把握“高度”，挖掘“深度”，展现“速度”与“长度”——益阳市基层应急能力建设纪实

文┃黄建华（益阳市应急管理局）

近年来，益阳市委市政府坚持以人民为中心，把“救民于水火，助民于危难，给人民以力量”作为基层应急能力建设的基本要求，坚持走群众路线，充分调动人民群众力量，参与应急救援工作的主动性和积极性，促进应急事业高质量发展。并全力推进乡镇应急能力建设。目前，已经完成47个乡镇的建设任务，余下的所有乡镇将在今年全部完成，乡镇应急能力建设取得阶段性成果。

高位推进基层应急能力建设

目前，应急管理体制改革进入关键期和深水区，省委省政府高瞻远瞩，全面推进乡镇应急能力建设。益阳市委市政府更是借此东风，抓住契机，把乡镇应急能力建设作为提升新时期应急管理体系和治理能力的重要一环，作为夯实应急管理和安全生产基层基础的关键一招全力推进，展现出了益阳的高度、速度和力度。

——益阳高度。益阳市委书记瞿海、市长张值恒分别就乡镇应急能力建设作出重要批示并专题听取了建设情况汇报。市委常委、常务副市长熊炜在赫山区沧水铺镇的应急能力建设现场推进会上作动员部署，并在全市2020年三季度和四季度安全生产例会上都作为专题部署和推进。市县两级党委政府、市应急局、市财政及各对口帮扶部门都高度重视乡镇应急能力建设工作，“一把手”亲自部署，分管领导具体抓，为乡镇应急能力建设提供了坚强的组织保障。

——益阳速度。“加强乡镇应急能力建设刻不容缓，全市所有乡镇、街道和工业园区都要在两年内完成建设任务。”熊炜在乡镇应急能力建设动员会上提出明确要求，11个工业园区和97个乡镇街道一起共108个单位两年时间全面完成应急能力建设。赫山区沧水铺镇和桃江县灰山港镇同时开展应急能力建设试点，去年11月6日，在沧水铺镇召开现场推进会，创造的“863+3”模式为全市提供了可复制的参考经验。目前，益阳市第一批参与建设的47个单位经市应急局与市财政局联合验收，高质量完成了建设任务成为合格单位。桃江县和大通湖区全部乡镇街道参与第一批建设并验收合格。今年十月底前，全市余下所有乡镇街道、工业园区将全部完成建设任务。

——益阳力度。市安委会下发《关于加快推进乡镇街道应急能力建设的通知》，动员一切力量打通基层应急能力建设的关键堵点：资金、物资和装备困难。一是财政支持。市财政对验收合格单位每个给予10万元奖励（第一批验收合格单位奖励资金已全部发放到位），各区县（市）财政每个给予不低于10万元的支持与奖励。安化、桃江、大通湖、沅江等区县（市）还统一购买应急物资装备配发到每个乡镇。二是部门帮扶。去年，市安委会安排14个成员单位对口帮扶7个第一批省试点乡镇，除开展业务指导外，共支持现金92万元，物资50多万元。今年，市安委会安排了20个成员单位对口帮扶10个重点乡镇，各区县（市）安委会也安排了对口帮扶。三是企业支援。鼓励有条件的企业对建设乡镇给予资金、物资和装备支援。桃江县灰山港镇、鲊埠回族乡、安化县冷市镇、奎溪镇等都构建政企共建互动的应急管理新格局。

改革创新 展现益阳深度、厚度与长度

当前，应急管理体制改革还存在不彻底、不到位的地方，导致机制不顺，责任不清，工作不力。益阳市对应急管理到底是干什么进行了深入思考：实际上，应急管理用书面语来说就是12个字：安全生产、自然灾害、应急救援；用益阳话来说，就是三句话：防天灾、防人祸，防不住了就救。为此，益阳市勇于改革创新，展现益阳的深度、厚度与长度。

