中国图书馆事业治理体系和治理能力现代化之关键*

郝朝军 怀保民 邢 燕

（1.山东建筑大学图书馆 济南 250101； 2.山东建筑大学人事处 济南 250101）

图书馆事业治理体系与治理能力研究属于宏观图书馆学范畴。图书馆事业（librarianship）是国家按照社会发展需要而组织兴办的各级各类图书馆的总和，是整个社会的有机组成部分，是关于图书馆事业发展的政策、法律、制度、观念与机构设置的总称。陈源蒸认为：“怎样办好一个具体的图书馆，固然需要从微观上研究一系列具体技术问题，但必须有宏观的指导与控制，否则必然影响图书馆的社会作用的良好发挥。”[1]考察单个图书馆的发展，应该从整个事业的发展来观察。宏观图书馆学使研究者避开了微观图书馆学的有限眼光，开拓了图书馆学研究的广阔视野，图书馆学研究要把图书馆放到图书馆事业的整体中来考察，把图书馆事业纳入整个社会和国家的系统中来审视。因而，对图书馆的研究可简单划分为微观和宏观两个层面。本研究就是以图书馆事业为研究对象，把图书馆和各层面制度之间的相互联系作为一个整体进行考察。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要“完善城乡公共文化服务体系，优化城乡文化资源配置，推动基层文化惠民工程扩大覆盖面”，这为图书馆事业的治理目标指明了方向；《决定》还指出，“发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会协调”，“构建基层社会治理新格局”。这为完善图书馆理事会、图书馆学会的治理功能和加强图书馆行业协会的建设研究注入了新动力。图书馆事业作为整个社会的有机组成部分，是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，《决定》为图书馆事业治理与制度建设提供了重要遵循，为我国图书馆事业带来了新的发展机遇。宏观图书馆学是中国图书馆学的重要组成部分，深入研究图书馆事业治理体系与治理能力现代化，将进一步丰富和发展宏观图书馆学。

1 面向现代化强国的中国图书馆事业的治理目标

1.1 图书馆服务普遍均等全覆盖的治理目标

中国图书馆事业至今已有一百多年的历史。改革开放以来，我国图书馆事业发生了翻天覆地的变化，取得了令人瞩目的成就。回顾这些历史，通过《中国统计年鉴》《中国图书馆年鉴》绘制出数表，列出一个个数字，各项指标无不见证着当代中国图书馆事业的辉煌。新中国成立70多年的伟大功绩，使人充满了对未来图书馆事业发展的美好憧憬、前进的动力和信心。

十九大报告作出了“从二〇二〇到本世纪中叶可以分两个阶段”的战略安排，并提出了第一个阶段，从二〇二〇年到二〇三五年，“基本公共服务均等化基本实现”的具体要求，指出我们已处在“开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军”的新阶段。站在历史的新起点上，我国图书馆事业的发展远远没有达到终点，无论是图书馆数量还是整体质量都还有很大的发展空间，国家、社会和图书馆人面临着推动图书馆事业进一步发展的艰巨任务。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出了“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的任务。此后制定的两个“五年规划纲要”延续了这一任务，其中《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出“建立健全公共文化服务体系”。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步提出“推进基本公共文化服务标准化、均等化。完善公共文化设施网络，加强基层文化服务能力建设”。为了落实国家规划纲要提出的各项任务，中共中央办公厅、国务院办公厅先后发布了3个“文化发展规划纲要”，进一步细化了“五年规划纲要”提出的图书馆事业和公共文化发展任务。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》第一次以规划的形式对文化事业的任务切块打包，充分体现了国家对文化事业的重视和规范化管理。它明确提出“县（市）图书馆逐步实行分馆制，丰富藏书量，形成统一采购、统一编目的图书配送体系，充分发挥县图书馆对乡镇、村图书室的辐射作用，促进县、乡图书文献共享”。《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》进一步明确了图书馆事业建设的战略目标：“完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系”，“加强县级文化馆和图书馆、乡镇综合文化站、村文化室建设”。《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》指出：“健全各级各类公共文化基础设施。立足实际，注重实效，做好公共文化馆、图书馆、博物馆、美术馆、乡镇（街道）综合文化站、村（社区）综合性文化服务中心等的规划建设。”“以县级图书馆、文化馆为中心推进总分馆制。推进公共文化设施免费开放。”

从“十二五”开始，国家对图书馆事业的发展作出专门规划，体现了图书馆事业在公共文化服务体系中的独特作用，也进一步明确了图书馆事业的现实状况和目标任务。2013年文化部审定的《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》指出：“公共图书馆事业发展在总体上还滞后于经济社会发展，还不能满足社会公众日益增长的精神文化需求，与全面提供公益性、基本性、均等性和便利性的图书馆服务，构建覆盖城乡的公共文化服务体系，全面提高全民族文明素质，实现文化大发展大繁荣的要求还不相适应。”2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》指出：“与当前经济社会发展水平和人民群众日益增长的精神文化需求相比，与基本建成公共文化服务体系的目标要求相比，公共文化服务体系建设水平仍然有待提高。”2017年文化部发布的《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》继续强调“努力构建覆盖城乡、服务高效、惠及全民的公共图书馆服务网络”。

综上所述，从中央有关文件对我国图书馆事业发展状况作出的准确判断和对面临的工作任务作出的连续安排可以看出，普遍均等全覆盖的图书馆服务是我国图书馆事业治理的总目标。我们距离这个目标还有不小的差距。

