城市基本公共服务对农民工流动影响研究*

□ 钱雪亚 宋文娟

Tiebout(1956)模型关于公共服务对迁移者决策影响的“用脚投票”机制被广泛用于解释各国人口和劳动力迁移，基本一致地反映出公共服务供给安排是地方政府调节人口和劳动力流动的有效管理工具。然而，我国公共服务体系有其本质上的特殊性，各类人口的基本公共服务权利与“户口”身份挂钩，作为流动人口和流动劳动力主体的农民工虽稳定从业于城市，但长期以来被排斥于城市基本公共服务体系之外。

《居住证暂行条例》（以下简称《条例》）2016 年1 月起在全国范围实施。《条例》第二条规定“公民离开常住户口所在地，……可以依照本条例的规定申领居住证”，“居住证是持证人在居住地……作为常住人口享受基本公共服务和便利……的证明”。在这一居住证管理制度规则下，流动人口的基本公共服务权利从原来严格捆绑于户籍调整为承载于各城市签发的居住证，农民工作为流动人口按统一规则纳入城市基本公共服务体系。可以预见，城市公共服务水平对农民工流动决策的影响可能发生重要改变。本文关注农民工在城市间的流向选择，观察不同城市提供的基本公共服务是否显著影响农民工的流向决策。

|文献及评述

公共服务影响人口和劳动力流动决策的“用脚投票”机制在许多国家和地区得到了验证 (Shilpi et al，2014；Barros et al，2016；Beckers et al，2019)，即便是低工资劳动者也愿意为了更好的医疗服务、污水处理、电力供给等支付较高费用(Lall et al，2009)。这一“用脚投票”机制也被用来解释我国农民工群体的流动决策。相对早期的研究认为城市里的农民工仍然是“流出地的农民”，没有享受到城市的基本公共服务(乔宝云等，2005)，地方政府也没有运用公共品配置来引导劳动力跨地区流动(甘行琼等，2015)。后续文献则更多地观察到农民工为了享受更好的城市教育、医疗以及其他公共服务而选择流向某一城市(董理等，2014；夏怡然等，2015；Liao et al，2019)。

上述研究提供了有价值的信息。然而，我国基本公共服务体系建立于《中华人民共和国户口登记条例》设立的“户口”制度之上，一个城市既有的公共服务水平①本文称之为“存量水平”，也就是城市户籍人口享有的服务水平。，与流动到该城市作为外来人口的农民工所能实际享有的公共服务水平②本文称之为“农民工享有水平”不完全相同。这在基本公共服务捆绑于户籍的原体系下是显然的，即便在居住证制度环境下，由于持有居住证是享有城市基本公共服务的前提，而申领居住证存在门槛条件，公共服务的“存量水平”与“农民工享有水平”仍然可能不一致。

早期的研究大多忽略这一特殊性，研究中所运用的测量公共服务水平的指标主要是两类：一类是反映公共服务支出多少的指标，如一般公共服务或某一类公共服务的“人均财政支出水平”(孙志燕等，2019；董理等，2014；Bao，H.J.等，2014）；另一类是反映公共服务资源数量和质量多少的指标，如各级各类学校的生均师资力量、人均医生数量和床位数量等（Liao，L.P.等，2019；夏怡然等，2015）。无论哪一类测量指标，均不能体现供给制度决定的城市中户籍人口与外来流动人口所能享有的基本公共服务水平的差异，忽略这种差异可能导致判断不尽客观。

本文运用城市基本公共服务的“农民工享有水平”模拟公共服务因素在农民工城市流向决策中的作用，为劳动力市场制度设计、为城市政府面向外来人口开放基本公共服务安排提供决策依据。

本文的工作在钱雪亚等（2020、2021）研究的基础上开展。

|样本、数据及初始测量

农民工样本及数据取自2016 年《全国流动人口卫生计生动态监测调查》（CMDS），依据国家统计局农民工监测调查中的“农民工”口径对原始调查数据作筛选，钱雪亚等（2020、2021）中农民工样本个体114851 个。城市样本由三类城市组成：①全部直辖市，②全部省会城市，③除内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏5 个自治区以外的省份中，对各省省内其他地级城市按人均财政支出分为三组，各省份每组内分别选一个劳动力流入相对多、居住证管理政策文件相对详尽城市作为样本城市。钱雪亚等（2020、2021）中样本城市总计84 个。基于这114851 位农民工个体、84 个城市构成的样本，钱雪亚等（2020）依据各样本城市公开颁布的居住证管理办法及相关政策文件，测量了各样本城市基本公共服务面向农民工开放的程度。钱雪亚等（2021）进一步测量各样本城市基本公共服务存量水平——即“存量水平指数”，并在此基础上测量了农民工在各样本实际享有的城市基本公共服务多少——即“农民工享有水平指数”（表1）。

