“互联网＋”在垃圾焚烧发电环境监管执法中的创新应用研究

赵虎，薛军∗，徐淑民，张宏伟，宋鑫，王伟

(1.生态环境部固体废物与化学品管理技术中心，北京 100029；2.中国环境保护产业协会，北京 100037)

“互联网＋”环境监管主要基于云计算技术、物联网、遥感技术、全球定位系统(GPS，Global Positioning System)、地理信息系统、模型计算等技术环节来实现，通过对数据的获取、传输、处理、分析、决策服务，实现业务协同化、监控一体化、资源共享化、信息透明化和决策智能化。“互联网＋”环境监管使得环境管理、环境应急、环境执法和科学决策变得更为有效、科学、准确，真正达到“智在管理，惠在应用”的效果[1]。同时，“互联网＋”环境监管为环境监管提供了改革的新方向，对简化执法监督管理工作流程、节约成本、提高监管能力以及提升监督执法管理水平都具有重要意义。

目前，发达国家已广泛建立起相应的环境监测系统[2]。美国拥有相对完善的环境监测法律法规和一系列监测标准方法，并建设有环境监测数据库[3]。美国环保局设有5 个专业办公室主管地方相关工作。专业办公室设置的专业监测技术研究所是技术研发、数据汇总和网络控制的中心，能为国家层面环境保护法规的制定提供参考[3－4]。欧盟拥有成员国间与成员国内两套监测网络和信息公开制度，并有严格的排污与执法标准[3，5]。日本也有比较完善的环境监管体系，都、道、府、县都有环境监测系统[3]。

相比于发达国家，我国的环境监管系统还不完善。例如，目前的全国固体废物管理信息系统、生态环境保护信息化工程、生态环境部废弃电器电子产品处理信息系统、全国排污许可证信息管理平台、重点污染源自动监控与基础数据库系统、国家核技术利用辐射安全管理系统等均有待进一步完善。

本文首先针对垃圾焚烧环境监管执法现状及问题进行分析；然后对“互联网＋执法”在垃圾焚烧发电监管执法实践中的探索和成效进行了解读，最后提出“互联网＋”对环境监管执法的几点启示。

1 垃圾焚烧环境监管执法现状及问题

在“互联网＋”的推动下，我国在生活垃圾焚烧发电厂(以下简称垃圾焚烧厂)监管执法方面取得了一定进展。“装、树、联”(即安装自动监测设备、在厂区门口树立电子显示屏公布数据、与生态环境部门联网)的实施为我国环境监管系统与“互联网＋”的融合提供了有力保证[6]。但是，在自动监测数据用于行政执法的合法合规性、数据有效性认定等方面出现了一些争议[7]。现行自动监控管理体系下，联网、验收、运行状态等对自动监测数据有效性的影响等仍有待认定。

目前，全国自动监控网络已纳入监管的重点排污单位约2 万家，水、气监控点有3 万余个，覆盖全国重点排污单位的国家、省、市、县四级在线监控网络已基本形成[8]。在全面推进依法治国背景下，党中央、国务院高度重视和关注环境监管工作，国务院发布«大气污染防治行动计划»«水污染防治计划»«土壤污染防治行动计划»三大行动计划，全国各地开展了不同形式的专项执法检查，生态环境质量持续好转，出现了稳中向好趋势。通过修订«中华人民共和国环境保护法»«中华人民共和国土壤污染防治法»«中华人民共和国固体废物污染环境防治法»等法律，推动环境执法惩处更加严格[9]。环境监管执法机制与制度不断创新，全国范围内建立起了跨区域、跨部门执法联动机制。

生态环境管理部门先后出台了«污染源自动监控管理办法»«污染源自动监控设施现场监督检查办法»«生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定»等办法规定，使得相应法律责任予以明确，数据认定予以规范，打开了自动监测数据直接应用于行政处罚的大门。

尽管如此，环境治理仍面临巨大挑战。就垃圾焚烧环境监管而言，自动监测数据用于执法时的合法合规性、数据有效性认定等方面仍有一些争议[7]。在以往的工作中，自动监测数据合法性的最大挑战是强制检定问题，因为绝大多数地区并未开展自动监测设备强制检定工作，使得自动监测数据法律效力受到质疑。行政诉讼中，因设备未进行强制检定最终认定自动监测数据无效的判决也屡见不鲜[10]。

自动监测数据具有易被篡改的特性，因而确保真实性是认定证据效力的重中之重[11]。2014 年以来，新修订的«中华人民共和国环境保护法»«中华人民共和国大气污染防治法»«中华人民共和国水污染防治法»等均明确，重点排污单位应当对自动监测数据的真实性和准确性负责。2017 年原环境保护部办公厅发布的«关于加快重点行业重点地区的重点排污单位自动监控工作的通知»明确自动监测设备由主要出资方组织验收。2019 年生态环境部出台的«生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据标记规则»规定，通过对联网数据自主标记，实现排污单位对数据真实性的主动确认。这一规定有效压实了排污企业的主体责任，扭转了生态环境主管部门在数据真实性上举证困难的被动局面。

另外，在实际工作中，还发现部分垃圾焚烧厂的基础设施不完善，部分排污口没有按照标准建设，随意地改变排污口的尺寸和位置，这就导致采集到的数据缺乏完整性和代表性。个别企业将虚假的排污数据提供给生态环境部门，使监管工作受到一定影响[12]。