1.2 公共图书馆数量的翻番可作为测量图书馆事业治理目标的可视化工具

中国图书馆事业发展目标的任务内容是多方面的，有些任务目标难以量化，但也有些内容可以通过数值来反映其现存总量和发展增量，比如馆藏资源的总藏量和增量、馆舍机构的总量和增量、在编工作人员的总量和增量等。但从“真正普遍均等的公共图书馆服务依赖合理的布局标准和基于这个标准的100%的覆盖率”[2]来看，公共图书馆是公共文化服务体系的节点，其数量在图书馆事业的各项发展指标中居于主导地位，具有标杆作用。确定图书馆数量的基数，规划发展增量，聚焦这项指标作为图书馆事业发展的重要目标，将会带动其他各项指标的发展。这也是一种抓主要矛盾的方法，我国“三步走”的战略安排是应用这种方法的典范。改革开放以后，国家对社会主义现代化建设作出“三步走”的战略安排，十九大报告指出，人民生活总体上达到小康水平这个目标已提前实现。这说明将可以量化的经济总量作为“三步走”战略目标的核心要素，既是促进经济和社会发展的有效手段，也是测量整体小康社会水平的可视化工具。

中国图书馆事业滞后于“经济社会发展”，究竟滞后到什么程度？“建设水平有待提高”，究竟需要提高到什么水平？有没有可视化的测量手段和工具？如何选择用于精确计算的具有代表意义的工具手段？程焕文先生指出：“现在的问题不是图书馆建大了，而是太少了，中国人均拥有的图书馆数量和面积与中国经济的发展都严重失调。”“如果图书馆的建设不能够翻番的话，那么能叫实现全面建成小康社会的宏伟目标吗？”[3]1980年我国拥有1 732座公共图书馆，1990年2 527座，2000年2 677座，2010年2 884座，2018年3 176座。2018年美国公共图书馆的数量是16 568座[4]。日本的国土面积不及我国云南省，2008年有公共图书馆3 165座[5]。我国公共图书馆的数量虽有大幅增长，但至今没有翻一番。1985—2015年，我国公共图书馆机构数量的年均增长率为0.98%。参照此增长率，以我国2015年拥有的3 139座图书馆为基数，要达到2016年美国公共图书馆的数量16 536座（其中公共图书馆总馆8 895座，分馆7 641座），需要170多年[6]。然而，2015—2018年间，我国公共图书馆的年均增长率已回落至0.39%。如果以1980年我国拥有的图书馆数量为基数，即便翻三番也只有13 856个，仍然达不到美国公共图书馆的数量。我国的人口数量是美国人口数量的4倍多，国际图联要求每5万人应该配备一座图书馆，发达国家平均两三万人有一座图书馆，而美国每2 500人就拥有一座图书馆[7]。2018年底我国有39 945个乡镇（街道）[8]，即便以乡镇（街道）为单位设置图书馆，依据2018年我国的人口数量，平均3.5万人才拥有一座图书馆。由此可见，拥有3万多座布局合理的公共图书馆应该是我国图书馆事业的治理目标。如果改革开放一开始，我国图书馆事业就有这样明确的治理目标，并与“三步走”的经济发展战略协调发展、同步推进的话，到2020年底，我国公共图书馆的数量应该达到2.8万个。考虑到我国图书馆发展起步晚，历史欠账多，在补足1980年图书馆翻番起步基数的基础上，我国公共图书馆实际应该达到的数量与我国需要3万座布局合理的公共图书馆理论模型是完全一致的。目前我国图书馆事业的治理已经显露了实现这一宏伟发展目标的意向。《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》指出，今后主要依托符合条件的县级图书馆为总馆，在乡村两级基层综合性服务中心设置图书馆分馆，“有条件的地方可以探索总馆统一管理或参与管理各分馆人财物”。这可以看作我国以乡镇（街道）为支点，逐步建立3万座公共图书馆治理目标的最初蓝图。由于条件的限制，这一轮建设的图书馆分馆大多都是功能单一的图书室，《中华人民共和国公共图书馆法》也把县级以下图书馆分馆定义为图书室，第十四条指出：“地方人民政府应当充分利用乡镇（街道）和村（社区）的综合服务设施设立图书室，服务城乡居民。”值得注意的是，公共图书馆建设与基层文化站中的图书室建设不属于同一个话语体系[9]。《中国统计年鉴》至今也未将乡镇（街道）图书室作为规范的公共图书馆纳入统计范围。不管是乡镇综合文化站还是依托其建立的图书室，都无法发挥专业化图书馆的功能，因而也无法提供普遍均等的图书馆服务[10]。乡镇图书室属于准图书馆，为下一阶段我国实现图书馆布局合理、数量合适的治理目标奠定了一定基础，可被视作我国图书馆事业发展治理目标的雏形。图书室向图书馆发展面临着专业化改造的法律、政策、理念、落实等诸多层面的困难[11]，需要持续不断地对乡镇图书室进行专业化改造，统一服务标准。综上所述，有关政策、法律对我国图书馆事业规模治理目标的表达还是比较模糊的；但理论与实践都清楚地传递出我国图书馆规模治理的目标走向：需要明确乡镇（街道）图书室的终极发展目标是图书馆，需要利用翻番工具，确定我国图书馆事业治理的步骤，加大将图书室改造为图书馆的力度，尽早将其纳入公共图书馆翻番工具的测量范围之内，实现图书馆建设规模和布局合理的治理目标，以提高普遍均等的图书馆服务覆盖率。