表1 初始样本及城市基本公共服务的初始测量

以上述钱雪亚等（2020、2021）中的样本个体和样本城市为起点：首先删除当年流入该城市的农民工个体数量不满40 人的城市，以避免观察个体不足可能导致的估计精度问题，形成由75 个城市组成样本作为本文的城市样本；其次，就原农民工样本，按家庭平均每月净收入分布，对上下各0.5‰的样本个体进行缩尾处理，以避免极端变量值的影响；再次，将缩尾处理后的农民工个体按流入地对应75 个城市样本，最终留下农民工样本个体66317 位。本文就城市基本公共服务对农民工流动去向选择决策的影响，基于这75 个城市对应66317 位农民工个体的“城市-农民工”匹配样本开展模拟估计。

各样本城市农民工享有水平数据，直接取自钱雪亚等（2021）的估计结果。75 个样本城市平均，基本公共服务全部领域农民工享有水平指数为0.3314，为对应服务存量水平指数的47.11%。其中排他性服务领域农民工享有水平指数0.2673，为对应服务存量水平指数的35.48%。优质教育是农民工家庭最为关注的城市基本公共服务，样本城市平均的公共教育服务农民工享有水平指数为0.2637，相当于该领域存量水平指数的34.05%，公共教育服务领域农民工享有水平指数与存量水平指数之间的差距更大于其余排他性服务领域。城市样本的其余数据取自《中国城市统计年鉴》等公开出版资料。

农民工样本、城市样本的基础数据统计描述如表2：

表2 城市特征变量的统计性描述

|模型方法

根据Tiebout 的“用脚投票”理论和Wolpert（1965）的“地方效用”理论，流动劳动力愿意流向高效用的区域，即流向所有备选城市中能使其效用最大化的城市。假设农民工i 选择城市j 的效用函数为：

农民工i 在总共J 个城市中选择能使自己实现最大效用的城市。如果观察到农民i 选择了城市j，则意味着对于农民工i 有：

农民工i 选择流向城市j 的概率可以用式（3）来表示：

考虑到农民工个体及其所在家庭对公共服务有不同的需求，可以预见，城市基本公共服务对农民工流动决策的影响存在差异性。为此在式（3）中进一步加入与农民工个体特征中和农民工所在家庭特征的交叉项和，如式（4）：

运用McFadden（1974）发展的条件Logit 模型，可以估计式（3）、式（4）的参数，模拟城市基本公共服务因素对农民工在J 个城市间流向选择的影响。估计中每一位农民工 i都面临包含J 个城市的城市选择集，因此实际观测个数为农民工样本个数乘以城市样本个数（N×J）。

估计式（3）式（4）的基础上，进一步计算各解释变量对选择概率P（chosenij=1）的边际影响。与同类文献（Cheng，S.，2008；余珮等，2011；夏怡然等，2015）一致，本文采用平均概率弹性来测量回归系数的边际作用大小。影响农民工i选择城市j 的概率弹性由式（3）式（4）中代表城市特征的解释变量X（包 括PS 和Z）所 决 定，X 影 响劳动者i 选择城市j 的概率弹性：从而代表城市特征的解释变量X 的平均概率弹性：是对应式（3）、式（4）中代表城市特征的解释变量的X 估计系数，包括城市公共服务水平变量、城市其他特征变量。概率弹性反映了：城市特征X 变动1%时城市被选择的概率平均变动%。

|实证结果

运用75 个城市、66317 位农民工个体构成的样本，在估计式（3）的基础上按式（5）计算各因素的平均概率弹性（表3）。

表3 城市基本公共服务水平影响农民工流向决策

模型1、模型2 分别以基本公共服务全部领域的农民工享有水平指数、排他性领域的农民工享有水平指数为核心解释变量，观察农民工实际可以享有的城市基本公共服务多少是否影响农民工的流动去向。所有模型均控制了人口规模、经济水平、工资水平、行政等级、地域分布等城市特征，以及与农民工个体户籍所在地是否同一省（市）等变量，这些城市特征控制变量对农民工流动去向的影响总体上符合理论预期，也与其他同类文献基本一致（夏怡然等，2015），同时统计量LR chi2 也反映出各模型总体有效。

表3 显示，全部领域农民工享有水平指数的平均弹性0.738，0.01水平上统计显著。控制非排他性领域公共服务水平③农民工有机会享有城市在这些领域的全部服务存量。后，排他性领域农民享有水平指数的平均弹性0.449，也在0.01 水平上统计显著。