2 “互联网＋”推动垃圾焚烧环境监管执法的智能化应用

2015 年3 月5 日第十二届全国人民代表大会第三次会议上，李克强总理在政府工作报告中首次提出“互联网＋”行动计划[13－14]。将“互联网＋”应用到环境执法监管工作中，将两者进行有效结合，对简化我国执法监督管理工作流程、节约成本，提高监管能力和管理水平都具有重要意义。

针对垃圾焚烧厂立项、建设、运行等过程中的环境问题和社会问题，原环境保护部于2017 年4 月20 日印发«关于生活垃圾焚烧厂安装污染物排放自动监控设备和联网有关事项的通知»(环办环监〔2017〕33 号)，要求垃圾焚烧企业于2017 年9 月30 日前全面完成“装、树、联”三项任务。2019 年12 月2 日，生态环境部发布«生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定»，实现了监测、联网、公开执法一体化，有效解决了生活垃圾焚烧过程中污染物排放情况监测难、公开难、违规违法排放行为发现难的问题[15]。这项规定创新性地提出自动监测数据可作为对生活垃圾焚烧发电行业污染物排放超标等违法行为认定和处罚的依据，填补了自动监测数据直接用于行政处罚的空白，并在全国范围内率先全面应用，让行业监管愈加透明，是一次历史性的突破。依托“互联网＋监管”技术，生态环境主管部门实现线上千里监控、线下执法联动，有效提升环境执法效率，有力震慑违法排污行为，促进垃圾焚烧厂自觉守法，也为今后“互联网＋监管”用于其他重点行业的环境管理打下了扎实的实践基础。

自2020 年1 月2 日起，生态环境部已向社会公开全国生活垃圾焚烧厂颗粒物、二氧化硫、氯化氢、氮氧化物、一氧化碳5 项常规大气污染物和焚烧炉炉膛温度的自动监测数据。截至2020 年6 月1 日，全国已有455 家垃圾焚烧厂通过生态环境部建立的统一平台向社会主动公开自动监测数据。生态环境部公开的2020 年第一季度生活垃圾焚烧发电厂环境违法行为处理处罚情况中，有8 家企业的违法行为被处理处罚[16]。

2020 年5 月6 日，新修订的«中华人民共和国固体废物污染环境防治法»将“装、树、联”写入法律。其中第五十六条规定，“生活垃圾处理单位应当按照国家有关规定，安装使用监测设备，实时监测污染物的排放情况，将污染排放数据实时公开。监测设备应当与所在地生态环境主管部门的监控设备联网”。这为生活垃圾焚烧发电厂的监管执法提供了法律依据，也为今后“互联网＋监管”用于其他行业的环境管理，提供了法律参考。

3 “互联网＋”推动垃圾焚烧发电行业环境监管执法的成效及其现实意义

从目前情况看，我国生活垃圾焚烧发电行业的技术装备已达到国际先进水平，烟气污染物自动监测技术已与国际接轨。通过2017 年以来的“装、树、联”、专项整治等一系列工作，生活垃圾焚烧发电厂环境管理整体水平有了明显提升，为自动监测数据用于行业环境管理打下了扎实的实践基础。通过出台«生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定»，生态环境主管部门可以用好污染源自动监控手段，推进行业达标排放，提升行业环境管理水平，促进行业健康发展[15]。截至2018 年，我国垃圾焚烧项目装机容量达到867 万千瓦，垃圾焚烧发电进入快速发展阶段，垃圾焚烧发电装机规模和发电量均居世界第一，“互联网＋执法”的实施为我国垃圾焚烧发电行业的健康发展提供了有力保障。

垃圾焚烧发电行业自动监测数据用于环境执法，是“互联网＋执法”的重要实践，是提升我国环境执法效率的重要手段，有效促进了环境执法全过程的精准化、科学化和规范化[15]。地方生态环境部门需认真学习领会垃圾焚烧发电行业环境监管新的政策要求，切实履行环境监管责任，督促指导属地垃圾焚烧厂不断提升环境管理水平。生态环境部将会继续开展监督帮扶，在引导行业自律守法、帮助垃圾焚烧厂解决实际困难的同时，通过大数据分析和监管网络，依法打击环境违法行为，特别是自动监测数据弄虚作假等逃避监管行为，促进垃圾焚烧发电行业绿色、健康发展。

4 关于“互联网＋”推动垃圾焚烧环境监管执法的几点启示

面对日益激烈的市场竞争，“互联网＋”环境监测在迎来快速发展的同时，也暴露出区域差异化大，地区发展水平和诚信度良莠不齐的状况[1]。企业在面对“互联网＋”环境监管执法时应该厘清自身主体责任，积极培训相关技术人员，提高业务水平和综合素质，保证自身不违法。生态环境主管部门要充分利用好“互联网＋”形成的环境监测服务大数据，形成管理方的信誉度，并作为后续业务的重要参考依据。

“互联网＋”环境监测平台在最初设计时，由于诸多方面的原因，功能并不十分完善。所以在建设“互联网＋”环境监测平台的过程中，尤其是在进行其重要功能开发时，要预留必要的端口，为后续“互联网＋”环境监测平台的开发建设提供必要的准备。