1.3 图书馆覆盖率决定着持证率和阅读率

图书馆覆盖率低，普遍均等的图书馆服务保障水平自然低，而保障水平低则导致持证率和阅读率低，反之亦然[12]。覆盖率是图书馆事业“临界水平”的重要标志，图书馆覆盖率如果达不到临界水平，就无法形成图书馆的社会影响力、资源吸引力与对读者的吸引力,投入就不能产生应有的服务效果和效率。临界水平就是图书馆能够形成持续吸引公众利用的保障水平[13-14]。虽然覆盖率、持证率和阅读率三者互相联系、互相影响，但从矛盾的两点论和重点论来分析，覆盖率仍然处于支配地位，是主要矛盾和矛盾的主要方面。由此可见，中国图书馆事业现代化治理的任务非常繁重，构建现代化的治理体系和发展现代化的治理能力契合中国图书馆事业的现实状况，非常及时且很有必要。

2 图书馆事业对教育改革和科技自主创新的重要作用

文化、科学、教育和体育是互相影响、互相渗透、互相联系的整体，在《中国图书馆分类法》中这些学科一同被列为G大类。G大类对社会发挥作用的大小有赖于各项事业之间的均衡关系，这种均衡关系就像一个完整的木桶。作为文化核心组成部分的图书馆事业由于不是科技发明、技术创新的直接实施者，不是面对面培养人才的教育者，不是培养运动健将为国争光的体育者，其作用发挥的隐蔽性导致得到的发展机会少，很容易使图书馆沦为整个事业发展的短板。在明确图书馆保存人类文化遗产、开展社会教育、传递科学情报、开发智力资源、进行文化传播这些基本职能的基础上，与时俱进地认识图书馆事业短板对教育改革和科技创新的重大影响，对图书馆事业治理体系的现代化建设和治理能力的提升也许会有更重要的现实意义。

2.1 图书馆事业在科技创新中的作用

新中国成立以来特别是改革开放以来，我们取得了“两弹一星”、载人航天、载人深潜、超级计算机等一系列重大科技突破，极大地振奋了民族精神，提升了我国的国际地位。但与发达国家相比，我国科技创新的基础还不牢固，创新水平还存在明显差距。创新发展注重的是解决发展动力问题。我国创新能力不强，科技发展水平总体不高，科技对经济社会发展的支撑能力不足、对经济增长的贡献率远低于发达国家水平，这将会掣肘我国经济发展。新一轮科技革命带来的是更加激烈的科技竞争，如果科技创新搞不上去，发展就会后劲不足，我们在全球经济竞争中就会处于下风。

在影响科技创新能力的诸多因素中，有必要对文献信息资源的作用进行新的评估和再认识。在发展科学技术的过程中，经济起决定性作用，人才、教育的重要性也受到全社会的认同，而文化的作用却往往被忽视，对文献信息资源的认识则更加不到位，突出表现是图书馆事业的发展没有被放在应有的位置上。文献信息资源薄弱，必然会拖科技发展的后腿。发达的图书馆事业是学习型社会的基础，为整个社会提供浓厚的学习氛围，让公民在方便可及的资源环境中受到文化的熏陶，获取知识和信息，获得科研发明所需的文献。发达的图书馆事业可以使社会的各个阶层受益，不仅可供社会大众识文断字、阅读消遣，高层次的科学研究也有赖于图书馆提供的研究工具和手段[15]。从科技工作者对文献信息的直接需求来看，发达的图书馆事业，可以使研究者获得便捷的知识信息服务，提高科研效率；从提高公民的科技文化素质看，发达的图书馆事业使国家的科技创新能力站在一个更高的平台和起点上。发达的图书馆事业对科技创新的贡献还表现在提高教育的质量上。科技发展离不开人才，人才主要依靠教育培养。但不同的教育方式，培养的人才质量是不一样的。而大量创新人才的培养，有赖于图书馆事业发达的社会环境。综观世界发达之国，无不是教育与图书馆事业皆发达，欧、美、日如此，科技实力不俗的韩国也是如此。韩国人口5 164万，拥有公共图书馆703座，平均7.3万人一座图书馆。我国平均45万人拥有一座图书馆。教育重在开发个体的智力，传授其打开知识宝藏的能力，而图书馆则能保障其具有不断发明创造的实力。教育者传授的知识不断老化，需要通过图书馆和实践进行更新。教育事业和图书馆事业只有互相协调，培养的人才方能具备可持续创新的能力。

由此可见，图书馆事业的发达程度影响着一国科技自主创新水平的高度。图书馆事业不仅要有，而且要优。图书馆事业作为影响科学、教育事业发展的重要因素，应该适当超前发展，要让书等人，避免人等书。

