油气长输管道临时用地分析

张锐 (山东莱克工程设计有限公司，山东 东营 257100)

0 引言

随着我国经济的快速发展，对基础能源的需求也不断增大，近年来油气长输管道建设速度与规模也逐年增加，到2020年全国油气管网规模已达16万公里以上。根据《石油天然气工程项目用地控制指标》，长输管道用地指标中只包含了管道首末站、阀室等用地的指标。站外管道等地下敷设部分无永久用地指标，地面以下管道用地属于临时借地。目前站外管道用地等的主要依据为《石油天然气管道保护法》与《中华人民共和国土地管理法》等法律法规。根据《管道保护法》第14条要求，管道用地敷设需依照《土地管理法》等法律法规执行，且管道建设企业应当按照建设时期土地的用途给予相应补偿。

永久征地需依据《中华人民共和国土地管理法》等法律规章进行用地审批，通过审批方能取得用地许可。考虑到管道多被埋设于地下，不影响地面农作物耕种，目前站外管道建设用地均为临时借地。根据《土地管理法》第57条之规定，土地的临时使用者应当按照临时使用土地的合同中约定的用途使用土地，并不得在临时使用的土地上修建永久性建筑物，且临时使用土地的期限一般不得超过二年[1]。管道临时借地建设一方面可以减少用地审批流程，加快项目建设进程，另一方面也可以降低管道建设企业用地赔偿成本，只在管道建设期限内设置用地补偿；同时也可以保护耕地红线，避免因管道建设导致基本农田总量减少，但由于管道长期被埋设于地下，对地表使用又有长期限制，已超出临时借地的赔偿范围及临时借地的适用范围。

我国《中华人民共和国土地管理法》我国土地类型主要分城市用地与集体用地两种。管道在城市用地敷设，可通过路由规划选址，将管道路由调整至绿化带、工业用地等区域，尽可能地避免穿越住宅区、商业区等用地区块，减少对城市土地用地功能的影响。目前临设借地建设主要问题存在于城市用地之外的集体用地，在集体用地敷设的管道一般坐落在远离村庄的山区林地农田等区域。根据《土地管理法》第43条规定，在集体土地之上的使用权仅包含两类：一类为公益性建设，如在农村兴建公共设施，包括水利灌溉水渠、农田道路桥梁、电力通信设施等；另一类为商业险集体建设用地，如农副产品加工场所、村办企业等。在此角度上看，管道从地下通过，土地类型应属国有土地，但管道仍对地面土地的使用功能存在限制。

油气长输管道建设不可避免地要通过林地、农田等，因长输管道具有高压的特殊性，管道尽可能地被敷设于远离城区的区域，避免受到第三方破坏。同时管道在城区外也多会被敷设于山区、农田等非人员密集区。即便如此，在局部地形受限段，仍会面临不可避免的房屋拆迁；在管道建设完成后，山区敷设段的水保设施等构筑物以及三桩、视屏监控杆等附属设施也会长期占据地面，影响土地本规划功能的发挥。

对于管道上方的构建筑物以及地面种植物，考虑到油气长输管道输送介质具有易燃易爆的特点，为防止第三方破坏，需要对管线一定范围内的土地利用行为进行限制。《管道保护法》第30条要求在管道中心线两侧各5 m的区域范围内不得种植深根植物以及修建构建筑物。如山区内施工作业带内林地在施工完成后，不得种植深根植物；管道在宅基地被敷设后，原土地上不得再修建构建筑物。对原居民来说，补偿按临时借地，拆了房子，又没有新的宅基地，原宅基上又不允许再建新房，是难以接受的。在管道经过的矿区等区域时也面存在同样问题。《管道保护法》第30条以及第35条仍对压覆矿区域的采矿权、探矿权构成一定限制。

在补偿方面，一方面因管道建设为临时借地，导致管道企业无法得到正常土地使用权利，另一方面因管道对土地利用价值的限制，如禁止开挖、种植深根植物、建设房屋等，原土地拥有人的利益也受到了极大损害。因管道建设为临时征地，根据《石油天然气管道保护法》第14条要求，管道敷设用地行为需依照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规执行，即管道企业应当按照建设时土地的用途给予相应的补偿。管道企业本只在建设期按临时征地价格予以补偿，但因管道保护需要会对部分土地利用产生限制，导致建设期间，原土地利用价值长期损失。

管道对土地使用功能的限制带来的损失与对应可补偿利益之间存在矛盾。管道企业因无土地所有权，导致对管道的日常维护，存在一定困难。目前管道企业常用“以补代征”方式进行补偿，但仍不能从根本上解决土地利用属性变化的问题；如建设前原土地用于种植深根观赏木等经济作物，在管道建设完成后不得再种植深根植物；既要管道建设，又要征用土地，这种无奈之举也使得管道企业在补偿价格、寻找补偿方式等方面遭遇重重困难，导致管道企业在巡线保护方面频频出现问题：如经常出现管道建设完成后，管道上方出现修建构建筑物以及深根植物，对此当地解释为管道为临时借地——即建设完成后，有权在自己的土地上进行建设；有的地区出现村民在管道建设完成后，要求将管道在临时借地期满后挖出，表示地面是自己的，想种什么就种什么，导致管道企业无法得到正常土地使用权利还［1］。

