公共图书馆治理法治化的内涵、意义及实现路径

丁明春

（深圳大学城图书馆 深圳 518055）

自党的十八大以来，在法治国家、法治政府与法治社会一体化建设不断加强的背景下，公共图书馆治理法治化成为必然选择与客观趋势。尤其是在《公共图书馆法》正式颁布与实施之后，我国公共图书馆事业逐渐步入新的发展阶段，公共图书馆事业法治化发展已成为社会的基本共识。《公共图书馆法》在总结和借鉴国内外公共图书馆事业发展经验的基础上，“构筑起了我国公共图书馆管理、运行、服务的基本制度与规范体系”[1]，这部法律的颁布与实施对于推进当代中国公共图书馆法治化进程具有重要意义。然而，有法律并不等于有法治，《公共图书馆法》的颁布与实施也不等于公共图书馆治理完全实现了法治化。现有的关于公共图书馆治理研究的学术文献集中于讨论公共图书馆治理模式、治理结构、合作治理方式、公共文化服务和政府扶持、治理体制与制度设计等主题[2]，却较少涉及公共图书馆治理法治化的相关内容。与此同时，公共图书馆在社会生活中扮演越来越重要的角色，传统的“人治”模式越来越难以适应图书馆事业稳定发展的需要，社会公众对于公共图书馆治理法治化的要求也不断提高。因此，如何有效推进公共图书馆治理的法治化进程，如何真正提高公共图书馆治理的法治化水平，都是值得深入思考的重要问题。本研究拟在阐释公共图书馆治理法治化的基本内涵与价值意义的基础上，分析当前我国公共图书馆治理法治化进程中存在的主要问题，进而探讨推进公共图书馆治理法治化的实现路径。

1 公共图书馆治理法治化的内涵

一般而言，“治理”（governance）作为一种实践与行为机制一直都存在着，其基本含义是控制、引导和操作，并且经常与“统治”一词交替使用。自20世纪90年代以来，随着治理理论与实践的发展，“治理”逐渐被赋予了新的内涵，逐渐与“统治”区别开来，“治理”侧重于强调一种公共管理活动或过程，即“政府组织和（或）民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要”[3]。从这个意义上讲，治理的主要目的在于聚集多方主体的智慧和力量以实现公共利益的最大化。不同于一元化的集中领导与自上而下的行政控制过程，公共治理更加强调多元主体共同参与、合作以及平等协商，并通过持续联合行动的方式来调和不同利益之间的矛盾或冲突。因此，作为公共文化事业不可或缺的重要组成部分，公共图书馆自然应当被纳入公共治理研究的范畴。如学者所言，作为管理图书馆事业和机构的两种基本机制，从“统治”向“治理”的管理范式转变是图书馆事业发展的必然趋势[4]。

根据相关研究成果，图书馆治理主要是指“各类社会组织机构和个人基于利益关系对图书馆事务的政治参与和管理活动”，其中主要包括“图书馆所有者及其代表对图书馆的管辖与控制”[5]；也有学者通过辨析图书馆治理与图书馆管理这两个概念之间的关系，认为图书馆治理是“利益相关者在互利合作前提下共同提供图书馆服务的过程”[6]；还有学者将图书馆治理视为一个过程，其中治理主体是图书馆所有者及其代表，治理的客体是图书馆事务[7]。综合而言，图书馆治理意味着包括政府、社会组织以及图书馆自身在内的相关利益主体对图书馆事务实施的决策、协调、执行、监督行为及其过程，其“本质是在政府、图书馆以及社会之间做出一种价值最优的制度组合”[8]。因此，图书馆治理可以理解为相关利益主体共同参与管理图书馆事务，提供公共文化服务，以实现和保障公民基本文化权益的过程。基于这一理解方式，图书馆治理主体是多元的，包括直接或间接参与图书馆事务管理的利益主体及其代表，如政府、图书馆、社会组织、个体公民等；图书馆治理对象是客观的，包括收集、整理、保存文献信息以及提供公共文化服务等相关事务；图书馆治理目的是既定的，即在保障公民基本文化权利的基础上，尽可能地实现图书馆社会效益的最大化；图书馆治理过程是连续的，从图书馆设立、运行、管理到提供服务的全过程都包含在图书馆治理范围之内。