2.2 图书馆事业在教育改革中的作用

摆脱我国图书馆事业发展相对滞后的局面，可以提升科技创新能力，还表现在教育改革与图书馆事业发展协调推进，教育改革方可事半功倍。任何缺乏系统观的单项改革是难以保证改革取得预期成效的。2005年，温家宝总理看望著名科学家钱学森，钱老感慨说：“这么多年培养的学生，还没有哪一个的学术成就，能够跟民国时期培养的大师相比。为什么我们的学校总是培养不出杰出的人才？”（这就是著名的“钱学森之问”）。如果以诺贝尔奖获奖人数作为一个人才标准，我们会发现我国培养的世界尖端科技人才的数量总体确实不足。截至2018年10月，我国获得诺贝尔奖的人数是2人，美国是337人，日本是28人。“钱学森之问”是关于中国人才发展的一道艰深命题，引起了国家的高度重视，进一步促进了教育改革。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》被审议并通过。国家教育改革的核心在于提高教育质量，“建设人力资源强国”，其中，图书馆事业在教育改革中发挥着重要作用。有学者以德国历史课为例，说明了图书馆在培养学生自主创新能力中是如何发挥作用的：“如果这一堂课的主题是纳粹，学生可能必须去读当时的报纸、希特勒的演讲、工会的会议记录、专栏作家的评论、纪录片，等等，然后在课堂里辩论——纳粹的兴起，究竟是日耳曼的民族性所致，还是《凡尔赛和约》结下的恶果？或者是经济不景气的必然？”[16]显然，这样的教育过程不仅是自主学习能力培养必需的，也对图书馆的服务水平和资源保障能力提出了更高的要求。在英美等国家，不仅学校图书馆拥有这种教育方式的保障能力，公共图书馆也有这样的作业辅导中心。在我国，习惯于满堂灌的应试教育理念能否得到革除暂且不论，即便有教育工作者尝试这样的教育方式，图书馆整体上能否给师生提供所必需的数量可观的资料以保障改革、助推改革也是个问题。不少高校图书馆经费缺乏，为了保证购书的品种，仅2本或3本的复本量，满足不了学生对同一课题的资料需求。公共图书馆同样不具备这样的实力来满足学生自主学习的需要。在满足学生自主学习需求，提升学生能力的过程中，中小学生的教育改革也面临着图书馆事业薄弱导致的支撑力不足问题。小学生减负之所以成效甚微，一个重要原因是图书馆与教育发展不同步，具体表现是我国图书馆的覆盖率太低。社区图书馆尚未普及，少儿图书馆等各级各类图书馆更是数量有限，利用不便。如果我国公共图书馆普遍和发达，中小学图书馆也十分规范，那么其兴趣阅读导引和学习辅导功能就会吸引学生，增强社会对通过图书馆自由自主学习的信心，转移应试教育的压力，从而真正把学生从应试教育的重负下解放出来。中小学生负担重，表面看是教育问题，实际上是文化问题，是对教育过度自信，而忽视了文化育人的重要作用。与其单方面让教育减负，不如让图书馆网络更发达、更便利，有能力承担更多的使命。在教育改革过程中加强对图书馆作用的重视，最终目的是提高学生的独立自主学习能力和创新创造能力。

当然，提高图书馆覆盖率与对图书馆教育功能的认识是相辅相成的。当图书馆的教育功能被充分认识和开发，将会促进图书馆事业的发展，而图书馆事业的充分发展会增强自身教育的功能，进一步提高教育质量。实际上图书馆自身蕴含着强大的社会教育功能[17]，图书馆事业发展之初，图书馆由教育主管部门直接管理并被视为教育机关。李大钊在《在北京高等师范学校图书馆二周年纪念会上的演说辞》（1919 年12 月 13 日）中说：“图书馆和教育有密切的关系。想教育发展，一定要使全国人民不论何时何地都有研究学问的机会；换一句话说，就是要使全国变成一个图书馆或是图书室。但是想达到这种完美教育的方针，不是依赖图书馆不可。”[18]。由此可见，在破解“钱学森之问”的教育改革过程中，需要重视图书馆事业的作用，采用统筹兼顾的辩证疗法，避免头痛医头、脚痛医脚。

3 建立集中统一的国家图书馆事业发展局

3.1 图书馆事业管理局建设研究的历史回顾

中国的图书馆事业主要被分割于三大系统之中[19]，整体处于“有业无行”[20]的分裂涣散状态。中国图书馆人自身无法从根本上解决的条块分割、各自为政的管理机制严重地影响其整体功能的发挥，这是中国图书馆事业发展的一大困惑[21]。建立图书馆事业行政机构集中统一治理的呼声从未间断。虽然这种声音比较微弱，但图书馆事业治理从部门管理向行业管理转型是大势所趋，有其必然性。国内图书馆界已有学者注意到了这一趋势，并进行了初步的理论阐发，但至今尚未引起人们的普遍关注[22]。在关注这一议题的学者群体中，又出现了国家治理和社会自治的不同声音。著名图书馆学家黄宗忠主张加强图书馆事业的统一领导,设立统管全国图书馆事业的机构。欧阳再升在20世纪80年代初就提出了“建立国务院直属图书馆事业管理局”的意见，他认为管理体制是实现科学管理的前提条件。管理体制的合理与否，将对我国图书馆事业的发展起决定作用。 张晓林也认为“应建立国家一级（和相应的省、地、市层次）的图书情报事业管理部门”。这种管理就像国家对人力资源、财政资源、土地资源、医疗卫生政策实施的管理一样，对图书馆事业的发展具有权威的统领作用，更能发挥文献信息资源对社会发展的作用。李广建则认为我国图书馆事业管理体制的发展方向是在现行体制基础上引入社会管理机制，加强社会自治。冷伏海则认为适度的国家管理和适度的社会自治对图书情报事业的发展同等重要。