——益阳深度。在全市统一设立“乡镇应急管理委员会”和“应急指挥部”，撤销安全生产、防汛抗旱、森林防灭火、地质灾害和防灾减灾委员会（指挥部），实现应急管理的统一指挥、统一值守、统一救援，并建立了“863”的建设模式：通过“八个一”的规定动作达到“六有”的标准实现“三统一”的目标。“八个一”的规定动作包括：1、下发一个文件。由乡镇党委政府发文成立应急管理委员会和应急指挥部；2、召开一次会议。召开乡镇应急管理委员会全体会议（简称“应急例会”，取代“安全生产例会”，每季度召开一次）；3、列出一个清单。制定乡镇党政领导干部和部门单位应急管理职责清单；4、举办一期培训。对乡镇领导干部、部门负责人、村组社区负责人、企业负责人进行一次全面的应急管理培训；5、制定一个预案。制定“1+N”应急预案；6、组织一次演练。组织综合性应急演练；7、购买一批物资。根据实际需要购买应急物资和装备（必备无人机）；8、组建一支队伍。成立乡镇综合应急救援大队，下设若干分队。通过八个规定动作，各乡镇应急管理体制得以全面建立，机制得以全面理顺，队伍得到强化，装备得以充实，基层应急管理水平大幅提高，应急救援能力大幅提升。

——益阳厚度。科学完善机制，构建“六大体系”。在乡镇应急能力建设过程中，益阳市努力构建并不断完善应急管理组织、责任、预防、指挥、值守和救援“六大体系”：

一是建立双轨并行的组织体系。一方面，在乡镇街道设立内设机构社会治安和应急管理办公室，对上承担应急管理部门所有业务工作，另一方面，乡镇街道和园区成立应急管理委员会，下设办公室，办公室设应急管理办公室，负责应急管理的指挥、协调和督促。大部分重点乡镇街道将应急管理与社会治安的工作人员和工作业务分开，更好地保证了应急管理的组织力量。

二是建立边界清晰的责任体系。应急管理坚持“一岗双责”和“三个必须”（管行业必须管应急、管业务必须管应急、管生产经营必须管应急）。乡镇街道建立双向责任体系：一方面，制定应急管理委员会成员单位“应急管理职责清单”，明确“条条责任”；另一方面，实行镇—村—组“三级网格”山长—河长—路长“三长”制，明确“块块责任”。职责明确后，领导干部“急”、部门“急”、村组社区“急”、企业“急”，大家都来“急”，真正形成大安全、大应急格局。

三是建立科学严谨的预防体系。应急管理坚持预防为主。安全事故和自然灾害都是部门防，因此，在部门职责清单里明确了安全生产监管责任、自然灾害的防治责任，特别是防汛、森林防火、地质灾害等自然灾害的预防仍然是农业农村、自然资源的事，包括消防安全仍然是派出所职责。此外，乡镇均结合实际制定了综合应急预案与专项预案，开展了风险分析和应急资源调查，组织了安全培训和应急演练，群众安全意识、自救互救能力都有明显提高。

四是建立通畅灵敏的值守体系。根据乡镇办公相对集中、人员相对较少的特点，益阳市统一由乡镇党政办承担应急值守的职能，每天安排专人24小时值班，各村组社区设立信息员，形成“网格化”管理。

五是建立快速反应的救援体系。乡镇统一挂牌成立“综合应急救援大队”，下设民兵、防汛、森林灭火、医疗、通信、工程机械、电力等若干应急分队，每个村组社区成立应急救援志愿者队伍，由应急办主任兼任综合应急救援大队长。部分乡镇安排了应急救援队伍24小时值班，如沧水铺镇、灰山港镇、奎溪镇等出勤时长一般都在五到十分钟，多次的强力应急救援挽回了人民生命财产损失，受到群众的高度赞誉。实践证明，乡镇应急能力建设，是必要的，是及时的，是高效的。

——益阳长度。建立长效机制，做到“三个纳入”。应急管理是新时代的需要，是改革的新业态，应急能力建设是新形势的要求，是发展的新常态。乡镇应急能力建设绝不是去年今年两年就能搞好的，需要长期坚持、长期投入、长期发展。我们计划从“三个纳入”入手，建立乡镇应急能力建设长效机制：一是将应急能力建设纳入“财政预算”。今年，市财政安排了30万元应急能力建设专项工作经费，我们将在第二批乡镇建设任务完成后对全市乡镇进行“等级管理”，评出10%的乡镇作为“优秀乡镇”予以表彰奖励。以后每年进行考核评比，每年财政预算安全专项经费以奖代投。

二是将应急能力建设纳入“示范创建”。应急能力建设是乡镇抓好安全生产的根本保证，是夯实基层安全基础的重大举措。益阳将试点把应急能力建设与乡镇安全发展示范创建有机融合，形成一套更科学、更严谨、更有效的基层安全与应急管理机制。三是将应急能力建设纳入“年度考核”。从今年起，我们将把应急能力建设纳入乡镇安全生产年度考核的重要内容，真正从大安全、大应急的角度审视、评判、考核基层应急管理工作。□