论公办教育单位监察对象的认定与范围

宗婷婷

(中国政法大学 法律硕士学院， 北京 100088)

传统行政法认为，教育是一种具有权力色彩的公共行政，各类公办教育机构经过法律法规授权，享有一定的行政管理职责。在行使法律法规授予的教育行政权时，学校或其他形式的教育机构与其他行政主体一样，应接受来自国家机关、社会、媒体等的多方监督①。作为权力监督的基本法，为规范和制约教育公权力的行使，从制度上改变以往对教育公权力监督乏力等问题，《监察法》采用“公办教育单位”概念涵射教育法律法规中承担教育行政管理职责的各类教育机构，首次系统地将公办教育单位中从事管理的人员与其他履行公职的人员，即行使教育公权力的人员，纳入监察对象范围。公办教育单位监察对象类型化的立法尝试，表明新时期党和国家对公办教育领域公权力行使状况的高度关注。它指明了在新型国家监察体制下，作为监察监督前提条件的公办教育单位的权力边界和监察对象范围。但在实践中，公办教育单位种类繁杂，人员类型多样化，概括性的法律规范难以为监察机关提供清晰指引，而以往立法和执法实践亦不能为当下监察对象认定提供有益借鉴。目前来看，无论是监察对象认定实践还是理论研究都面临诸多疑惑，如监察法上的公办教育单位范围如何界定，包括哪些类型；与其他类型的监察对象相比，公办教育单位监察对象立法背后有哪些法理考量；如何根据条文延展出可操作性的认定标准以指导监察对象认定实践，等等。这些问题是公办教育单位监察对象认定的关键，也是从制度上框定公办教育单位权力行使边界的前提。目前学界多以整体视角对监察对象认定标准的确立路径和分析框架进行探讨②，较少将这一问题置于公办教育领域中展开。鉴于监察对象认定是规范和制约教育行政权的首要环节，是划定权力边界及探求权力运行逻辑的重要尝试，本文从监察全覆盖的立法目的出发，从规范分析角度明确公办教育单位监察对象认定中核心要素的内涵，解析立法背后教育公权力行使的边界和制度逻辑，搭建具有可操作性的多层次认定标准体系，以化解监察对象认定中的理论迷思和实践困境。

一、公办教育单位监察对象认定的规范要素

《监察法》关于公办教育单位监察对象的规定主要涉及第十五条两款内容：一是第四款“公办的教育单位中从事管理的人员”；二是第六款“其他依法履行公职的人员”。相比《教育法》和《义务教育法》等教育类法律法规中笼统的表述如“直接负责的主管人员”“其他直接责任人员”，《监察法》作为权力监督的基本法，对公办教育单位监察对象进行了类型化规定。但法律只框定了基本范围，在监察对象认定前，还须从规范分析角度厘清条文中关键要素的含义，具体涉及“公办”“教育单位”“从事管理”“履行公职”这四个重要规范要素的内涵。

(一)公办

“公办”起性质限定作用，即将监察对象所在教育单位的性质限定为“公办”，突出了教育单位的公共性。从汉语语义上看，“公办”与“公立”意思相近。除《监察法》外，以往法律规范未使用过“公办”一词，主要注重在法律层面明确举办者、管理者和办学者的职责分工，旨在厘清政府与高校的关系③,如《高等教育法》第三十九条规定，国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制，中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立地行使职权。在法律规范中，国家举办就是“公办”的具化表现。行政法学界认为，国家或公共机构举办的教育机构本质上属于公务法人。

公务法人理论源自大陆法系，根据该理论，德国、法国等大陆法系国家将公立学校视为公营造物或公共机构。所谓公营造物或公共机构，指为实现特定的公共目的，法律规定或行政主体依法可设立由人和物作为手段之存在体，其目的是为人民提供特定的服务，其范围极为广泛，包括邮政局、图书馆、学校等④。公立教育单位是具备权利能力的公营造物，是独立的行政主体，属于公务法人的一种⑤。相比之下，英美法系虽没有相应理论做支撑，但在制度上将教育机构区分为公立和私立，一般将公立教育机构称为公共机构，地位基本等同于政府机构⑥。对于判断某教育机构是否为公办或公立，大陆法系主要参照设立人标准及财政来源标准，即是否由国家法律或行政机关依法设立，其主要财政来源是否为公共财政；英美法系的判断标准较多元，如参照设立人、设立依据、财政来源及是否行使教育行政职能等标准。我国借鉴了大陆法系的公务法人理论，在法律制度上肯定了公办教育机构的公营造物属性，对于公办的具体内涵，我国法律未予明确，但法律中随处可见对国家或其他公共组织举办学校的规定。《事业单位登记管理暂行条例》规定，所谓事业单位，是指由国家机关或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位即是公营造物的本土化展现，但是，公办的对象并不限于作为公共服务重要提供者的事业单位。事实上，事业单位与公营造物并非完全吻合，如村集体作为基层自治组织也可以设立学校、医院等组织。这类公共组织的设立人、财政来源及设立目的均具有公共性，与事业单位并无本质差别。综上，结合监察全覆盖的立法目的，“公办”有以下两个重要特征。