虽然对建立权威的集中统一的全国图书馆事业部门存在不同的声音，但其作为推动我国图书馆事业现代化建设的有效治理手段，是图书馆人一种不变的初心。只是由于对历史和现实的诸多社会环境因素的错觉而形成了对这种实现的可能性认识不足，信心不足。程焕文先生曾指出，从中国图书馆事业所特有的分散多头、各自为政的管理体制来看，建立跨部门的全国统一的图书情报工作职能机构很有必要，但又完全不可能，至少在未来的四十年中是不可能的[23]。他的这个论点发表于1989年，还有不到10年就40年了，足见其预见性。黄俊贵认为，从理论上讲，集中管理有利于发挥图书馆的整体效益，能更好地使用人力、物力、财力，有利于实现文献资源共享，更好地为社会服务，也有利于实现图书馆工作标准化、自动化以及开展国内外交流与合作，但要真正实现集中管理“并非易事”[24]。李广建也认为实现集中管理能对我国图书馆事业的发展起到“极大的促进作用”，但“我国的社会现实并没有为集中管理图书馆事业提供适宜的环境”[25]。由此可见，专家学者对我国建立权威的集中统一的图书馆事业行政管理部门并没有根本的分歧，只是对建立的时机和可能性心存疑虑。

中国图书馆人素来坚信文献信息的社会资源价值，对图书馆在科技强国进程中的重要地位有充分的认识，但也许低估了社会政治精英对图书馆价值的认知程度。当社会认识到科技繁荣在国家发展中的作用，查找科技落后的真正根源，力图补齐制约科技走向一流的图书馆事业短板时，自然会把成立图书馆事业管理局提上议事日程。当然，这也需要业界不失时机地加以推动，如20世纪80年代在任质斌、胡耀辉、刘季平等老一辈图书馆活动家的推动下，文化部下属的图书馆事业管理局得以建立[26]，这个时期成为我国图书馆事业发展的黄金时期之一[27]。正如鲍振西在评价图书馆事业管理局时所说：“实践说明，有无专设机构（或专人）管理对图书馆事业的发展和建设有着很大的影响。”[28]后来在市场经济的大潮中该机构被调整，就像图书馆以往经受过的产业化尝试一样，这是图书馆事业发展过程中的众多曲折之一，并不代表国家专门的图书馆事业行政管理机构失去了存在的机遇与合理性。进入新世纪后国家多次进行了机构改革和调整，之所以进行机构改革是因为“党和国家机构设置、职能配置、履职能力与有效治理国家和社会的要求相比，还存在不少问题。比如，一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出；一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位”[29]。国家层面的机构改革、调整、增减是根据事业发展的需要进行的。该新增的新增，该减少的减少，机构并非只减少而不新增，而是在减少中也有新增，如退役军人事务部、应急管理部等。这说明建立国家图书馆事业发展局的机遇一直是存在的。之所以多次失去机会，根本原因应是对宏观图书馆学重视不足，对图书馆在整个社会系统的地位和作用研究不透彻，认识没有达到应有的高度，致使有关图书馆事业发展的理论准备不足。建设中国图书馆学首先要补齐宏观图书馆学这块短板，要把对图书馆事业的行业管理研究放到应有的位置，要一如既往地抱定文献兴盛科技、科技强盛国家的理想和民族复兴的伟大梦想，推动图书馆事业治理体系和治理能力现代化，使我国的文献信息资源富足起来。

3.2 建立图书馆事业管理局的重要作用和可行性

没有集中统一的图书馆事业管理机构对事业的阻滞是多方面的，比如：难以保证整个事业的统一规划，统一立法，统一重大政策[30]；难以使整个事业在社会中获得应有的地位；无法更有效地吸纳发展所需要的社会资源；难以全面推广和实行某些地方图书馆工作的先进理念和成熟经验。分析影响我国图书馆事业发展规模、速度和质量的诸多问题，其根源无不可以追溯到缺乏权威的集中统一的管理机构这个核心问题上。如，建立和实施图书馆员职业资格认证制度，是图书馆专业人员专业能力的有效保证[31]，是21世纪前半叶我国图书馆事业发展的重大问题[32]。但“从国家职业资格制度的相关规定来看, 职业资格强调的是整个行业, 而不是一个行业的一部分。图书馆职业准入制度是属于图书馆职业资格制度的范畴, 是覆盖图书馆全行业各类图书馆的职业资格制度”[33]，因而不是单个行业和部门可以单独实施的。再如，解决跨系统跨行业的文献信息资源共建共享问题是我国图书馆事业发展的八大问题之一，要彻底解决这个问题，建立图书馆事业发展局是加强顶层设计和系统规划，完善制度体系的关键[34]。建立集中统一的图书馆事业行政机构，统一协调管理不同部门不同行业的图书馆工作，是一代又一代中国图书馆人的梦想，正像老一辈图书馆专家在《图书馆工作汇报提纲》指出的，图书馆的职能是多方面的，与科研、教育、文化部门都有关系，划归哪一个部门领导都有局限性。同时，图书馆作为一项国家事业，也需要进行全国统一规划，“在国务院下设国家图书馆事业管理局最为理想”[26]。虽然由于当时的历史条件不具备，最终采取了第二个建议方案，但历史实践表明，建立国家图书馆事业局是我们的政治优势。只要取得共识，条件具备，建立国家图书馆事业局是完全可能的。图书馆事业在法治建设上取得的进步，也许对其政治建设具有借鉴意义：关于图书馆法的系统研究很早就被列入了宏观图书馆学教科书之中，《中华人民共和国公共图书馆法》的颁布与实施是宏观图书馆学结出的硕果。图书馆学在重视图书馆法治环境研究的同时，也应该进一步加强对图书馆政治环境的研究。图书馆依法治理步入实践阶段与图书馆行业管理处于理论研究的起步阶段形成了一强一弱的鲜明对照。因此，对建立国家图书馆事业宏观管理机构的研究应像以往对图书馆法的研究一样，将其一直列入教程，不断充实新材料新内容，始终保持研究热情，坚持科学理性。只要它能够助力于我国图书馆事业的振兴和现代化治理，进而推动科技强国，实现振兴中华的伟大梦想，它就应该被纳入宏观图书馆学的研究范畴，成为中国图书馆学的研究命题。做大做强中国图书馆事业归根结底要靠中国图书馆学去诠释、去指引、去实现。