在一定意义上，治理法治化主要是通过法治思维和法治方式解决治理问题，以达成治理目标。基于对图书馆治理概念的分析，公共图书馆治理法治化可以理解为将法律化的治理规则应用于公共图书馆领域，通过法治思维与法治方式管理图书馆事务，依法提供公共文化服务，合理保障公民基本文化权益的过程。走向治理法治化是公共图书馆在法制环境中遵循规范机制的理性选择，即通过法治方式建立和维护公共图书馆秩序，充分发挥公共图书馆的功能作用，最大限度地实现和维护公民基本文化权益。结合《公共图书馆法》相关规定，公共图书馆治理法治化的基本要求在于：根据法律来调节相关利益主体间的权利义务关系，以建立健全法人治理机构为基础，以提供公共文化服务为重点，以保障公民基本文化权益为目的，将公共图书馆的设立、管理、运行和服务纳入制度化和规范化的治理轨道。具体而言，公共图书馆治理法治化要坚持以下三点原则。第一，坚持保障公民基本文化权益的原则。公共图书馆的主要功能在于为社会公众提供公共文化服务，在收集、整理与保存文献信息的基础上向社会公众免费开放，提供查询、借阅及相关服务，以此保障普通公民的信息权利和阅读权利得到真正实现。公共图书馆治理法治化应当以满足公民基本文化需求为宗旨，通过充分发挥公共图书馆功能作用促进公民文化权益实现最大化。第二，坚持推行法人治理的原则。公共图书馆属于提供基本公共文化服务的社会组织，它既不属于政府行政机构，也不是营利性企业组织，其主要任务在于提供优质高效的公共文化产品和服务。公共图书馆治理法治化应当逐步建立健全法人治理结构，广泛吸纳社会力量参与公共图书馆治理过程，形成多元共治的治理格局，以保证公共图书馆提供专业服务的自主性与有效性。第三，坚持依法提供服务的原则。依法提供服务是新公共服务理论的基本要求，它是在法治政府与法治社会建设背景下逐渐发展而来的一种公共服务理念。从公共图书馆的角度而言，所谓依法提供服务主要就是按照相关法律法规及图书馆章程的要求提供服务，实现公共文化产品和服务产出的制度化与规范化。公共图书馆治理法治化应当在健全图书馆服务制度与程序规则的基础上实现服务标准可操作化，明确规定开馆时间、借阅规则、服务方式、服务原则以及特殊服务项目等内容。

2 公共图书馆治理法治化的重要意义

2.1 促进公共文化服务高质量发展的必然要求

在一个多元化的现代社会，高质量的公共文化服务有利于提高人们的文化生活品质，有利于增强社会文化自信，同时也有利于推动实现经济社会的稳定发展。作为公共文化服务体系的重要组成部分，公共图书馆是开展社会教育、传播科学文化和提供文献信息资源的重要设施，也是普通公民获取精神食粮、增长知识技能的有效途径。促进公共文化服务高质量发展必然要求推进公共图书馆治理法治化。一方面，公共图书馆治理法治化是提升公共文化服务效能的关键环节。公共文化服务高质量发展的实现需要公共图书馆为社会提供充足的精神文化产品和服务，以满足人们不断增长的精神文化生活需求，这也是大力发展公共图书馆事业的基本目标。公共图书馆治理法治化的制度内涵在于它能够为公共图书馆稳定发展以及公共文化事业持续繁荣提供规范的治理秩序。也就是说，公共图书馆治理法治化有利于构建完善的公共文化服务体系，提供更加丰富的公共文化产品和服务，实现公共文化资源共享，从而最大限度地满足公民基本文化需求，保障公民的基本文化权益。另一方面，公共图书馆治理法治化是公共文化服务高质量发展的动力源泉。作为直接向公众免费开放并提供服务的公共文化设施，公共图书馆治理法治化有助于推动实现基本公共文化服务均等化，彰显公民权利至上的民主价值，有助于激发基层社会文化创新活力，持续地提升公共文化服务质量。进而言之，只有大力推进公共图书馆治理法治化，确保包括《公共图书馆法》 《公共文化服务保障法》在内的各项法律法规落到实处，严格遵循依法治馆与依法提供服务的原则，才能够为公共文化事业持续繁荣提供可靠的制度支撑，也才能够保证公共文化服务高质量发展的持久动力。

