健全基层群众自治制度:基于业主维权困境的分析

■陈宇光

（南京工业大学法学院，江苏 南京 211800）

一、社区委员会与业主维权

在《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见（2021）》中明确提出“健全基层群众自治制度”“在基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。

在计划经济体制下中国实行单位制社区，解决了一大部分人的工作、住房、子女教育等问题，可以有效满足人们的需求，维护社会的稳定，使得社会成员紧密联系在一起。随着改革开放的深入，市场经济体制建立，到了20世纪90年代后，社会进一步转型，传统的单位制不利于激发城市市场经济的活力，单位制的功能不断弱化，最终社区制取代单位制成为了城市社会治理的基层制度。与此同时，伴随着近年我国进一步深入推动的居民住房制度改革，住房逐步实现了商品化，物业公司、业主委员会相应而生，出现了社区治理结构的“三驾马车”，即业主委员会、物业公司、社区（居民委员会）。原来居民在居住空间方面的权利与事务找单位，现在是业主在小区内通过市场化经营的物业公司实现，从而改变了城市基层社会的治理格局[1]。小区是社区中的基本场域，是社区居民主要的生活空间，理应在实现业主为主导、物业公司提供市场化服务、社区（居民委员会）在进行党建引领的基础上，充分发挥业主在小区事务中的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。但在实际的运作过程中，业主的权利实施却陷入一种困境。首先代表业主参与社区治理的业主委员会往往面临着成立困难、运作困难、换届困难、监督困难等问题，使得业主在维权时力量分散，难以形成统一的持续性的维权力量[2]；其次物业公司是营利性的市场化组织，他们的行动逻辑是市场逻辑，在缺乏有效监督时是经济人的行动策略；最后，虽然社区（居民委员会）在法律上被定义为基层群众性自治组织，但实际上，因为社区（居民委员会）承担着协助维护基层社会治安的任务，社区（居委会）出于维稳的角度，为了规避业主采取极端手段维权的风险，会直接干预业主维权的方式。社区（居民委员会）的这一出发点是正确的，但是在实际执行中的具体行动策略会产生偏差，让业主误会社区（居民委员会）不为业主着想，从而产生了矛盾。这样就会让小区的治理未能实现业主的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督状态，也影响了业主在共建共治共享格局中的获得感。

学界对业主维权的研究一般关注业主维权产生的原因、业主维权的特点、在业主维权过程中所面临的现实困境以及如何正确高效地进行维权。关于业主维权何以产生，不同学者从不同角度进行了解释。任克强[3]从业主维权集体行动的微观机制进行分析，认为伤害性体验、维权演练、业主“精英”的主导与动员以及互联网使用对集体参加维权活动有着重要的影响。吴晓林[4]认为目前我国业主维权处于个体为主、松散联合为辅的阶段，业主维权产生是城市化进程中“公民权利需求”与制度供给不足之间的产物。学者们也针对业主维权的困境提出了不同的对策。张磊[5]认为业主维权之所以陷入困境，是因为有关物业管理的法律法规不完善，开发商和物业在很多时候都是在利用法律漏洞侵权，因此应该从完善法律法规的角度进行业主维权。王恩见、刘威等[6]认为可以将业主维权中的公共精神启蒙转化为对小区公共治理的积极参与、将业主维权中的理性妥协转化为小区治理中的协商民主机制、将业主维权中对小区公共规则的诉求转化为公共规则的重建。本研究发现在业主维权中，部分业主的不作为形成了业主维权的困境，本文用奥尔森搭便车理论分析业主维权中的不作为现象，以公共治理理论视角提出完善业主维权路径，从而加强业主委员会自治能力建设，健全基层自治制度。

二、理论视角

（一）公共治理理论

公共治理理论以维护公共利益的目标为研究出发点，研究了政府如何在实现公共利益的同时，整合社会其他各种权利主体的力量，实现政府与公民等多种权利主体共治，从而提高治理效率、提高政府公信力、打造服务型政府。公共治理理论的观点主要包括以下几点。第一，重视社会管理力量多元化。除了政府主体之外，还强调市场、社会组织等主体管理社会的必要性。第二，强调重新定位政府角色。认为在新的社会治理结构中，政府应当充当元治理的角色，是相关政策的提出者、指导者，而不是执行者。也就是说在公共治理理论视角下，政府不再是“一家独大”，利用传统权威担任“管理者”的角色，而是整合社会其他主体的力量，把社会各种力量纳入对公共事务的治理中[7]。