关于我国图书馆事业的发展，经济基础已经不再是问题。作为世界第二大经济实体，我国外汇储备自2011年突破3万亿美元大关，至今一直稳居全球外汇储备第一。发展图书馆事业虽然归根结底受经济制约，但图书馆事业的发展有相对独立性，体制机制的影响更直接。如果没有图书馆事业现代化的治理体系，在制度瓶颈的阻塞效应下[35]，经济再发展，图书馆事业也难以得到大力发展所需资源的顺畅汇入，无法真正发达起来，摆脱相对落后的局面。以公共图书馆为例，在现有的管理体制下，财政部门一般将图书馆经费下达到图书馆的上级主管单位——文化行政主管部门，而不是直接对口图书馆事业。文化行政主管部门在给图书馆拨付经费时，要考虑本系统年度获得的财政经费总量、具体单位的发展目标及所承担的任务、系统内所辖单位的经费平衡等多种因素，与单纯对图书馆事业发展的考虑和规划大有不同，这样财政蛋糕就会越切越小[36]。在图书馆事业被各个系统分管的状况下，它处于各系统的下游位置，其发展所需要的人、财、物、制度供给等要素难以得到充分保障。至于有人担心的对图书馆事业进行集中统一管理需要的行政经费、干部配置等实际问题，这更是杞人忧天，国家哪个机构不花钱，不用人？如何让图书馆事业的发展带动全民族文化素养的提高，积累丰富的社会文献信息资源，推动文化强国、科技强国的实现，进而摆脱掣肘我国经济发展的不利因素，这才是我们应该关注的关键问题。发展我国的图书馆事业要有大国的文化心态，不可目光短浅，斤斤计较于组织管理的一些投入。最关注资本生产利润的应是资本主义国家，而美国图书馆协会就有工作人员250人，是我国文化部公共文化司人员的近9倍[37]。这些工作人员不耗费美国的资源吗？这笔经济账他们不会算吗？显然不是，只是他们更看重发达的图书馆事业给美国的科技、教育等方面带来的社会效益。有着2.2万在校生的哈佛大学，其图书馆拥有15 000万册藏书以及90多个专业学术分馆，图书馆工作人员达930名[38]。北京大学图书馆拥有藏书800万册，2015年拥有馆员157名。哈佛大学对图书馆事业的投入，能仅仅从耗费的社会资源来计算吗？显然不能。

3.3 建立图书馆事业发展局的重要意义

3.3.1 完善图书馆事业法治建设需要设立图书馆事业发展局

《中华人民共和国公共图书馆法》的颁布与实施表明我国图书馆事业的法治建设取得了可喜的进步。但我们应该清醒地认识到这仅仅是图书馆法治建设的开端，因为这毕竟不是普适性地针对整个事业的图书馆法。“促进包括各类型图书馆在内的‘图书馆法’的出台”是图书馆界的共识[34]。虽然对如何促进针对整个行业的图书馆立法还需进一步探讨，但从以往我国图书馆法治建设的经验来看，应重视法治与政治的辩证关系。

一是法律的制定与主管机构的关系。马克思说，一切共同的规章都是以国家为中介的，都获得了政治形式。西方学者也直言不讳：“法律的苍穹不是独立的，它建立在政治的柱石之上，没有政治，法律的天空随时可能坍塌。” 我国公共图书馆法是文化部集合各方面的力量推动的结果，大、中、小学图书馆规程则由教育部负责制定。如果没有统一管理全国图书馆事业的机构，就很难顺利通过一部针对整个事业的图书馆法。我国图书馆事业立法工作于2001年启动，当时是为了制定针对整个图书馆事业的图书馆法，覆盖各级各类图书馆，但由于不同系统的图书馆之间对于图书馆法基本内容的看法存在分歧， 致使立法进展于2004年中断[39]。2008年11月在文化部的主持下图书馆立法工作重新启动，这次立法总结了上次立法失败的教训，从最急需的公共图书馆立法着手。公共图书馆一直由文化部主管，针对公共图书馆立法内容的各种意见容易统一，因而公共图书馆立法最终取得成功。

二是法律的实施与主管机构的关系。如前所述，没有集中统一的图书馆事业管理机构，制定一部统一的法律很困难，即便有统一的法律，如果没有专门的行业管理机构，法律能否得到严格执行也是个问题。如2015年通过的《普通高等学校图书馆规程》虽然对高校图书馆发展所需的经费安排、人员编制、馆长条件、资源建设等都作了原则规定，然而时至今日高校图书馆依然陷入缺经费、缺馆员、缺图书、缺专业馆长的窘境，并因此造成了缺读者的严峻挑战[40]。究其原因，高校图工委是一个虚体的专家组织而不是专门的行业管理机构，虽然起草了《普通高等学校图书馆规程》，但议行不一，无法专门对其实施进行日常监督，必然造成有规难依，无法全面、严格落实的局面。由此可见，就整个图书馆事业而言，为了避免有法不依、执法不严的问题，我们必须建立国家图书馆事业发展局作为图书馆事业的利益直接相关者，保证法律落实和行业监管。