2.2 改善公共图书馆治理机制的有效方式

从一定意义上讲，构建完善的公共图书馆治理机制是推动建立现代公共文化服务体系的重要内容，也是深化公共文化体制改革的重要任务。通过法治化的思维与方式改善公共图书馆治理机制，提高公共图书馆依法治理的有效性，对于促进公民基本文化权利的实现具有重要的意义。在大力发展先进文化的背景下，公共图书馆作为政府主导的公共文化服务机构，只有通过不断地加强法治建设，构建制度化、规范化的治理机制才能够充分发挥公共图书馆的功能作用，使社会公众更好地享用图书馆的信息资源与服务设施，并在提高公民科学文化素质和社会文明程度的过程中合理保障公民基本文化权益。从内部治理角度看，通过法治方式管理公共图书馆事务，明确馆长及馆员的权利、义务与责任关系，建立科学合理的岗位责任制与绩效考评制度，并通过积极有效的激励机制与监督约束机制，充分激发馆员的服务热情，调动馆员自主服务的动力与活力，有利于从根本上提高公共图书馆服务的质量与水平，从而提高公共图书馆治理的有效性。从外部治理角度看，公共图书馆必须妥善处理与包括政府组织在内的相关利益主体之间的关系，以有效聚集各方力量共同推进图书馆事业的发展。公共图书治理走向法治化是图书馆事业发展的需要，同时也是利益相关者的意识自觉，还是实现公共图书馆高效治理的必然选择。通过法律法规明确公共图书馆所有者、建设者、管理者、参与者以及监督者之间权责关系，合理调节各主体之间的利益关系，能够避免公共图书馆陷入“多头管理”或“无头管理”的困境。

2.3 实现图书馆事业可持续发展的重要保障

目前，公共图书馆在公共文化服务体系中占据重要地位，对于满足人们精神文化生活需要具有重要的价值意义。推进公共图书馆治理法治化，不仅有利于构建制度化、规范化的治理模式，而且有利于形成稳定、规范的治理秩序，有效发挥公共图书馆的价值与功能，最终有利于达成满足公民基本文化需求与保障公民基本文化权益的目标。一方面，公共图书馆治理法治化有助于明确公共图书馆的法律地位。在全面推进依法治国的战略背景下，法律成为处理社会关系的基本准则，通过法律确定公共图书馆的角色与地位，既能够改善公众对于公共图书馆的认知与理解，也能够促使社会更加关注公共图书馆事业的发展。尤其是通过法律明确政府对公共图书馆建设与发展的支持责任，不仅能够确保公共图书馆获得稳定的财政经费支持，而且能够保证公共图书馆提供的文化服务的质量，以充分彰显公共图书馆在促进公共文化事业繁荣发展中的价值。另一方面，公共图书馆治理法治化有助于确立公共图书馆事业的发展方向。现代文明的重要特征之一在于社会治理的法治化，普通公民的合法权益能否得到合理保护，在很大程度上取决于社会治理的法治化程度。公共图书馆治理法治化实际上是依法治国理念原则在公共图书馆领域的直接应用。在健全公共图书馆法制体系的基础上，营造有利于公共图书馆事业稳定发展的法治环境，全面推进公共图书馆治理法治化，将公共图书馆事业发展纳入民主法治的轨道，减少个人意志和专断权力的恣意干扰，有利于实现图书馆事业的稳定与可持续发展。

3 公共图书馆治理法治化进程中存在的问题

在公共文化事业建设步伐不断加快的背景下，我国公共图书馆在建设规模和服务品质等方面持续改善，已初步建成比较完善的公共图书馆服务体系。如前所述，《公共图书馆法》不仅为公共图书馆实行依法治理提供了基础性的法律依据，而且为推进公共图书馆事业法治化提供了重要的制度支撑。尽管如此，公共图书馆治理依然没有摆脱传统的“人治”模式，公共图书馆发展在很大程度上仍取决于政府分管领导的重视程度，这与真正意义上的法治存在根本的区别。从目前现状来看，我国公共图书馆治理法治化进程中还存在一些不容忽视的现实问题。

