推进以县城为重要载体的新型城镇化建设的思考——以曲靖市陆良县“中三马”一体化发展为例

■董婕妍，郭凯峰

（1.云南大学滇池学院，云南 昆明 650228；2.云南省城乡规划协会，云南 昆明 650032）

习近平总书记指出，标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量。党的十九届五中全会明确提出了推动高质量发展的目标任务，同时明确推进以县城为重要载体的城镇化建设。因此，推进新型城镇化建设必须顺应现代城市发展新趋势，找准现代化城市建设新方向，适应城乡居民对生产生活生态改善新需求，科学确定城市发展模式，创新城市规划、建设和管理的理念，突出城市群主体形态，合理布局城市空间，加快推进县城建设，更好推进大中小城市和小城镇协调发展。在当前认真编制“十四五”规划的重要时期，陆良县委、县政府认真贯彻落实党的十九届五中全会精神和中央、省市新型城镇化发展系列部署要求，及时提出了推进“中三马”（中枢街道、三岔河镇、马街镇）一体化发展的新时代新命题，对高质量推进以人为核心的新型城镇化发展、高水平推动陆良县城及“中三马”区域一体化建设具有重大意义。

一、“中三马”一体化发展的紧迫性和必要性

（一）积极构筑“中三马”一体化发展是有效提升陆良城市定位和城市能级的重要举措

当前，全省主要坝区城镇的发展定位和城市能级逐步清晰，作用日趋显著，作为拥有云南第一坝的陆良县，与昆明、蒙自、昭鲁、曲靖、祥云等坝子内的城市相比较，受多种因素影响目前城市定位相对不高、城市能级总体偏低、区域辐射引领的带动能力偏弱，尚未发育成为全省重要的城镇化发展空间板块。积极构筑陆良“中三马”一体化发展，有利于在坝区层面更好地明晰资源承载力的分区、优化生产力的布局、集约城镇化的格局，进一步明确陆良城市发展新定位和提升坝区城市综合能级。因此，探索和走出一条符合陆良实际的坝区“中三马”一体化高质量发展新路子显得尤为紧迫和重要。

（二）科学推进“中三马”一体化发展是全面增强陆良新型城镇化发展动能的重要支撑

2019年陆良县常住人口城镇化水平达到49.86%，略高于全省48.91%的城镇化平均水平，在全省95个县中排名第10，2020年底将突破50%，突破50%的城镇化关口意味着“十四五”期间将是陆良县正式从“乡村陆良”走进“城市陆良”的关键过渡期。陆良县城建成区面积仅为17.85平方公里，虽略高于全省县级建成区平均15平方公里的规模，但仅仅是除昆明以外最大单体城市建成区规模的22%（最大约81平方公里）。当前，陆良县入围了全省2019年度县域经济发展“10强县”，是唯一一座非设市城市。城镇化是现代化进程中不可逾越的历史阶段，十九届五中全会提出到2035年要基本实现现代化，无论从城镇化发展阶段、发展空间和转型升级等角度看，陆良都需要从完善新型城镇化战略的高度，切实把“中三马”一体化发展作为支撑陆良高质量推进新型城镇化发展的重要驱动力。

（三）持续巩固“中三马”一体化发展是落实推进以县城为重要载体的城镇化建设保障

中共中央在“十四五”规划建议中明确指出，要推进以县城为重要载体的城镇化建设。习近平总书记指出，在城市快速发展过程中，能否形成符合当地实际、体现资源禀赋、文化特色的城市发展空间结构、规模结构、产业结构，直接关系城市发展全局。“中三马”一体化发展是新时代陆良促进县城精明增长、“以水定城”、积极实施城市更新、避免“摊大饼式”蔓延的重要举措，是以县城为重要载体的就地城镇化和以县域为单元促进城乡融合、产城融合发展的机制创新，通过“中三马”一体化发展可以有效强化县城发展资源的优化配置能力，进而提升综合服务和承载能力，使县城真正成为新型城镇化建设不可或缺的中坚力量和重要载体，是贯彻落实五中全会精神的生动实践。

二、“中三马”一体化发展需要关注的几个问题

（一）人口集聚与吸引转化问题

“十三五”时期的前4年，受出生率下降的影响，全县人口自然增长率呈现下降趋势，2016年6.95‰、2017年7.68‰、2018年6.74‰、2019年4.32‰。常规来看，城镇人口增量主要来自自然增长、区划变动和乡城迁移，根据大致推算，预计2035年陆良城镇化率达到65%左右，意味着在今后的15年里，陆良县每增加5个城镇人口，其中自然增长只有1个人，其余4个人都是区划变动或城乡迁移而来。因此，在“中三马”一体化发展中，需要特别重视一体化区域的人口集聚、吸引和转化能力。

