新时期环境执法和环境监测联动机制构建探索

张延一 赵书凯

（青岛市生态环境局高新区分局，山东青岛 266000）

1 引言

在新的历史发展时期，公众对美好生活环境的诉求越来越高，面对环境污染严峻形势，进一步厘清环境执法和环境监测的关系，构建二者协同联动机制，对提高环境执法工作效能、促进生态环境事业的良性发展具有重要意义。

2 环境执法和环境监测工作运行过程中存在的问题

2.1 地方环境执法部门与监测部门的管理体制问题

环境执法与环境监测都是生态环境保护工作的重要内容和手段，二者有着相互促进、密不可分的关系。在管理体制上，地方环境执法部门和监测部门相辅相成且相互制约，前者实施执法监察，执法的结果是监测工作的价值体现；后者提供技术支持，为执法工作做好指导和服务。但在地方生态环境管理具体工作过程中，两个部门之间缺乏有效的联动配合，常常处于各自独立工作的状态，没有将执法和监测的功能有机地统一起来以发挥二者整体效能。基层环境监测部门通过现场仪器测定以及实验获得的第一手数据，很多时候是用于上报给上级业务主管部门，而真正将测定结果用于地方环境管理的很少；基层环境执法部门也多是接到群众或单位的来信来访后，才通知监测部门进行被动的专项监测，而且监督执法部门对平时的监测数据掌握不全面、分析不到位、研判不及时，使监察的公信力、执法的效率和效果均受到影响。

2.2 环境执法和环境监测的联动协调问题

按照法律法规的要求，环境执法监测是一个完整的行政行为，需要执法人员和监测人员相互配合才能完成，二者是缺一不可的。然而在实际开展工作时，鉴于二者的分工职责不同，使得执法人员更专注于监察执法，而监测人员更致力于采样、监测、化验、分析。执法人员发现环境污染问题后，常常受限于技术方面的原因不能及时现场采样，不能更加深入细致地进行分析研究，从而导致环境问题不能得到及时有效的判断和解决；而执法监测时如果只由监测人员自行前往，经常会遇到企业阻拦、拖延以及干扰采样监测的情况，造成监测数据的代表性和真实有效性无法保证。同时，监测结果超标后报执法部门，可能因缺乏采样同期的现场勘验调查记录而无法作为执法证据，使得执法监测结果在环境管理中的应用不充分［1］。

2.3 地方执法部门与监测部门的强制力问题

环境执法作为一种行政执法行为，其强制力更强。对于行政执法部门作出的判定、结论和出台的文件等，企业、单位或个人都应严格贯彻执行。而环境监测更注重技术手段的应用，即利用现代科学技术手段对环境污染因子和环境质量进行监控测定，根据数据结果对污染源分布及污染程度进行研究判断，为环境执法提供真实有效的科学依据。由于执法部门更加侧重现场监督，有罚款、强制执行的权力，所以在企业、单位或个人面前更有威慑力。许多企业、单位往往更重视监管执法部门的检查和训诫，而对于监测部门的督导、抽检容易轻视忽略。

从生态环境保护事业发展的角度看，基层环境执法和环境监测都是生态环境单位重要的履职部门，二者缺一不可。但是执法部门大多是参公管理，监测部门大多为事业单位，导致监测和执法人员待遇、地位的不同。且在具体工作开展过程中，往往是执法部门更受上级重视，而由于监测部门更多扮演的是服务者、支撑者的角色，受重视程度不够，获得的人力、财力支持匮乏。比如有的县级监测站虽然建立但并没有真正运作起来，很多仪器设备闲置，工作人员甚至被借调从事其他生态环境保护工作，基础相当薄弱。

3 新时期环境执法和环境监测融合发展的意义

3.1 有利于提升处理环境问题的快速反应能力

环境执法和环境监测相互融合、有机联动，能够大大提升生态环境部门处置环境污染尤其是复杂环境问题的快速反应能力，促进其更好地行使生态环境保护职能。在面对突发环境安全事件以及环境投诉案件时，实现执法和监测的融合、及时启动环境整治快速响应机制十分重要。环境监测部门应第一时间赶到事发现场，做好现场采样和监测，为环境执法提供第一手准确数据和资料；环境执法部门应第一时间调查事故原因、参与应急处置，根据监测结果和调研撰写事故报告反馈给上级部门。

3.2 有利于加强新时期生态环境保护的管理力度

环境执法工作的开展、环境热点难点问题的解决都需要环境监测的技术支撑；环境监测工作获得的相关数据能为环境执法提供科学依据，使环境执法更加精准、更具有公信力。执法与监测具有相互促进、共同进步的关系，它们都是生态环境保护工作的重要基础。当前正处于执法监测垂直管理、生态环境综合行政执法改革的过渡期、关键期。补齐短板、解决问题，建立并完善执法和监测有机融合的生态环境监督管理体系，是当前阶段提升生态环境保护管理力度的必然趋势。