3.1 依法治理可操作性规则有待完善

法治的核心要义在于既要有“良法”的存在，“良法”本身也要得到有效实施。随着《公共图书馆法》的颁布与实施，我国公共图书馆依法治理的制度化与规范化水平都得到了很大的提升。然而，从这部法律在过去两三年的实施情况来看，“其立法的象征意义或大于其实际作用”[9]。作为第一部在全国范围内实施的公共图书馆专门法律，《公共图书馆法》必须考虑到不同地区经济社会以及公共文化服务事业发展不平衡的现状，只能从宏观层面对涉及公共图书馆治理的问题进行规定，其中部分条款表达抽象模糊甚至存在漏洞，而相关的法律解释以及地方立法却未能及时跟进。如《公共图书馆法》第四条规定“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入”。但这里并未明确公共图书馆事业在国民经济和社会发展中的地位，也没有规定政府对公共图书馆财政投入的具体标准，仅仅依靠这种抽象的原则性规定实际上难以为公共图书馆经费投入提供可靠的法律保障。与此同时，公共图书馆地方立法依然滞后，难以弥补国家层面立法的不足，也未能提供具有可操作性的制度规则。由于公共图书馆长期被纳入公共事业单位管理序列，地方各级政府并未充分意识到公共图书馆立法的意义，或者将公共图书馆定位为公益性文化设施，或者视其为兼具公民文化教育功能的社会组织，却很少从专业性角度考虑公共图书馆治理的法治化问题。例如，涉及公共图书馆治理的地方性法规或规章大都是《公共图书馆法》出台之前就已经颁布的，它们对于公共图书馆管理机制、功能及服务内容的规定相对模糊且存在较大差异，其中大部分法规或规章并没有得到有效的实施。

3.2 治理主体的法治意识相对淡薄

在公共图书馆事业发展过程中，由于受到传统政治文化及特定体制因素的影响，“政事不分”“权力高度集中”的现象在公共图书馆领域还广泛存在。公共图书馆“人治”色彩浓厚，治理主体法治观念与意识相对淡薄，并未能充分认识到公共图书馆治理法治化的价值与意义。尤其是，在一种“自上而下”的行政主导体制下，政府行政部门完全控制着公共图书馆投资、建设、管理及运行全过程，公共图书馆治理缺乏专门法治人才的参与，导致缺乏推进依法治理的基础条件。因此，公共图书馆发展取决于政府分管领导的重视程度，无论是馆长还是普通馆员都没有真正的话语权。也就是说，公共图书馆发展几乎完全依赖各级政府行政部门，缺乏事实上的独立性与自主性，和“决策、执行与监督”相对分离的公共治理理念几乎背道而驰。同时，由于受到行政权力的直接干预，馆长和普通馆员通常难以针对图书馆治理提出独立见解或意见，他们甚至主动将自己边缘化，将自己定位于行政机关意志的执行者。在“向上负责”的压力下，作为公共图书馆最直接的治理主体，他们缺乏真正思考图书馆法治问题的动力，依法治馆意识日渐淡薄，导致逐渐丧失运用法治方式管理图书馆事务的能力。例如，2014年“巢湖市图书馆被评定为国家一级公共图书馆”引起的诉讼行为，以及2018年“深圳大学城图书馆拒绝14岁以下儿童入馆”引发的舆论争议，在很大程度反映了图书馆治理主体法治观念淡薄，未能充分依据法律法规合理处置图书馆事务，也未能满足社会公众对于公共图书馆治理法治化的实际要求。

3.3 法治化进程中社会力量参与不足

治理在本质上体现为一种由多主体共同参与以实现治理目标的过程。《公共图书馆法》第二十三条也明确了社会力量参与公共图书馆治理的基本规则：“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。”然而，从现实的情况来看，社会公众参与公共图书馆治理基本还停留在实践探索阶段，依法治理过程中社会力量参与严重不足。由于缺乏表达利益或诉求的机制与渠道，包括读者在内的大多数社会公众实际上未能真正有效地参与图书馆事务管理。究其原因，在行政主导的体制下，公共图书馆治理的话语权集中于政府行政部门，社会组织以及公众必须在政府控制的范围内参与图书馆事务，必须遵从政府的权威和意志，通常只是被动地执行行政指令，否则将失去参与的机会。在这种权力高度集中的环境下，社会力量参与公共图书馆治理的渠道或途径是十分有限的，实际上并不享有充分参与公共图书馆治理的权利，也根本无法提出有悖于行政权力与意志的意见或建议。从这个意义上讲，由于在公共图书馆治理过程中过于强调政府对于图书馆机构管理及其资源分配的主导作用，社会力量参与公共图书馆治理严重不足，在很大程度上流于形式，甚至常常陷于“口号化”与“空洞化”，从而也就无法改变传统的“人治”模式。例如，一些地方公共图书馆很早就开始试行理事会制度并探索建立法人治理机构，但这些所谓的理事会、委员会在很大程度上只是徒有虚名，虽然在形式上建立了独立的机构组织，却并未能真正参与图书馆管理与决策并发挥治理作用，而且这些公共图书馆也从未能真正摆脱政府行政部门强力干预的控制模式。

