对统计行政处罚裁量基准的思考

□ 孙玮蔓

统计行政处罚权作为统计行政权力的重要部分，在统计工作中发挥着重要法治保障作用。“一切有权力的人都容易滥用权力”，如何更好的行使统计行政处罚权，对于维护统计工作的权威性、严肃性发挥着重要的作用。近年来在对企业统计违法行为做出行政处罚时发现一些问题，如A 企业和B 企业违法比例同样为10%，但是企业规模不同，同样的违法数额比例造成的违法数额差距很大；如同样的违法比例，A 企业因为新任职统计人员未参加过培训造成初次报错，B 企业对统计工作重视程度不够，随意填报造成差错。检查中发现的不同违法情形对案件的处理会造成困难，如何综合考量统计违法行为的事实、性质、后果、情节和改正措施等因素，做出合理合法的行政处罚决定，是考验统计执法人员和统计机构的重要问题，是推进依法行政、依法治统的重要理论和实践问题。因此，对行政处罚裁量权的思考和探讨很有必要。

|行政处罚裁量基准制度的作用和意义

《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国统计法》和《中华人民共和国统计法实施条例》是统计行政处罚的主要法律法规依据，但是其中对于行政处罚数额和幅度的规定较为宽泛，规定了处罚幅度，但是无法实现具体细化处罚内容。例如《统计法》中规定的一千元以下、一万元以下、五万元以上二十万元以下的罚款幅度，使得行政机关有较大的裁量空间。统计行政处罚裁量权的强大，可能存在随意甚至专断的可能。那么规范和约束自由裁量权的行使，对统计行政处罚自由裁量的基准制度的规制就有了现实必要性。2014 年印发的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，亦为统计行政处罚裁量基准提供了明确理论支撑。

裁量基准是指行政机关颁布的、以细化行政裁量标准为目的、为行政机关提供行动之实体和程序要求的内部规范性文件。发挥裁量基准制度的规范作用，对适用统计法律法规起到了很大帮助。统计行政处罚裁量基准对统计法律法规较为宽泛的规定进行了细化明确，提供了指导性的标准。江苏省统计局2014年印发了《江苏省统计行政处罚裁量基准》，并于2021 年进行了修订，一是对行政处罚尺度进行了细化，通过对处罚幅度的分解细化控制和减少统计行政处罚的随意性，促进公平、公正行使自由裁量权，改变单纯凭经验、凭感觉办案的状况，保护行政相对人的合法权益，维护了法律的严肃性。二是提高了行政执法效率和水平，依托裁量制度对行政处罚幅度的细化，行政处罚决定更能得到被处罚人认同，一定程度分担司法控制自由裁量权的重负，有效减少处罚争议和纠纷，有利于执法行为的一次性实现，提高统计执法效率。三是抑制执法腐败现象。细化明确公开的裁量基准刚性标准，从执法源头上规范监督统计执法行为，接受各方监督，抑制减少因考虑行政处罚相对人的社会地位、经济情况、对当地经济贡献、政治背景等因素而产生的人情案与态度案，预防腐败案件的发生。

|行政处罚裁量基准适用过程中存在的问题

统计行政处罚裁量基准为统计行政处罚裁量权的行使进行了规范和约束，但通过统计违法案件的处理实践来看，裁量基准的适用过程仍存在一些问题。

（一）缺少对裁量基准不作为行为的监督制约

裁量基准是行政机关的内部规范，涉及公民、法人的权利义务，应属于行政规范性文件。由于裁量基准不属于法律法规和规章，在约束力、强制力和在对其监督方面，存在一些问题，裁量基准由于缺乏法律责任，无法进行司法救济和监督，一般不作为审理案件的直接法律适用依据，意味着法院不会直接引用裁量基准条文内容进行判决，裁量基准能否执行到位取决于执法机关的自觉和内部监督，如不按照裁量基准执行，行政相对人缺少法律上的救济，无法通过有效的司法手段来确保执法机关对基准制度的执行和落实。

（二）裁量基准存在僵化使用情况

制定裁量基准并不是要消除广泛的自由裁量权，而是为了能够控制自由裁量权的行使。但是裁量基准的规则化标准，现实中容易造成执法人员把遵守规则当成目的，忽视执法活动更重要的价值追求，减少执法人员的能动性，单纯执行规则又会导致新的不平等。例如提供不真实统计资料的，如果按照违法比例为依据制定裁量基准，对不同规模的企业将带来不公平的结果，大中小微不同规模企业的同比例误差对本地区统计数据的影响存在较大差别，僵化的按照裁量基准误差比例进行处罚，会产生不公平的处罚结果。同时，裁量基准规定由于无法事无巨细，无法通过裁量基准进行一一明确，未明确的内容仅因为未规定而不予考虑，也是僵化使用裁量基准的表现。