4 新时期环境执法和环境监测协同联动机制构建

4.1 构建合作、信息共享机制

在生态环境管理部门的统一组织下，将环境执法与环境监测的职责有机结合起来，促进二者在环境管理过程中协调配合以形成合力，从而达到资源整合，提高工作效能和快速反应能力。建立环境执法和环境监测联席会议制度，定期召开会议安排部署联动工作任务，进一步明确二者的责任和分工，及时快速处理联动中遇到的各种问题；强化数据分析反馈制度，监测部门应及时主动将大气、水、土壤、噪声等环境和污染源监测分析结果告知执法部门，发现超标情况时实行快报制，立即通报并及时出具监测报告，以便执法部门迅速对企业的环境违法行为采取措施，减少、及时阻止污染物的排放、扩散，并开展调查和后续处置；加强监测数据的应用和处理，监测部门通过对重点污染企业大气、水等环境的阶段性监测数据的汇总分析，摸清辖区内的污染变化趋势，识别潜在的风险，为环境管理提供预警性信息支撑；依托自动监测与移动执法终端、企业信息公开平台等载体，建立执法监测协同管理平台，实现信息资源共享。在线数据实时上传，在线超标实时通报，问题限时整改反馈，现场监测按需跟进，执法监测信息及时更新。

4.2 建立协调、科学联动机制

对执法和监测的联动方式进行创新优化，促进污染源监测全面协同。对于日常的监督性监测，监测部门可依照采样监测计划提前公布监测安排，预约执法部门人员，便于执法人员合理安排工作，确保到达现场；监督执法时如果发现企业有涉嫌环境违法行为，为了追求时效性、避免企业私下动手脚导致证据灭失，可由持有上岗证的执法人员完成现场采样，并及时将样品送至监测部门进行监测分析；在执法部门开展各类专项行动和不定期突击检查时，可按照需要提前通知监测人员一起赶赴现场，提升精准打击违法行为的能力；应对突发环境事件及环境信访投诉时可实行全程协同，监测部门提供全方位的技术支持，应急人员和仪器设备联动、形成快速响应，提高环境执法效能。

执法和监测部门充分发挥各自的优势协同配合，推进生态环境工作高效开展。执法部门不仅要对企业的排污状况进行监管，查找其超标排放的原因，督促其整改，还要及时研究环境质量报告，查找引起环境质量下降的原因并开展专项执法监察，并认真评估专项监察的效果。而监测部门可根据执法部门提供的企业污染排放信息，及时调整环境监测工作重点，提高监测频率，取得可靠的环境污染证据，协助执法部门开展工作［2］。监测数据还可以评判执法工作的效果，发现管理中的问题，促进执法部门及时改善监察管理措施。

4.3 平衡地方执法部门和监测部门的关系

环境监测是环境管理的“哨兵”，是环境管理的重要技术手段，是生态环境保护极其重要的基础性、前沿性工作。任何环境决策都离不开环境监测基础数据的支持，每一项环境管理措施的优劣成败都要依靠环境监测来验证［3］。如此重要的作用就要有相应的地位与之配套。然而在现实工作中尤其是在基层，许多生态环境部门的领导缺乏对环境监测工作重要性的认识，存在着“重管理、重执法、轻监测”的意识倾向。不少年轻监测人员被借调到机关单位或局属其他部门工作，造成监测部门人员的流失。并且监测工作比较辛苦，经常需要爬高涉水外出采样、加班加点在实验室做化验，很多监测人员的自身保护措施不完善，污染物、化学试剂等对其身心健康危害较大，这些都使一些年轻监测人员感到与公务员、参公执法人员的工作环境及社会地位差距大，有另谋发展的思想［4］。

所以提升环境监测部门的地位和作用，平衡执法和监测部门的关系十分必要和迫切，可从以下几个方面入手：一是完善环境监测工作制度和从业环境，使环境监测部门和从业人员的地位和工资福利更有保障，工作上有法可依、有章可循，真正做到环境监测为生态环境保护工作提供强有力的技术支撑、技术监督和社会服务；二是提高各级领导对环境监测工作重要性的认识，监测部门也要努力用自己的工作实绩充分体现其价值并加强宣传，做到“有为才有位”，得到上级部门的肯定、企业社会的尊重和支持；三是打破科室之间的壁垒，加大所有工作人员的综合素质培养，环境监测人员不仅要熟练掌握实验技能、监测技术、标准规范等专业知识，也要掌握一定的环境监察、监督执法等方面的专业知识；而环境执法人员也要掌握一定的监测方法，善于在监测数据中读取有用信息为其所用［5］。从提高执政能力角度看，双方建立互持证制度，监测人员、执法人员通过培训可以取得采样执法证和采样证，可以相应减少单次执法行为的参与人员，大大降低行政成本，提高执法效能［1］。此外，也要加大环境监察执法仪、现场监测仪等的购置力度，为环境执法和环境监测协调配合提供良好保障。

5 结语

环境管理、治污能力、环境执法的效能直接关系到人民群众的环境权益能否顺利实现。在新时期正确处理环境执法和环境监测之间的关系，进一步构建环境执法与环境监测协同联动机制，形成高效联动、快速响应的新体制，对于促进环境保护监督管理工作的内部协调，有效整合环境保护行政执法资源，推动整个生态环境事业向科学化、规范化、法制化迈进具有积极意义。