3.4 依法治理监督与问责机制有待规范

法律的有效实施在很大程度上依赖于健全的监督与问责机制，否则很难称得上是真正意义上的法治。从目前来看，尽管我国公共图书馆治理法治化具备了基础性的法律依据，但是由于《公共图书馆法》的“软法”特征较为明显，绝大多数的规范属于不具备罚则的软法规范，使得其本身灵活性有余而强制性和权威性不足。“文化权利的高度自决性决定《公共图书馆法》不以‘国家强制力保障实施’，而是采用大量软法进行规范”[10]。公共图书馆法实际上主要是通过引导、倡议和鼓励的方式推动各级政府及其职能部门履行公共图书馆治理职责，以保证公民的基本文化权益得到实现。然而，正是由于公共图书馆法的这种非强制性特征使得治理主体在实践过程中拥有较大的裁量空间，往往难以明确具体的治理责任，从而增加了对公共图书馆实施依法治理进行评估的难度。与此同时，公共图书馆依法治理缺乏明确的问责机制，责任主体不明确，问责程序尚未确立，导致法律实施存在诸多漏洞，极大地限制了依法治理的影响力。例如，《公共图书馆法》第五十二条规定：“文化主管部门或者其他有关部门及其工作人员在公共图书馆管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”这里关于法律责任的规定较为模糊，既未确定追责主体，也未明确依据何种法律对违法行为进行追责。此外，公共图书馆依法治理缺乏有效的考核评价机制，是否真正实行依法治理以及在多大程度上推进了图书馆法治化进程，这些都缺乏明确的标准，使得公共图书馆法治化难以被评估和衡量，从而降低了各方主体参与推进依法治理的积极性与主动性。

4 推进公共图书馆治理法治化的实现路径

由于传统的公共图书馆治理体系不够完善，治理能力与有效性相对不足，导致人们对公共图书馆服务质量与效能还不够满意。尤其是在依法治国成为基本治国方略的背景下，公共图书馆治理法治化依然处于较低层次与水平，使得公共图书馆的功能与作用并未得到充分发挥，难以适应时代发展的需要，亟须通过加强法治化建设提高治理能力与效能，以保障公共图书馆事业的稳定与可持续发展。具体而言，我们可以通过以下路径全面深入地推进公共图书馆治理法治化。

4.1 增强治理主体依法治理的观念意识

法治的实现在很大程度上依赖于某些共同观念的滋养与维系。在全面推进依法治国的背景下，随着公民通过法律维护自身文化权利的意识不断增强，公共图书馆需要加快转变治理理念，依法提供公共文化产品和服务，最大限度地维护公民的文化权益。目前，我国公共图书馆依然隶属于公共事业单位管理序列，公共图书馆法治化需要一定的社会基础，在这一基础构建的过程中，依法治理的观念与责任意识不可或缺，否则公共图书馆治理法治化只能停留于美好理想。在推进公共图书馆治理法治化的过程中，图书馆治理主体的法治观念意识对于增进和维护公民文化权益具有重要作用，应当采取有效措施增强政府分管领导、图书馆管理层、馆员及社会公众等各方治理主体的法治观念与意识。一是广泛开展公共图书馆法治教育，转变治理主体的“人治”观念。公共图书馆作为提供社会公共文化服务的重要载体，其法治化水平的提升在很大程度上依赖于治理主体的法治责任观念与意识的增强。在广泛宣传公共图书馆价值功能及其所扮演角色的基础上，深化人们对于公共图书馆法治的认知理解，有利于突破公共图书馆事业发展的困境，促进公共图书馆事业的法治化与规范化。二是将法治精神融入公共图书馆发展理念，积极践行法治精神和原则。在推进公共图书馆事业发展的过程中，治理主体必须遵循法律至上的原则，以《公共图书馆法》及相关法律法规为基础，依法履行法定职责和保障读者合法权益，推动公共图书馆事业的稳定运行和发展。与此同时，馆员特别是图书馆管理层要充分认识到推进公共图书馆治理法治化的重要意义，积极推广和宣传公共图书馆法治文化，着力强化依法治理的责任意识，始终坚持以依法治馆的原则提供公共文化产品与服务。

