公共文化服务水平提升路径：从“管理”到“治理”

杨红

1 “管理”的困惑

完善和发展公共文化服务体系是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标纲要》明确了提升公共文化服务水平的重点任务[1]。

公共文化服务水平提升需要解决的主要问题包括服务效能不高、服务产品的质量和公众满意度等有待提升、一些基层文化设施缺乏人气等。这些问题很大程度是传统的管理体制机制造成的。

(1)公共文化服务资源配置不科学，大部分设施、服务等按行政层级配置，与人口分布和结构的实际情况相脱节。以图书馆、文化馆、文化站为例，每个地市和县分别设置图书馆和文化馆，每个街道和乡镇设置文化站，并配备相应的人员，赋予相应的职能任务。近年随着城镇化加快，县乡人口及其结构发生了较大变化。比如，珠三角一些乡镇，人口往往在10万以上，而中西部地区农村常住人口不断减少，许多村以留守老人、妇女、儿童为主。但是，公共文化服务资源的配置，包括设施布局、队伍建设、服务机制等并未根据这种形势而调整。

(2)社会主体进入缺乏完善的政策法规保障。近年出台的公共文化政策鼓励社会力量进入，通过政府购买方式提供部分公共文化服务，但缺乏落地的保障政策和鼓励措施。以图书馆为例，《公共图书馆法》对民办图书馆给予了法律保障，明确只要是向社会免费开放、提供相关服务和开展社会教育的图书馆，即可定性为公共图书馆，要求各级政府给予政策扶持[2]。该法颁布实施后，民办图书馆并没有出现较大增长。从目前情况看，社会力量进入公共文化领域，在基层社区文化服务上有所突破，但总体上仍处于初级阶段。

(3)公共文化机构活力不足，不能充分发挥公共文化服务主体作用。十八届三中全会以来，作为中央深化改革的任务之一，公共文化领域出台了一系列改革政策文件，包括公共文化服务标准、总分馆制建设、公共文化机构法人治理结构改革，这些改革针对公共文化服务主体的供给、运行等机制，目标就是整合资源、放开搞活、提高效能，取得了一定成效，但涉及体制机制深层改革，如公共文化机构法人治理改革在推行过程中，由于人事、财政等配套政策不到位，一些地方流于形式，改革效果没有得到充分体现，公共文化机构仍然按照原有文化事业单位模式运行，活力难以充分激发。这说明公共文化服务原有运行机制不能适应新形势，必须探索新的发展模式。

2 “治理”的优势

推动公共文化服务从管理向治理的转变是公共文化领域改革进入新阶段的要求，是解决公共文化服务效能等问题的途径。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次以“社会治理”概念代替“社会管理”，指出了公共服务的发展方向。治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作[3]。与传统管理模式相比，治理更强调开放多元和公共服务主体的独立性，具体来看两者的不同之处是：一是主体不同，管理主要以政府及其成立的事业单位作为单一主体，而治理体系中的主体包括政府、社会和市场等主体；二是决策模式不同，管理主要体现在政府行政的单向决策，而治理体系中的决策是双向的，既有政府意志的传达和执行，又有公众意愿的充分表达和体现；三是依据不同，管理更多地依据主体内部的管理规定，治理体系因为需要协调更多的社会和市场主体，主要依据是法律法规。从管理到治理，在社会管理等公共服务领域已经有了较多探索和经验，但在公共文化领域，还需要解决一些认识问题。

(1)把握好“掌舵”与“划桨”的关系。任何国家的公共文化建设都带有价值建设使命。公共文化服务体系是我国国家治理体系的有机组成部分，任何时候我国公共文化建设最重要的原则都是坚持党的领导、加强社会主义核心价值观建设，公共文化服务效能也只有坚持这个前提才能得到真正的提升。从管理到治理，多元主体进入公共文化服务领域，必然会给管理者带来监管上的挑战，如果简单地“一刀切”，就会产生社会力量进入的瓶颈。在这个过程中，既要掌好舵，把握好方向，又要鼓励大家齐心合力划好桨，不断提升公共文化服务水平。