我国经济发展迅速，对土地这一不可再生资源的需求日益增加，经常出现管道上方新建厂房等构建物或者在管道建设完成后又重建原厂房民房，建设完成后管道上方又种植深根植物，或出现管道保护桩牌一次一次的被当地百姓拔掉的情况，尤其对于运行多年的管道以及在经济发达省份中尤为常见，这种情况虽然在《管道保护法》方面是不允许的，但是对于当地人来说是有疑问的：建设时管道企业表明为临时借地建设，当地人认为借地完成后土地归属权还在自己身上，在自己的土地上从事活动便不应该受到这些外来管道的约束。这种矛盾导致管道建设时征地难度越来越大，存在当地居民极力反对管道建设，甚至出现整村不同意管道路由选址的情况。这对于管道企业的合法权益而言也是极大的损害，如出现因管道上方种植深植物以及建筑物导致管道受损等事故。

目前在土地使用方面，国家以及地方也出台了相关规定，可以作为化解此矛盾的依据。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出在符合规划的前提下,村庄、集镇与建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可依法流转[2]。2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定公共设施和公益事业可以使用建设用地使用权，公共设施可以在集体耕地之下设定空间使用权[3]。2016年国务院发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出农村土地所有权、承包权、经营权分置，通过“三权分置”为管道空间使用权提供一定依据，让管道企业获得权利保障。

《物权法》以及《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对于空间建设用地使用权制度的确立也为管道工程使用地下空间提供了法律依据。管道企业可依据“三权分置”与《物权法》通过划拨或租赁的方式确定管道地下空间使用权和取得局部点状地面管道附属设施的管道空间使用权。对于管道用地补偿，非宅基地可通过依照《物权法》相关规定就地上设施不动产获得补偿。

根据已有法律规章，可尝试将土地利用空间化、立体化，不再以平面为主划分土地使用功能，而是将土地利用价值进行立体化划分，根据不同用途确定相应的使用空间。在法律层面确定地下埋设管线的空间使用权，并对相应土地赔偿等交易进行明确，保障管道企业正当权利。

1 改变思路，调整用建筑角度看待管道建设用地事宜

管道为线性地下工程，与建筑物四角围墙区域性建设不同：对于管道工程建设的规划相对具有割裂性，与对住宅等建筑的成块性的对规划的需求不同。管道工程可与相同线性工程并行敷设，充分结合当地实际情况进行远期规划，形成线性工程走廊带，集中利用土地，合理布局、科学利用；充分考虑长输管道保护的特殊性，设置管廊带或管廊架，避免管道穿越主城区或规划建设用地，减少对沿线土地使用属性的影响。

2 不再以地面为分界线简单划分用地范围

不再以平面图划分思路划分用地范围，立体地划分土地使用空间，将土地上下空间的利用从表层分离出来，分层、分空间地针对不同使用者的需求划分各自使用空间［4］。农作物生长不仅需要地面以上空间，根系生长也对地下空间有需求，应统筹考虑管道保护、农作物生长对土地空间的需求，合理布局空间中管道上地面附作物、地下矿产等的各自使用范围。在此基础上、在空间的使用角度上赋予管道企业一定的土地使用权限，让管道企业“名正言顺”地行使管道保护权利。

3 永久征地

对于目前山区段因修建水保等永久性地面设施的用地区域，可考虑进行永久征地。此类水保等设施在平原等基本农田地段较少使用，可考虑作为永久征地进行征收，并依据国家地方有关补偿标准予以补偿。对于需要在基本农田设置的管道三桩一牌等管道附属设施，设置时需结合现场地形，尽量避免设置在农田之中，可敷设在如田埂上，减少对当地农田耕种的影响。

4 解决宅基地用地指标问题

对于空间受限地段，避无可避、必须要经过乡镇宅基地或者进行房屋拆迁的区域地段，首先要解决宅基地用地的划拨问题。可通过乡镇城区规划用地调整，解决宅基地用地指标问题。其次要依照国家以及地方补偿标准，给予充足补偿。

5 完善相关条例规定

有针对性地对长输管道、高压电力、高速道路等线性工程用地类型的相关条例规定进行完善，为补偿等相关内容确定具体实施要求，做到有法可依、有据可循。

6 提高自身技术水平

管道建设也需提高自身技术水平，如在提高管材的强度、提高管道焊缝质量及检测要求、泄漏检测、管道防腐检测等技术方面，提高管道自动化、智能化水平，加强对管道自身的保护，减少保护管道所需使用的空间，从而降低对土地地面使用功能的影响，更好地发挥土地使用价值。

7 结语

文章对目前长输管道临时借地建设中存在的主要矛盾进行了分析，并依据现有法律规章，尝试对现有土地进行空间划分，尝试解决以往存在的困难，从而保障原土地及管道企业对不同土地需求的不同权利。