4.2 完善依法治理的制度与规则体系

良法是实现法治的必要前提，公共图书馆治理法治化以健全的法制体系为基础，并且这个法制体系是由效力层次不同的法律法规及规章制度所构成的规则体系。如前所述，我国公共图书馆领域实行依法治理的主要法律依据是《公共图书馆法》，虽然也存在一些地方性法规与规章，但它们大多是在《公共图书馆法》颁布之前就已经制定，与现行法律或多或少存在一些冲突之处。推进公共图书馆治理法治化，要以营造稳定有序的法治环境为目标，构建系统完善、配套协调的制度与规则体系。一方面，各级政府要结合《公共图书馆法》制定相应的配套制度，构建完善的公共图书馆法制体系。在确保国家层面关于公共图书馆治理的法律法规及政策措施得到合理落实与执行的基础上，地方各级政府要结合本地区实际，适时重新制定或修改完善地方性公共图书馆法规与行业规范，积极完善公共图书馆基础保障标准、管理评价标准以及业务服务规范等配套制度，为《公共图书馆法》的实施提供具有可操作性的制度规则，从而提高法律实施的针对性与有效性。另一方面，各级公共图书馆要结合本馆实际制定具体的规章制度，促进法律法规及行政规章落到实处。公共图书馆治理法治化的关键在于公共图书馆自身严格依法管理图书馆事务以及提供公共文化产品与服务。不同的图书馆自身条件与运行情况通常千差万别，仅仅依靠宏观的法律法规推进依法治理是不现实的。每家公共图书馆都应当结合法律法规与本馆实际制定相应的自治规则，在国家法律法规及相关政策范围内，建立符合本馆实际运行情况的规章制度，以充实和完善公共图书馆依法治理的规则体系。在这一过程中，结合本馆服务重点、运行方式及治理机制特点，积极推行落实公共图书馆章程管理制度具有重要意义。

4.3 基于管办分离原则推动治理转型

推进公共图书馆治理法治化，要改变传统的行政主导的管理模式，即在坚持管办分离原则的基础上推动图书馆治理模式转型。结合《公共图书馆法》的相关规定，所谓管办分离实际上就是健全法人治理结构，妥善处理政府行政部门与公共图书馆之间的关系，真正建立分权制衡的理事会管理体制。也就是说，在公共图书馆治理过程中构建决策、执行和监督职能相对分离的治理结构，由理事会、馆长分别负责制定图书馆决策和执行理事会决策，由专门的监督层来监督理事会决策和馆长权力行使是否合理合法，从而形成决策、执行与监督既相互分离又相互统一的图书馆治理模式[11]。具体而言，基于管办分离原则推动公共图书馆治理转型，一是要大力推进公共图书馆治理的“去行政化”。在传统的行政主导模式下，公共图书馆实际上变成了单纯的“藏书馆”，图书馆员也变成了“图书保管员”，他们只需听命于政府行政部门的安排，认真贯彻执行上级权威和意志，而无须提出任何具有创新性的管理决策或方案。“去行政化”是我国文化事业管理体制改革的基本方向，公共图书馆治理“去行政化”的关键在于最大限度地减少政府行政部门对图书馆具体事务的直接干预，淡化图书馆行政色彩，尽可能地突破行政体制的束缚，通过理事会决策的方式提高图书馆治理的质量与水平。二是要提高公共图书馆自治能力。公共图书馆旨在为社会提供基本公共文化产品和服务，其功能作用的发挥在很大程度上取决于自治能力的高低。在“外行领导内行”的管理模式下，公共图书馆实际上变成了政府决策的执行机构，而完全脱离了独立发展的专业治理轨道。为有效推进公共图书馆治理法治化，只有尽可能减少行政权力的直接干预，给予图书馆充分的自主权，在广泛聚集专业人才的基础上提高图书馆自主管理与自主服务能力，才能够充分发挥图书馆法人治理结构的优势，才能够顺利推进图书馆治理法治化转型，进而提高公共图书馆的治理效能。