三是三大系统图书馆主管机构与建设国家行业主管机构的关系。专门图书馆法在各系统的主导和参与下，比较容易制定和实施，但没有整个图书馆事业的行政管理机构和图书馆法作为前提和支撑，专门的法规就难以避免和克服先天的不足[41]。《公共图书馆法》和《普通高等学校图书馆规程》作为图书馆事业的专门法律和规章，都无法作出关于整个图书馆行业职业资格制度的规定。没有图书馆事业集中统一的行业管理机构权威的行政实践，公共图书馆专门法中关于设置公共图书馆的数量和具体条件就无法明确，实践中就无法操作；乡镇（街道）和村（社区）的图书室能否提供普遍均等的图书馆服务也无法保证。高校图书馆规程中关于馆员数量、资源经费、馆舍面积等数值比例的大体范围也无法确定。专门法有些内容可以寄希望于未来的完善和修改，而有些内容需要上位法确立才有可能修改完善。

总之，在图书馆事业的法治建设过程，具有柱石作用的图书馆事业管理局的建立是最终绕不过去的槛，主管图书馆事业的国家行政机构建设与图书馆法治建设同等重要，这是图书馆事业法治建设和图书馆事业现代化治理过程中的关键问题。要解决图书馆事业面临的诸多问题，如柯平先生所论《21世纪前半叶我国图书馆事业发展中的重大问题》、叶继元先生所论《论我国图书馆事业发展的八大问题》、蒋永福先生《制度缺位——中国图书馆事业发展的瓶颈》等，必须加强图书馆事业治理体系与治理能力现代化，克服种种“不可能”的预设，增强图书馆事业发展的顶层制度设计，建立集中统管的图书馆事业制度。建立国家图书馆事业行政管理机构可能是解决上述问题的正途和根本之道。

3.3.2 图书馆社会组织提高治理效能需要建立图书馆事业发展局

我国自1979年开始广泛建立了图书馆学会。为了有效治理图书馆事业，2007年以后我国开始进行法人治理结构试点阶段，据不完全统计，截至2020年3月，已有21个省级图书馆成立理事会。北京、上海、海南三地成立了省级图书馆协会。图书馆学会、图书馆理事会、图书馆协会三种社会组织在图书馆事业的发展过程中，发挥了积极的治理作用，促进了我国图书馆事业的发展。但三者的治理作用与建立国家图书馆事业管理局不能互相替代，只能互相补充，原因如下：①图书馆理事会是针对各个具体的图书馆建立的治理机构，理事会与图书馆之间是一一对应关系，主要解决的是特定图书馆的微观治理问题。各个理事会之间没有互通互联的法定关系，因而无法发挥图书馆事业的宏观管理作用。②图书馆学会和图书馆协会具有宏观治理的作用，但二者的治理作用仍然有所局限。图书馆学会是一个学术组织，通过学术观点、理论方法间接地发挥治理作用，缺乏管理权。总之，图书馆学会由于缺乏行政权力和强制力，参与治理的效率和效果有限。③图书馆协会与图书馆学会一字之差，但协会作为行业组织，是基于契约和权力让渡的非政府机构，虽然具有更多的统一行动的强制力，但协会的权力要受政府和法律的制约，没有法律和政府授权的图书馆协会无法发挥有效的治理作用。我国已成立的图书馆协会的治理活动和实践证明：在目前治理框架内图书馆协会要发挥卓有成效的治理作用很困难。我国国情更适宜建立集中统一的图书馆事业管理机构，这个机构一旦建立就可以把分散于中央各部门的图书馆事业发展权集中起来，从而可以让专业的人做专业的事，发挥更有效的治理作用。在这样的权力构架下，图书馆协会才能与图书馆事业发展局进行专业对话，才可以分享一部分治理权，真正起到联结政府和行业的桥梁和纽带作用。在这样的权力构架下，图书馆学会也能更有效地发挥作用，因为图书馆学会通过专业的管理机构与政府的对话更易于被理解、被接收、被采纳。图书馆学会成立几十年来不少观点和理念已被各级政府采纳和应用，发挥了良好的治理作用，但也有不少主张由于受体制机制的制约，依然是纸上谈兵，被束之高阁，例如，建立适合各类型图书馆在内的图书馆法，建立我国图书馆职业资格认证制度等[42]。这些问题的核心是国家缺少专门的行政机构和专业的人员进行持续不断的组织和不失时机的推动。在设立国家图书馆事业发展局的权力构架下，图书馆理事会才能更好地发挥治理作用。国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》将理事会定位为决策和监督机构[43]。而在实践中不少图书馆理事会并没有发挥实质作用，脱离了建立法人治理结构的初衷[44]。建立图书馆事业发展局，可以提升图书馆事业的专业地位。图书馆理事会的社会地位和影响力会因此而提高，这样才能与牢牢掌控人权、财权、物权、事权的政府有关部门进行分权制衡[45]。总之，图书馆事业的发展在政府主导下进行，政府由不同的专业和行业部门组成，作为普遍存在、情况复杂的图书馆事业若要持续健康稳定发展，更需要建立集中统一权威的图书馆行业管理政府部门作为行业代表进行专业治理。这样政府对图书馆事业的治理才能精准到位，避免缺位、错位、越位，避免因治理不当而陷入政府不重视图书馆事业的责难之中[46]。