业主以及业主委员会、物业公司、社区（居民委员会）作为治理主体共同参与到小区治理中，在多元主体共同治理过程中，必然会牵扯到利益纠纷、权责分配问题产生矛盾，业主维权就从这里而来，用公共治理理论视角协调各主体的权利地位与责任归属，引导与保护业主管理小区公共事务的主体资格，健全小区自治制度。

（二）奥尔森搭便车理论

奥尔森搭便车理论的主要观点之一就是只要世界上存在着公共物品，每个社会成员是否曾经对这一物品的产生作出过贡献都不重要，他们都希望能同等地享受到这一物品给他们带来的实质性收益。奥尔森从经济学角度出发，认为每个人都是理性人，在参加集体行动前都会进行成本收益的计算，以追求自身利益最大化。在现实生活中，由于公共物品具有非竞争性、非排他性以及人类具有自利性，每个人都想在不付出任何代价的情况下坐享其成，这就是所谓的搭便车困境[8]。在业主维权过程中，真正致力于维权整个过程的往往是那一小部分业主，大部分的业主往往是在后方空喊维权口号，在要出力出钱出人脉的时候总是会退缩，他们企图不花费任何的时间精力，在维权成功后可以共享维权成果，倘若维权失败了，自己也没有花费任何代价，没有任何损失。依然是把家门外的事情都视为外人的事，而未能自觉有小区业主的主体资格意识，正是这种搭便车的思想，使得业主维权难以形成牢固的维权团体，维权陷入困境，并使小区自治成为空谈，这样不利于培养业主的公民意识，不利于基层社区团结居民的功能。

三、田野工作与案例呈现

研究选择N市CF小区作为田野工作地点。N市是全国的经济发达省的省会城市。CF小区始建于2008年，是位于N市主城区的中档小区，2021年的房价在每平方米5万左右，现有居民1008户。截至2021年，目前依然没有业主委员会。

物业公司是一个营利性的市场组织。物业公司通过与业主签订合同管理小区内的公共事务，提供服务，获得一定的劳动报酬。CF小区的物业公司漠视业主的利益，在小区服务投入不够，能省就省，通过这样“开源节流”的办法来获得足够的经济收益。物业管理小区过程中，常见的物业侵害业主权利的行为主要有小区卫生服务不到位；安全保障措施不到位；对业主反映的问题不予理睬；在人行道上私自设立停车位收取停车费；擅自把物业服务用房进行租赁，获取报酬，只站在获利的角度，并没有考虑到小区的安全等因素。

在业主自己购买的商品房小区中，业主承担了物业管理费用，业主的权利却受到限制。一个主要原因是没有代表业主集体意识并行使权利的业主委员会。在业主们和物业公司的矛盾恶化到不可调和的地步时，业主们就会想办法成立业主委员会，由业主委员会代表业主进行维权。因为物业公司对业主个人反映的问题不及时处理、搁置时，业主可以报给业主委员会的成员，业主委员会有权利召开业主大会决定是否撤销物业公司。站在物业公司的角度，一旦业主委员会成立了，物业公司日常的行为也会受到业主委员会的监督和制约。在CF小区成立业委会的过程中，物业公司对小区内业主委员会的成立设限，通过不提供所需材料、拖沓整个业主委员会成立的进程；向社区（居委会）投诉业主大会筹备组资质不合格等方法，阻碍了小区业主委员会的成立。

在CF小区业主筹备业主委员会的过程中，社区（居民委员会）按照所在的江苏省的《物业管理条例》规定业主委员会的业主资格，并按照规定要求业主提供相关资料，按照流程执行时，因为业主们大多有自己的工作，需要用工作以外的时间与精力投入业主委员会筹备，会对流程与规定有不解，认为社区（业主委员会）是和物业公司利益一致，在给业主们设置难题、增加障碍。