首先，举办者为国家、公共组织或集体。20世纪90年代后期，随着我国高等教育体制改革的不断深入，学术研究和法律政策中开始提及高等教育单位举办者的概念和主体等问题。有学者认为，举办者是学校办学原始资源的主要投入者，是学校运行发展的最高决策人⑦。举办者主体的范围比较广泛，形式上可以独立举办各类高校，也可以联合举办⑧。1995年，国家教委在《关于深化高等教育体制改革的若干意见》中阐明，举办者可以是各级政府及有关部门、企事业单位、具有法人资格的社会团体或公民个人。此后，在《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等法律规范中规定了举办者的范围、权利和义务。可见，举办者不仅是一个学术概念，还是一个重要的法律概念。从法律规范上看，举办者是按照法律规定实施设立行为，并且需要作为提供主要投资用于学校设立并维持学校正常运转，据此享有权利并承担义务的主体⑨。公办与私办对立，私办事业的举办主体为个体或其他私组织，而公办事业的主体则多为国家机关、国有企事业单位等公共组织，集体也是主体之一。关于集体的内涵，社会学上根据是否具有公共事务管理职能，将集体分为社会性质团体和国家机构性质的团体。社会性质团体有党派、民族、班级、队伍等；国家机构性质的团体有村集体、教育机构、医院、银行、政府等。我国《宪法》从所有制角度对“集体”进行了规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”监察法的目的是遏制腐败、规范和制约公权力的行使，在监察对象认定中，对“集体”的内涵应有所限定，考虑集体对公权力的行使和公共资源配置等因素，以“国家机构性质的团体”界定“集体”的外延更符合监察全覆盖的立法目的，可避免遗漏或过度扩展监察对象范围。实践中，除去国家机关、企事业单位、群团组织等，集体主要为基层群众自治组织。

其次，资产(有形或无形)主要来源为公共资产。相关教育法律规范规定，举办人应为教育机构的设立和运转进行必要投入。公办教育单位具有公共性、公益性，其目的是为更好地服务于社会和公众需要，其资产主要来源为公共资产。根据公共资产来源不同，可以将公办教育单位分为如下几类：其一，由教育部和其他部委根据授权举办的高校及其他教育机构，国家财政经费等投入是其资产主要来源；其二，由地方政府举办并由地方财政负担的高校及其他教育机构；其三，由群团组织或国有企事业单位举办的教育机构，这些教育机构的资产来源可能是中央财政也可能是地方财政；其四，由基层群众自治组织举办的教育单位，其资产来源于集体。无论是中央、地方、国有企事业单位或是集体，其持有和投入的资产均具有公共属性，这是公办教育单位公益性的重要保障。此外，近年来出现了许多新型合作办学的高校，如省部共建学校、省部合建学校，中外合作办学、公私合作办学等。从资产来源上看，省部共建、合建学校仍然依赖公共财政，中外合办学校和公私合办学校则应具体问题具体分析。实践中，教育机构还会接受来自各方的捐赠、政府资助等，由于并非主要资产来源，因此并不对教育机构的公私属性产生影响。

(二)教育单位

“教育单位”是监察对象认定的组织限定要素。《监察法》未明确教育单位的范围，在中央纪委国家监委颁布的《国家监察委员会管辖规定(试行)》(以下简称《管辖规定》)中亦未明确，但在对“其他依法履行公职的人员”的解释中，《管辖规定》对照《监察法》第十五条第四款的“公办教育单位”采用了“事业单位”这一称谓，《监察法实施条例》(以下简称《实施条例》)也采纳了这一观点。那么，教育单位是否等同于教育事业单位呢？

事业单位一词具有明显的本土色彩，“事业”多指没有生产收入，所需经费由国库开支的社会工作⑩。“单位”多指机关、团体、企业、事业单位及其下属组织等实体部门。“事业”和“单位”又衍生出“事业单位”这一概念，上文提到，事业单位是由国家或公共组织以国有资产设立并带有一定公益性的机构，是公务法人的主要呈现形式。按照社会功能的不同，现有事业单位分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三类。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，又可将从事公益服务的单位分为两类：一是公益一类，即承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位；二是公益二类，即承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位。可见，事业单位具有非公权力机构性、公共服务性、经费来源国有化、范围广泛等明显特征。此外，与其他一般社会组织相比，事业单位属于国家确定的事业单位序列，具有明显的公益性特征和统一的人事管理制度。作为公益服务性事业单位，教育事业单位同样具备上述特征。