3.3.3 确立基层图书馆话语体系权威需要建立图书馆事业发展局

我国目前正在进行的县域总分馆建设，尤其需要图书馆事业专门的行政力量保证其执行力。我国基层图书馆事业陷入“整体建设高潮—迅速消亡—再次整体建设—再次迅速消亡”的历史怪圈[47]的原因是新建的乡镇图书馆效益低下，直至最后无人问津。总分馆建设虽然解决了乡镇图书馆建设主体的问题，但服务效能问题依然没有得到解决。我们试图对乡镇图书馆话语体系和世界图书馆话语体系进行调和，多数图书馆总馆不具有对分馆进行人财物统一管理的条件，乡镇图书馆=乡镇综合文化站图书室≠公共图书馆[9]，这样就难以使乡镇图书馆提供普遍均等的公共图书馆服务。这种服务效能的差异，将会影响乡镇图书馆的效益，最终威胁到乡镇图书馆的生存。图书馆事业发展局和县域总馆是一种合理分工，前者负责行政管理，后者负责业务指导，这样，总分馆在业务联系的基础上又多了一层行政联系，从而强化了总分馆的联系，有利于实现总分馆一体化。有的图书馆总馆不具备对分馆进行人财物统管的条件，原因多是体制内部缺失了总馆对分馆进行行政管理的机制[10]，因而需要图书馆事业发展局这样的专业行政机构予以帮扶，加强总分馆的联系，避免今后总分馆体系因遇到各种困难而解体。另外，图书馆事业发展局也可以对基层图书馆的发展进行专业规划，打破以往整体推进的方式，转而采取分批推进、稳扎稳打、步步为营的策略，不追求短时期的覆盖率，而是保证服务标准，高起点建设每一座分馆，提高分馆的服务效能，避免社会资源的反复空耗，整体上保证基层图书馆事业建设效益[11]。最后，图书馆事业局也可以保证公共图书馆和教育系统图书馆协调推进，提高乡镇分馆办馆效益。在专业图书馆局的主导下，强大的行政执行力可以保证总分馆一体化，从而进行无差别的、专业的阅读推广，满足读者个性化需求，实现普遍均等的图书馆服务，以大力吸引读者。目前仅靠公共图书馆普遍均等的服务还不能保证包括分馆在内的公共图书馆实现效益最大化。因为在应试教育的影响下，学生利用图书馆的养成教育有待加强，学校图书馆特别是中小学图书馆应不断提高对读者的吸引力，使学生从小养成图书馆意识。在传统教育居主导地位的学校，学校图书馆的功能常常被弱化，要想让其充分发挥作用，就需要专业的图书馆力量从外部进行干预。只有面向整个图书馆行业的图书馆事业发展局得到业界的共同支持，取得了应有的政治地位，才有资格和可能出于对整个图书馆事业的发展需要对学校图书馆进行合理干预，使学生的图书馆意识增强，对图书馆的需要增加。由于学校图书馆假期一般是半闭馆的，乡村（街道、社区）图书馆分馆将会得到学生的青睐。从读者培养和阅读推广的角度看，这部分读者短期内增加了基层图书馆的运行效益，长远来看，这部分读者是社会的公民，由于我国学校图书馆对公民的有限开放，这部分读者最终要成为总分馆的读者。由此可见，在专业图书馆局的统领下，基层图书馆才可以实现办馆效益的最大化。总之，县域总分馆建设虽然试图推动中国的图书馆事业向前进一步发展，但基于历史的教训和建设过程中出现的新矛盾，需要居安思危，采取进一步的措施，避免重蹈覆辙，以巩固总分馆建设已取得的成果。

4 结语

文献信息资源是社会发展的重要资源，这项资源的丰富程度，关乎国家教育水平和科学技术的发达程度。我国图书馆事业已经取得了辉煌的成就，但是随着它的不断发展和进步，其治理也进入了攻坚克难的决胜阶段。这些深层次矛盾包括图书馆事业发展不平衡与不充分的矛盾，图书馆事业立法有待完善，图书馆职业资格认证制度需要建立，图书馆事业的规模体量需要扩展，普遍均等的图书馆服务需要实现，图书馆的服务水平和服务效能有待进一步提高等等，这些情况制约着国家教育改革的深入发展和科技创新能力的进一步提高。推进国家治理体系和治理能力现代化，为图书馆事业的发展带来了新的历史机遇。如前所述，面向现代化的图书馆事业治理目标为我国图书馆事业的治理指明了方向，明确了任务；图书馆事业在教育改革和科技创新中的地位和作用为图书馆事业的治理体系和治理能力现代化提供了动力；建设国家图书馆事业发展局是我国的政治优势，是最全面、最综合、最有效的治理手段。我国图书馆事业的发展归根结底是图书馆人勇于实践、不断进行理论创新的结果。面对国家治理体系和治理能力现代化的新形势和新任务，加强对宏观图书馆学的研究，丰富中国图书馆学的理论内容，为图书馆事业的现代化治理提供理论支撑，将会加速中国图书馆学的构建， 进一步推进我国图书馆事业治理体系和治理能力的现代化。