(2)认清公共文化的特殊性和重要性。在文化娱乐多元化情境下，很多年轻人热衷于打电子游戏、看演唱会等娱乐文化，而欣赏高雅艺术、文化遗产等的民众数量还不是太多。在公共文化建设上，不能因为大众的喜好而只发展娱乐文化，而应运用各种手段来建设和弘扬有利于国家发展的文化，这是公共文化的使命，被赋予了一个国家和民族的价值观，是国家文化治理发展方向的体现。因此，从管理到治理，尤其是治理体制下社会各种主体进入公共文化领域后，对琳琅满目的各类文化产品要有清醒的认识和鉴别能力。公共文化服务产品不能简单地等同于文化市场的产品，受众广泛欢迎的产品不一定就符合公共文化的标准要求。

3 从“管理”到“治理”的路径

(1)探索导向、需求和市场相结合的配置机制。一是合理配置公共文化服务政府间事权和财权。要按照《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，以事权为基础划分各级财政的收支范围以及管理权限，并应明确省以下各级政府的责任清单。二是探索建立政府、市场、社会及受众相协调的公共文化服务资源配置机制。公共文化服务社会化发展的重要途径是政府采购、委托等方式，必然会培育出一个公共文化服务各类社会主体参与的市场，因此，要把市场资源配置的调节作用与公共文化群众需求、意识形态的导向相结合，尊重并引导群众需求，平等对待参与主体，达到资源优化配置、服务灵活高效的目的。

(2)完善社会力量进入的扶持政策法规。当前社会力量进入公共文化服务领域，落地仍有较多困难。为此，一要制定鼓励社会参与的财政、税收、金融等方面的具体优惠政策，可以参照文化产业领域相关政策，允许参与公共文化服务的社会主体尤其是企业可以享受相关扶持政策；二要完善相关法律法规，建立社会参与公共文化服务的政策法规保障制度，简化或弱化审批程序，可通过每年发布购买清单形式，在不同阶段向社会公示需求清单、招投标名单及绩效评价。

(3)以改革激发公共文化机构活力。我国拥有数量庞大的政府举办的公共文化机构，这是公共文化服务体系建设的国情，是我国特有的优势，但活力不足、服务效能有待提高也是实情。十八届三中全会以来积极推动的公共文化机构法人治理结构改革，由于人事、财政等配套政策不到位，效果还不能充分显现。有观点认为，只有培育出大量类似欧美公益性社会组织时，公共文化服务的社会化才能真正取得进展[4]。事实上，由于国情和历史不同，欧美社会组织发育和发展有着上百年历程，我国要在较短时间内培育出能够承担起公共服务的大量社会组织，是不符合规律的。因此，必须继续深化法人治理结构等改革，以充分调动和发挥中国特色公共文化机构的活力。

(4)加快评价监督管理机制改革。公共文化服务要提升水平，评价监管机制需要相应提升。一是提升基本公共文化服务指导和实施标准，在基本服务指标基础上，增加相关提升指标。二是改变政府部门自己评价的方式，委托社会专业组织和机构开展第三方评价，重点开展对引入社会力量、政府购买服务等项目进行有效性等评估，强化以需求为导向的群众评价反馈机制和以效益为导向的绩效评价机制。三是参考其他社会管理部门的经验，逐步建立起对社会组织和公共文化服务机构的监管和考核制度，考核结果直接与其参与公共文化服务相关联。

(5)推动综合性文化服务设施建设。未来我国城镇化、农村转移人口市民化仍将快速发展，预计到2035年常住人口城镇化率将达到70%以上[5]。公共文化服务资源的配置，包括设施布局、队伍建设、服务机制等，都需要根据人口分布及结构的变化进行调整。为此，建议以城镇为重点，通过政府主导、社会参与，以公共文化服务为核心，实施城镇文化设施建设计划，推动综合性文化服务设施建设，促进公共文化服务水平提升和城镇文化市场繁荣。