在CF小区成立业主委员会的过程中，还呈现了业主的一个现象:即部分业主会在业主群里表达对物业的不满等，但是需要业主安排时间对小区的公共事务管理提供意见并需要投入精力积极参与时，部分业主表现出不作为，进入了奥尔森提出的“搭便车困境”。业主委员会是业主们自发成立的代表业主行使权利的自治组织，在业主权利受到侵害时，业主委员会可以代表业主进行维权。按照N市所在江苏省的《物业管理条例》中的相关规定:在该物业管理区域内房屋出售并交付使用的建筑面积或者物业管理区域内业主已入住户数的比例达到百分之五十以上的，都可以由业主联名向社区提出申请，成立业主委员会。据悉小区内的业主曾强烈要求社区组织成立业主委员会，撤换物业。但由于业主大多不懂成立业主委员会的程序，材料准备不充分，物业多次以不满足成立条件为由拒绝业主们成立业委会的要求，再加上部分业主的搭便车心理，只是在业主群里发表意见，而不愿意在小区公共事务的管理中投入个人的时间精力，总是缺席会议，成立业委会就一拖再拖，至今仍未解决。

四、业主委员会成立与维权的困境及原因分析

在上文案例中，物业公司是市场逻辑，社区是行政逻辑，小区业主是在搭便车困境中，业主委员会成立困难，业主只是以个体发声，缺乏代表业主和物业公司对话的主体，对物业公司不能形成监管与督促的功能。缺乏小区业主的自治组织——业主委员会，是小区业主维权的基本困境。“2019年南京市共有住宅小区约6200个，有2000余个住宅小区成立了业主委员会或自治组织，占比33%。截至2018年底，深圳市人大的数据显示，深圳业主委员会成立比例约为45.9%；重庆市住建委物业处的数据显示，相关成立比例约为30%。除了这些一线城市，像特殊的如海口市这种旅游型城市业主委员会成立比率仅为18%”[9]。案例与数据说明成立业主委员会的困难。

业主们专业知识和时间精力有限。成立业主委员会需要相当一部分的专业流程，需要提供很多资料，也需要花费很多时间精力，由于业主们都有自己的工作，在成立业委会的过程中会受到很多阻碍，如业主们组织不力、动员不足、部分业主的搭便车心理。根据N市所在的江苏省《物业管理条例》的有关规定:“选举业主委员会或更换业主委员会成员应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”从目前实践，能把超过小区半数以上的业主发动起来，存在困难。由于我国的社会建设是政府主导下进行的，在原来的单位制中形成了“靠组织”的文化，公民的意识、责任与行动能力在培育中，现在商品房小区中，部分业主虽然希望小区的物业服务好，但在行动逻辑上却表现为家门以外的事情都不是自己的事，希望别人解决，自己搭便车。

即使在业主委员会成立的情况下，业主委员会的法律主体地位也不明。《物业管理条例》中业主委员会和业主权利的规定非常有限，而对开发商和物业公司的权力却没有明确的限制，物业的行为得不到有效约束。在CF小区筹备小组需要向社区提交材料时，业主是没有权力直接调取相关资料的，必须向开发商索要，而开发商又以涉及内部资料不能随便调取为由，从而让业主委员会成立陷入困境。《物业管理条例》对业主委员会是否为法人机构、是否为具备民事行为能力的法人组织、是否具有普通民事诉讼的主体资格并没有明确规定。在业主与物业的矛盾达到不可调和的地步时，往往业主委员会采用司法途径，把物业公司告上法庭，但在诉讼过程中，业委会经常难以作为诉讼主体进入法律程序。业主委员会的模糊定位造成维权主体缺失，影响了维权效度，阻碍了维权进程，并且业主在司法诉讼程序中处于弱势。首先，业主、物业、房地产商三者中，业主处于信息劣势方。很多信息资料都存在于物业和开发商手里，在诉讼过程中，业主往往不能够提供出开发商、物业公司侵权的直接证据。其次，走司法程序对于业主来说成本太大，不仅是资金成本，还包括时间成本。最后，业主们在打官司过程中很难团结一致，总是有一些“搭便车”业主，只是在业主群中发声，而没有行动，寄希望于别的业主，在需要出钱出力的时候沉默与消失。

综上所述，业主委员会成立有制度要求，维权存在技术壁垒，但这些可以在行政与司法的实践中克服与完善，在小区治理的实践中，更多是呈现出小区业主自己的不积极与不作为，阻碍了业主委员会的成立进程，进入了对小区内公共事务的“搭便车困境”。