（二）经济发展与转型升级问题

判断一体化发展水平高低的一个很重要的指标就是经济和产业一体化发展能力。“十三五”期间，陆良县地区生产总值稳步增长，而且陆良县的GDP占曲靖全市的GDP比重同步逐年增长，从2016—2019年占比分别达到 8.49%、8.66%、8.73%、8.85%，2020年有望达到9%左右。在陆良县占曲靖市域经济比重逐年增长的前提下，在陆良县第一产业比重仍然相对较大、农业产业具有很强的比较优势的产业结构框架下，如何与全县城镇化率突破50%以后的现代化中心城区、小城镇、村庄建设需求相得益彰，实现产城融合发展，积极推动一二三产业转型升级，同时还要增加足够的就业岗位，也将是“十四五”及今后一段时期“中三马”一体化发展进程中需要重点完善和解决的问题。

（三）空间结构与品质提升问题

“中三马”一体化的发展基础是具备的，与跨州市、跨省区的一体化发展比较有更大、更强的县域统筹能力，而且从“中三马”空间的交通连接、人口流向、产业黏性、居民点分布格局等来看，已经具有一体化发展的基本雏形，但仍然存在城乡结合部居民点布局散乱、重点片区规划建设水平不高、建设用地外延扩张的传统路径依赖比较突出、土地城镇化明显快于人口城镇化等问题，是一种质量相对不高、水平相对偏低的状态。从城镇化一般规律看，当城镇化进入中后期时，中心城市开始将生产要素向周边地区扩散，借助现代化综合运输网络和高度发达的信息网络，辐射带动周边地区发展，形成经济联系紧密、空间组织紧凑、一体化程度高的“城市共同体”。因此，在陆良城镇化即将进入中后期的关键时刻，如何构建和塑造高质量的空间结构和城镇品质，在客观认识城镇地区间发展差距中解决不平衡问题，需要在遵循一般规律的前提下走出一条符合陆良实际的路径轨迹。

三、“中三马”一体化发展的建设路径

（一）精准定位、巩固载体，提升区域一体化人口集聚与发展动能

“中三马”一体化区域应精准谋划与高质量发展共鸣的县城特色发展定位，高标准制定国土空间总体规划、高质量修订“中三马”一体化片区详细规划，全面提升规划严肃性和可实施性。适时编制《陆良县“中三马”一体化发展总体规划（2021—2035年）》。有重点地加强和统筹完善中枢街道、三岔河镇、马街镇的公共服务设施、环境卫生设施、市政公用设施、产业配套设施提级扩能，加快补齐公共卫生防控救治、垃圾无害化资源化处理、污水收集处理、排水管网建设、老旧小区改造等工作，增强一体化区域综合承载能力和治理能力，引导劳动密集型产业、县域特色经济及农村二三产业在县城集聚发展，补强城镇体系重要环节。完善社会治理的重要公共政策，显著提升县城居民生活质量，形成吸引汇聚区域农村人口稳定从业和预期转移的主要空间载体。

积极推进城镇化率超过50%后的撤县设市进程，积极推动符合设镇标准的乡改镇，科学稳妥推动镇改街道工作，进一步发挥县城和一体化区域的带动作用。同时，创新人口生育服务机制，制定与陆良实际相契合的人口发展的配套支持服务政策。深入实施外来人口市民化行动，提升外来人口进城落户的吸引力和积极性。提升“中三马”区域居民、农业转移人口在就业培训、子女教育、医疗服务、住房保障等方面同等享受更好的服务水平，共享城镇化发展成果。

（二）产城联动、城乡协同，赋能区域一体化产业经济与发展水平

按照经济高质量发展要求，加快做大做强城镇工业经济、服务经济、消费经济、创新经济，增强城镇的人口承载力、内需带动力、发展竞争力，形成以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体的新局面，以此健全和提升“中三马”一体化区域经济、交通、社会协同水平。坚持城市功能、产业升级与吸纳就业联动推进，通过产业结构升级优化，吸纳大量就业人口，带动农村劳动力转移，提高“中三马”一体化区域人口聚集度，扩大城乡居民消费，推动城市经济增长和发展繁荣，为“城市陆良”城镇化深入推进创造条件。切实把一体化的区域城镇化建设构筑在多元合理的产业支撑的基础之上，强化就业产业支撑，构建产业支撑有力、就业充分、人口集聚、充满活力的城镇，促进城镇化发展重点由“扩空间”向“提功能”转变。