（三）统计人员执法能力和素养仍需提高

结合统计执法证考试内容来看，国家统计执法证考试主要为基本的执法理论知识和相关程序性规范，对于知识广度的要求大于深度，而执法的能力和素养还需要大量的实践与学习，如何把握与违法事实情节相关的因素和酌定情节，把握自由裁量的幅度更需要执法人员掌握。尤其与法定情节相比，酌定情节更需要执法人员公平权衡，如果执法能力和知识水平不够、道德水准不高等，对自由裁量基准制度的把握不足，很容易造成权力的滥用和裁量的不公。

（四）统计行政处罚裁量标准不统一

由于目前裁量基准没有明确的设立原则指导，对于制定主体缺少明确的规定，理论上认为有统计行政处罚权的县级以上人民政府统计机构都有权利制定认为符合当地情况的裁量基准。通过统计行政处罚的裁量基准制定情况的查询了解，除各省自行制定以外，有部分地级市单独制定，亦有县级人民政府统计机构制定的裁量基准。不同主体对裁量基准内容和程序的把握存在差异，裁量基准的水平可能参差不齐，造成裁量标准矛盾和不统一。过度规则同质化固然不好，而差异化明显又会带来同案异罚，损害法治权威性的可能。

| 统计行政处罚裁量基准适用途径

为进一步规范统计行政处罚裁量基准适用，行使好统计行政处罚自由裁量权，提高依法行政能力，提出如下几点建议。

（一）提高法治素养和统计执法水平

良好的法治素养是正确履行统计法治职能的保障。通过组织集中学习和自学相结合，签订承诺书等形式加强法律学习，强化执法工作廉洁纪律意识，强化法治担当；统计行政处罚权作为统计工作监督利剑，对于行政处罚及裁量权的行使尤为重要，执法过程中既要重程序，亦要抓实体，执法理论学习之外强化通过以老带新，实践观学、交叉互学等方式加强统计执法实践能力；打通与统计专业壁垒，通过参与专业处室数据核查，参加专业培训会，开展处室轮岗等方式加强统计执法人员统计综合能力提升；充分调动专业处室人员参与执法证考试，补充执法人员专业力量。

（二）建立健全行政执法监督体系

强化执法监督的内外监督，完善监督机制，加强行政执法三项制度落实。严格贯彻落实统计执法事前事中事后公示，接受公众监督，推动行政权力在阳光下运行；建立律师顾问审查制度，形成法律部门日常监督，法律顾问日常审核和专业监督；针对争议案件、案件减轻、从重情形坚持重大案件审核制度，发挥集体决策作用，落实法律部门和律师顾问出具意见，党组会讨论和集体协商，防止因个人因素导致处罚的片面和错误，尤其对自由裁量的具体考量因素，进行明确说理，减少有失公平的行政处罚案件发生，确保案件的公正性，有助于更好实现统计行政处罚的教育目的。

（三）推进统计行政处罚裁量指导案例制度

为保持裁量基准的相对稳定性和适用的连续性，对同一类统计违法行为的认定和处理要有相对统一的标准，这样才能有效促进平等与公平，增强统计执法行为的说服力和威慑力。虽然我们不是判例法国家，但是典型案例仍然可以发挥积极的参考作用和保持法律适用的稳定。通过对各级统计机构案例的收集、筛选以及综合分析，梳理在行政处罚过程中值得肯定及探讨的行政处罚案例，针对典型性、案件疑难复杂、具有指导作用等条件进行筛选整理为指导案例，在省级范围内每年出台执法案件汇编，可发挥典型案件的警示作用，各地在处理类似案件、作出行政处罚决定时，亦可参照适用。结合各省实际情况，在保持与其他经济差别较大省份行政处罚情况差异性前提下维护裁量基准适用的稳定性和相对统一性。

（四）探索裁量基准的法制化道路

裁量基准作为规范性文件，通过裁量基准法制化探索，可进一步保障执行的强制性，通过地方性法规或地方规章的形式将基准内容法制化，能较好的保障裁量基准的有效实施，形成良好的地方法治环境。行政处罚适用依据应保持整体的严肃性，不宜各地过分细分，以江苏省为例，裁量基准的各地差异主要表现在南北经济水平的差异，但是并不需要以各地级市分别设置裁量基准来进行区分，省级根据各地经济发展水平制定省级规章，同时结合相应的判例指导，各地行政处罚案件应能体现出较好的稳定性和公平性。