五、引导业主从维权到实现自治

业主维权的方式概括起来主要有三种:社区调解途径、司法诉讼途径、非正常途径。司法途径在前面论述中已经分析，在目前阶段，并不是一条适合的路径；非正常途径威胁到社区治安，这是需要避免发生的；调解途径是适合我国国情与文化的常用方式。但是这种调解方式在现阶段呈现出“权宜之计”的特点。CF小区业主的维权主要是通过社区调解途径进行，即社区来协调物业公司与小区业主的矛盾。虽然物业公司的行动逻辑是市场逻辑，但是其从理性选择出发，如果不提供业主们能接受的服务水平与服务内容，业主们会采用拒交物业管理费等抵抗方式，这样对物业公司的经营是不利的，所以亦会妥协。但是这样的处理方式，往往是权宜之计。因为缺乏对物业公司对话的主体，即业主委员会，从而少了对物业公司的监督，物业公司在营利动机下，又会出现降低服务质量的现象，又进入了产生矛盾、进行调解的环节。在这样的过程中，业主未能有效对小区实施自我治理，自己的权利受到抑制，这样亦不能培育业主的公民意识与对公共事务的参与能力。因为业主尚不能对自己购买的房产所在的小区的公共事务有参与的意识与能力，在社区中积极参与实现基层自治就会成为空谈。社区是培育公民意识和公民对公共事务的参与能力的重要“社会中介机制”[10]。

业主委员会作为一个业主的自治组织，一方面在物业公司的服务出现问题时，业主委员会是实施维权的主体，代表业主和物业公司进行平等对话，解决问题；另一方面，业主委员会更多应是业主自治的承载体，是实施业主自治的组织保证。发挥出业主委员会的自治功能，是我国进一步加强基层自治制度的重要内容。在实践中发现，有一部分热心公共事务、个人权利意识突出的人可以被引导成社区精英。在CF小区中，虽然产生了物业公司与业主的矛盾，并且成立业主委员会的过程不顺利，但是CF小区作为一个城市的中产阶级社区，表现了一部分业主有专业知识、热心公共事务、个人权利意识强的特点，这部分业主是维权的主力。在小区中，可以引导这类社区精英成为业主委员会的核心，领导业主委员会、团结业主、形成维权合力。这些社区精英在自己居住的小区内可以获得小区业主们的信任和尊重，如果可以动用社区精英联系业主成立业主委员会，遇到和物业公司的矛盾时，社区精英可以带领业主委员会成员在维权初期动员广大业主参与；在维权中期发布维权信息、整合维权资源、进行积极的维权；在维权后期团结维权联盟，巩固维权合力。有了社区精英在业主委员会中的领导与团结作用，更多的是可以发挥出业委会的基层治理功能，遇到矛盾和问题时，业委会和物业公司对话协商解决；协商不了时，社区可以加入协调。虽然物业公司是市场逻辑，但是物业公司和业主是相互合作的关系，并不是不可调和的矛盾，物业公司出售服务，业主通过物业管理费购买服务。关键是要通过业主委员会把业主团结起来，和物业公司平等对话，监管与督促物业公司按照合同改造职责、提供服务，遇到问题协商解决，实现对小区的有序自治。业委会不仅是业主们维权的组织，维权只是其自治能力的一种，业主委员会更是小区自治的社区社会组织。

但是由社区精英为核心的业主委员会参与小区的治理，实质是业主们的志愿行为，仅靠社区精英和少数业主自己的意识与力量，是不足以实现业主委员会的治理能力的。这也是CF小区目前还是未能成立业委会的原因之一。引导业主委员会通过协商与协调渠道维权，并实现自治功能，还需多方主体的公共治理。在业主委员会、物业公司、社区（居民委员会）的三者关系中，虽然社区（居民委员会）也是基层自治组织，但是其在社区治理中承担了街道行政职能中的“最后一公里”功能，其和政府有亲密的关系，社区（居民委员会）的工作具有行政逻辑的特点，在工作中强调通过党建引领建设基层社区。根据公共治理理论，在目前的小区三个主体关系中，物业公司是属于市场，业主委员会是业主自治的社区社会组织，形成这两个主体对小区的有序治理，还需要在这种新的基层社会治理结构中，政府充当元治理的角色，即政府是相关政策的提出者、指导者，但不是执行者。也就是说在公共治理理论视角下，政府不再担任“管理者”的角色，而是整合社会其他主体的力量，把社会各种力量纳入对公共事务的治理中。在小区治理中，政府除了在行政与司法实践中，对不断出现的新现象和新问题，完善政策与法规，为实现社区的法治治理提供制度工具与法律依据，还需要通过街道引导社区（居民委员会）充分运用居民的社会网络发挥协商与协调机制的功能与效率，即发现与培育社区精英，通过社区精英在小区中的联结功能形成的小区业主的社会网络，提升协商与协调解决问题的能力，在这样的过程中增强基层自治的能力。