着力推进陆良中心城市产业升级和功能升级，通过产业链分工和技术溢出把一般性的发展空间让渡给三岔河镇、马街镇等周边区域，弥补小城镇产业发展短板。同时，把城镇作为“四化”的重要融合点，加强对“中三马”一体化区域的城、镇、村产业联动模式研究，增强农产品创新、产业人才和市场信息支撑、周期性风险预判等农业产业配套能力，进一步延伸产业链、提升价值链，不断壮大发展经济新动能，分类分区引导产业发展，切实做强城镇经济，推动产业高质量发展，促进就业与居住、产业与城镇均衡发展，实现城镇发展与产业支撑、就业转化和人口聚集相统一。

（三）优化空间、塑造风貌，彰显新时代坝区城市能级与品质魅力

在区域层面，应持续加快“中三马”一体化建设，依托县域国土空间规划编制的契机，优化“中三马”城镇、镇村发展格局，高标准壮大县城、高质量培育“三岔河、马街”经济重镇、高品位推进重点片区城市更新改造及产业园区-特色小镇和国有农场场部建设与县城协调发展，高效率推动镇村联动发展，合理确定“中三马”一体化区域永久基本农田、城镇开发边界控制线，促进“中三马”一体化区域经济联系和分工愈发密切，各自比较优势得到充分发挥，最终形成比中枢街道、三岔河镇、马街镇各自为战更具乘数效应的区域一体化生产力空间布局形态。有效推进生态环境一体化共保联治，形成绿色低碳的生产生活方式，共同打造绿色发展底色，探索城镇化和生态环境保护相辅相成、相得益彰的新路子。同时，从保护基本农田和打造综合交通枢纽城市的角度出发，优化统筹、协同谋划深昆高铁陆良站、昆明罗平城际铁路陆良站、新建高速公路出入口和“中三马一体化”城镇交通连接线的选点和选线工作。

在城市层面，应以建设现代化城区为目标，加强城乡风貌营建和精细化管理工作，从整体平面和立体空间上统筹坝区城乡居民点布局、建筑布局，协调城乡景观风貌，切实体现坝区城乡地域特征和现代化城市风貌，真正提高“中三马”一体化的城镇“颜值”。应始终坚持以人民为中心的发展理念，积极践行和助推宜居城镇发展，切实在民生热点、难点、痛点上精准施策，对各类用地功能、强度、形态进行大数据实施监管，在城乡道路升级改造、居住社区整治及相关配套设施建设、景观灯光照明建设、架空线入地及整治、街区游园建设及无障碍改造、城市家具设置及翻新等要害处靶向发力。坚持“硬件”“软件”建设并重，加强城市生态修复和景观建设，加快提升城市公共服务便利化水平，用绣花功夫建设好生活居住的空间和精神家园，让人民群众真正享受到现代文明。让广大城乡居民在一体化发展中有更多获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和人民共同富裕。

在用地层面，“中三马”一体化区域宜优化用地收储和出让统一管理机制，统筹平衡年度土地收储和出让计划。依法推进农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，盘活一体化区域内存量土地。深化土地供给侧结构性改革，建立以需求定供给、以效益定供给的城市建设用地供应机制，提高土地利用效益。鼓励盘活低效存量建设用地，合理确定人均城市建设用地面积，建立健全规划城镇低效用地再开发激励约束机制和存量建设用地退出激励机制，提高建设用地集约化利用水平。全面强化以住房需求为导向配置土地资源，增加住房建设用地供给，优化“中三马”区域住房供应结构。

（四）强化统筹、创新举措，全面构筑一体化发展的机制驱动保障

建议将“中三马”一体化发展纳入曲靖市“十四五”规划纲要，作为陆良新型城镇化建设重要举措的实施依据加以有效落实。在陆良县“十四五”规划纲要中宜设置专门篇章提出总体思路和具体要求，确保将“中三马”一体化发展强有力地融入各个政府部门专项规划中，凝聚起协同推进一体化发展的强大合力。

建议加紧制定“十四五”招商引资项目库，加强招商引资力度，完善招商引资体系架构，围绕建设项目的策划生成、跟踪落地、组织实施等环节，构建城建统领决策、统筹协调、负责实施的城建管理体系。以最短时间完成项目策划、征迁和落地，快速盘活土地、回笼资金，把投入产出时间成本降到最低，为加快“中三马”一体化区域的建设进程提供强有力的项目空间落地保障。

四、结语

全面推进“中三马”一体化发展是“十四五”及今后一段时期陆良县高质量推进新型城镇化建设的重要创新路径和实施举措，在政府部门、城乡居民、市场主体的协同努力下，陆良县必将高标准、高质量构筑完成“中三马”一体化发展的空间格局、产业体系、基础设施、公共服务、生态保护、体制机制，以此有效助力陆良以更加开放自信的实力、更加璀璨靓丽的品质，在云南新型城镇化建设实践中绘制“云南第一坝”浓墨重彩的曲靖探索样本。