公共教育质量在城乡间存在巨大差距，对于已经相对富裕的农村居民，让孩子在城市享有良好的教育是他们流向城市的重要动力之一。模型3 进一步以公共教育领域的农民工享有水平指数为核心解释变量，控制公共教育服务以外的所有排他性和非排他性领域服务水平，模拟农民工享有的城市公共教育服务水平对其流向选择的影响。结果显示，公共教育领域农民工享有水平指数的平均弹性0.299，同样在0.01 水平上统计显著。

上述结果一致地表明，农民工在某城市中实际可能享有的基本公共服务越多，其选择流入该城市的可能性越大。

考虑到不同个体特征和家庭特征的农民工对城市公共服务的需求和偏好是不完全相同的，我们在包含全部控制变量的模型中，逐一加入公共服务核心变量与个人年龄、受教育年限、流动外出时长的交叉项，与家庭适龄儿童数量、家庭收入水平的交叉项，运用交叉项的平均弹性检验城市公共服务对不同农民工个体和农民工家庭的异质性影响（表4）。

表4 基本公共服务与农民工个体、农民工家庭特征交叉项的平均弹性

与预期基本一致的是，外出越久的农民工，长期迁移意愿越强，相对地对流入地的公共服务越关注。表4 显示，“流动外出时间”与全部服务领域农民工享有水平指数、公共教育领域农民工享有水平指数的交叉项系数均显著为正，与排他性领域农民工享有水平指数的交叉项系数虽不显著但也大于0。反映出流动外出时间越长的个体，越倾向于可获得更多基本公共服务的城市。

但是，与预期不同的是，受教育程度更高、更年轻的农民工个体，并未更倾向于流向可获得基本公共服务更优的城市，表4 显示无论全部服务领域、排他性领域、还是教育领域，“受教育年限”、“新生代”属性与城市基本公共服务农民享有水平指数的交叉项均显著小于0。类似地，家庭需要接受教育的适龄子女数越多，却反而倾向于流入可享有基本公共服务越低的城市，“教育适龄子女数”与农民享有水平指数的交叉项同样显著小于0；收入水平越高的家庭，流动目的地选择中也未呈现出对城市公共服务的更高要求，在排他性领域和教育领域，家庭“收入水平”与农民享有水平指数的交叉项显著小于0。

然而，对照表1 可以看到，既有的基本公共服务存量水平也更高的东部城市、直辖市和省会城市、长三角珠三角京津冀三大经济圈城市，农民工在这些城市实际可享有的基本公共服务相对反而更少，而这些城市恰恰经济更发达、就业机会更多、工资水平更高。这反映出，城市基本公共服务影响农民工的流动决策，但不是首要影响因素，文献（夏怡然等，2015）也表明，公共服务影响劳动力流向的作用系数都小于工资对劳动力流向的影响。那些年轻的、受教育程度高的农民工个体，在劳动力市场上具有更强的竞争力，更有能力获得机会、承受更高的生活成本而立足于东部城市、直辖市和省会城市、长三角珠三角京津冀三大经济圈城市。因此，并非这些个体或家庭不偏好更多的城市基本公共服务，而是他们为了更好的就业机会和工资回报而选择放弃享有更多的公共服务。

|小结

综合上述分析，我们有理由判断，在居住证制度改变了城市公共服务供给规则的背景下，农村转移劳动力通过申领居住证在城市实际可能享有的公共服务水平，总体上能够增加其迁入该城市的激励，为了城市公共服务而流动的“用脚投票”机制已经开始发挥作用。但是政策制定者还不能高估当前有限开放背景下城市公共服务对调节劳动力流向的作用。面对劳动年龄人口减少、劳动力资源趋于稀缺的趋势，城市政府只有不断扩大开放服务的领域，降低提供服务的约束条件，才能真正实现推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖，让农民工平等地享有城市基本公共服务。

我们看到，中共中央、国务院2020 年3 月30 日出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，围绕劳动力要素合理畅通有序流动明确“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”，这意味着长期以来附着于户籍的公共服务权利开始被剥离，未来基本公共服务供给体系必将发生深刻变化。可以预见，在基本公共服务与“常住人口”而非“户籍”挂钩的框架下，公共服务将成为地方政府调节人口和劳动力流入流出的重要政策工具。随着劳动年龄人口数量的不断下降，劳动力日益成为稀缺资源，城市政府将有动力扩大开放服务，农民工实际享有的城市基本公共服务有望稳步提升。