4.4 扩大公民参与法治的渠道与途径

民主与法治互为存在的基础，缺乏民主保障就不可能产生真正意义上的法治。从这个意义上讲，公民参与是实现公共图书馆治理模式转型的必然要求，也是提高公共图书馆治理能力与水平的应有之义。根据《公共图书馆法》的相关规定，在推动建立健全法人治理结构的基础上，应当“吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”，这一规定充分体现了公民参与对于改善公共图书馆治理的重要意义。目前，无论是从法律法规规定，还是从各级政府的公开宣传来看，对公民参与公共图书馆治理基本上都持有一种支持与鼓励的态度。但是，这些支持和鼓励大多停留在公共宣传层面，并未明确公民参与公共图书馆治理的法律地位与权利属性，也并未落实到具体的治理实践中。推进公共图书馆治理法治化，应当采取积极措施扩大公民参与的渠道与途径，充分发挥公民参与在推进图书馆治理法治化方面的价值作用。一方面，明确公民参与公共图书馆治理的法律地位，提高公民参与的积极性与主动性。通过修改完善相应的法律法规及制度规则，明确公民参与公共图书馆治理的法律地位与权利属性，既有利于从根本上改变社会对于公民参与公共图书馆治理模式的认知，也有利于激发公民参与公共图书馆治理的热情与动力，从而为改善公共图书馆治理贡献智慧和力量。另一方面，拓展公民参与公共图书馆治理的渠道，依法保障公民参与形式的多样性。具体包括：在确立公民参与公共图书馆治理法律地位与权利属性的基础上，通过充分发挥法人治理结构与理事会制度的优势，深化社会公众对于公共图书馆价值功能与社会责任的理解，扩大公共图书馆的社会影响力，吸引更多的人关注公共图书馆事业发展，广泛吸收专业人才参与公共图书馆治理，积极推动公共图书馆治理机制创新。

4.5 健全依法治理的监督与问责机制

为提高公共图书馆法治有效性，促进公共图书馆稳定运行，还要逐步健全公共图书馆依法治理的监督与问责机制。这就要求，以构建完善的法制体系为基础，在公共图书馆治理过程中逐步建立健全信息公开制度、绩效评估制度以及决策失误责任追究制度，充分发挥行业组织以及社会力量的监督作用，从根本上提高公共图书馆治理的制度化与规范化水平。一是健全信息公开制度。公共图书馆应当依据《公共图书馆法》以及政府层面信息公开制度要求，及时向社会公开馆藏文献信息目录以及与提供公共文化服务相关的信息，并通过发布年报等方式向社会公开图书馆整体运行情况，接受公众的监督和审查。信息公开作为公共图书馆依法治理的基本环节，不仅有利于提高图书馆治理的透明度与公开度，合理保障公民知情权，而且有利于增进社会公众对图书馆信息资源以及服务功能的认知与了解，增强图书馆服务的精准性，从而提高公共图书馆治理的有效性。二是健全绩效评估制度。公共图书馆应当通过构建完善的绩效考评程序与标准，将图书馆管理层以及普通馆员的履职情况与薪酬分配相结合，着力提高绩效考核的客观性与公信力；建立畅通的投诉渠道与意见反馈机制，积极吸收社会力量参与公共图书馆治理的监督与考核，合理规范公共图书馆工作流程，以提升各项服务能力与水平。三是健全决策失误责任追究制度。各级公共图书馆应当严格按照办馆宗旨充分发挥公共图书馆的功能作用，依法履行法律赋予的各项职责与义务，提高服务的质量与水平。公共图书馆对于在其运行过程中做出错误决策导致公共利益以及读者合法权益受到损害的责任人，应当按照法定程序依法追究相应责任，并确保责任追究及时到位，为落实公共图书馆推进依法治理责任提供充分的保障基础。

5 结语

随着我国公共文化事业发展的持续深入，公共图书馆在满足公民基本文化需求方面扮演着越来越重要的角色，逐渐成为人们提高精神生活品质不可或缺的重要载体。推进公共图书馆治理法治化的主要目的在于通过法治思维与法治方式保障公民的基本文化权益。当前，作为公共图书馆核心的建设主体与管理主体，地方各级政府逐渐意识到图书馆法治的重要性，对公共图书馆法治化建设的支持力度逐渐增强。然而，公共图书馆治理法治化还涉及图书馆服务中公民权利的保护、法律冲突的解决以及图书馆法治环境的构建等问题。从公共图书馆立法到法律实施，再到法律监督还有许多问题有待深入讨论，仅仅通过一部《公共图书馆法》难以彻底改变我国公共图书馆的“人治”现状。从一定意义上讲，公共图书馆法治建设是一个复杂的系统工程，需要各方主体共同参与以有效推进公共图书馆治理的法治化进程，公共图书馆治理法治化任重而道远。