具体来说，社区（居民委员会）牵头利用小区公告栏、微信群、微信公众号等媒介向小区业主宣传业主自治，推送一些其他自治取得一定成效的小区案例，让更多的业主了解这一基层自治活动。业主自治在国内是比较新的理念，还是有很多业主不了解。一方面，通过媒介传播的影响，提高业主自愿参与小区治理的意识；与此同时，还要通过组织社区活动增加业主间信任与合作意识，转变部分业主对业委会的偏见，使业主产生内在的主动参与意识以及理解、配合、参与业主自治。另一方面，基层社区党组织充分发挥社区党员的作用，引导党员业主成为小区治理中的“积极分子”，深入业主群中做宣传、起带头作用。重视社区党组织建设，根据小区党员结构灵活组建临时党支部，发挥对小区业主自治的政治引领作用。在业主委员会运行过程中，还需对其建立监督机制，从而形成业主对业委会的信任，信任可以提高人际互动效率[11]。国内业主委员会成立难，而成立后透明度低，因为缺少监督，业主委员会运行中的一些违规行为也很难被发现，业主也会因此对业委会有所保留，并不交予信任，这也加大了业委会运作的困难。所以，街道指导社区（居民委员会）引导业主委员会内部建立权责明确的分工制度，不仅可以避免成员间互相推诿，还可以让成员互相制约、互相监督；街道指导社区（居民委员会）引导业委会效仿政府清单，形成半年或年度工作清单，将其公示在业主群、小区公告栏，接受业主群体的监督，除此还要在业主大会上定期汇报工作情况，接受业主大会的监督。还可以通过法规，对小区规模进行区分，相对大规模的小区可以建立由业主专门组成的监督委员会，监督委员会成员和业委会成员相互独立，监督委员会的职责是监督业主委员会，这样可以防止业委会中的少数业主与物业公司形成利益共谋关系。

以上是引导小区业主实现自治的探讨。通过党建引领、制度建设、宣传与活动、协商与协调、社区精英等实现业主委员会、物业公司、社区（居民委员会）对小区的公共治理，其中社区（居民委员会）引导与协调作用，主要还是通过代表业主的业主委员会与物业公司的合作实现对小区的日常自治。

六、结语与讨论

通过对案例的分析，发现业主维权的困境更多表现为业主群体的不合作，部分业主存在“搭便车心理”，让业主维权进入了“搭便车困境”。业主维权主要是源于业主和物业公司的矛盾，这种矛盾并不具有不可调和性，物业公司和业主更多是合作关系，业主支付物业管理费用，有偿使用物业公司提供的服务。但是物业公司是进入基层治理的市场主体，其行动逻辑是营利，在营利动机驱使下，物业公司缺乏有效监督后会采用经济人行动策略，即尽可能压低服务成本，甚至出现占用小区公共资源进行谋利现象。在业主与物业公司的矛盾中，需要成立业主委员会来协调。社区（居民委员会）可以运用小区中社区精英的力量发动业主成立业主委员会，形成代表业主利益的业主委员会，和物业公司实现小区中的权力平衡。在这个过程中，基层政府与街道并不是完全退出小区的治理，但也不是直接干预，而是通过指导社区引导小区业主走出“搭便车困境”，发挥社区精英的领导与团结能力，发挥社区党员的带头作用，建成可以信任的社会网络。

社区治理中需要实现多元主体的公共治理，政府是掌舵者，社区社会组织、社区经济组织、居民是主要的划桨者。在小区治理中，物业公司、业主委员会、社区（居委会）是三个主要的主体，业主委员会是与物业公司平等对话的社区社会组织，是业主利益的代表者，通过业主委员会可以实现对物业公司的有效监督，维权只是业委会的职能之一，业主委员会是实现小区业主自治的组织，并且通过业主委员会建立小区业主的社会网络，遇到问题时选择符合我国国情与文化的协商与协调渠道解决，提高解决问题的效率，加强基层社会的团结，在小区治理层面健全基层群众自治制度。

业主亦是公民，通过培育业主参与小区治理的意识与能力，提升业主的公民意识与能力，这也是健全基层群众自治制度的意义之一。在我国的社会建设中，通过制度建设与文化建设形成个体关注与参与小区乃至社区公共事务的规则、价值观与惯习，还需要时间的积累与实践的过程[11]。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见（2021）》为这一积累与过程提供了纲领性的指导思想。