那么，“教育单位”应如何理解呢？从规范分析的角度看，不能将监察法上的教育单位等同于教育事业单位，主要有两个方面的原因。第一，法律解释位序论的要求。法律解释应以文义解释优先，要求从法条所运用的语言的含义来确定法律规定的内容，在文义解释结论为复数时，可进一步采取体系解释方法。如果这两种解释方法仍不能得出确定结论，或者得出荒谬结论，那么就须采用历史解释，探查立法者之规定意向、目标及规范想法。如果得出的结论有违个案正义，那么则应依据目的解释得出最终结论。法律文本对“教育单位”的规定并未包含“事业”二字，此外法条将“公办”作为属性限定词，以修饰“教育单位”。若教育单位等同于教育事业单位，那么立法者以“公办”作为修饰语显然多余。第二，监察全覆盖的立法目的。监察法的目的是规范和制约公权力的行使，除教育事业单位行使法律赋予的公权力之外，集体、群团组织本着公共服务的目的以公共资产举办的教育机构亦带有公权力属性，这从监察法将基层群众自治组织视为公权力的载体便知。因此，“教育单位”本身并无所有制属性，它涵盖教育事业单位及其他教育机构，凡是提供教育公共服务的机构，都可视为教育单位。

(三)从事管理和履行公职

从事管理和履行公职联系紧密，可做对比阐述。“管理”或“从事管理”在《监察法》第十五条中多次出现，是判断公办教育单位监察对象的行为要素。《实施条例》和《管辖规定》将“从事管理”界定为从事组织、领导、监督、管理等活动，这与刑法相关司法解释对“从事公务”的描述完全一致，与管理学上对“管理”一词的界定亦十分相似。管理学上认为，管理具有组织、领导、协调、控制、计划等特征。《实施条例》和《管辖规定》对从事管理的界定不仅符合管理的基本含义，也体现出了法律规定的内在一致性。

相比“从事管理”，“履行公职”的内涵更加宽泛。按照汉语词典释义，“公职”是指凡官吏、议员和其他依法令而从事于公务的职务。我国于2005年加入《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》)，《公约》对履行公职的情形进行了规定：一是立法、行政管理或者司法职务；二是任何涉及公共权力的行使、公共职能或提供公共服务的活动；三是被界定为履行公职的其他情形。据此“履行公职”可被概括为公共权力行使和公共服务提供两种情况，内涵较为宽泛，不只涉及行使公权力这一典型。监察法将所有行使公权力的公职人员纳入监察对象范围，其本质是通过规范履行公职行为来防止公权力滥用。这时，履行公职是公权力行使的直观表现，公权力是履行公职的本质内容。在监察法语境下，履行公职就是行使公权力的行为，具有明显的权力来源属性，不涉及公权力的公共服务行为不属于履行公职范畴。对于何为公权力，学界有多种讨论。我国公法学界对公权力亦有多种看法，主要有两种代表性观点：一是公权力仅指国家公权力，与国家相伴而生，主要由国家机构、组织享有，如司法权、监察权等；二是公权力不仅包括国家公权力，还包括社会公权力、国际公权力等。社会公权力是国家之外的集体力量，享有主体为社会团体等，如公办高校不仅行使来自法律法规授予的权力，还享有自我管理权。《监察法》从广义上对公权力内涵进行界定，认为公权力的表现形式多种多样，涉及国家事务、集体事务、社会事务等。凡是代表特定机关、企业、团体或组织行使国家公权力和社会公权力等活动的，都属于履行公职的情况。公办教育单位的职责内容涉及教育行政管理事务、内部自治事务和社会合作、服务事务等，这些基本上都属于履行公职的情况。也就是说，不论是行使法律法规授予的权力(国家公权力)，或是进行自我管理(社会公权力)，都属于监察法上行使公权力的情形。

二、公办教育单位监察对象认定的基本点：公权力

除《监察法》第十五条外，《监察法》第十一条第一款、第四十五条，《实施条例》第十四条、第四十一条、第四十三条，也涉及公办教育单位监察对象的认定及监察权的具体行使。其中，《实施条例》第四十一条、第四十三条是对《监察法》第十五条第四款和第六款的细化，厘定了公办科教文卫体中管理人员以及履行公职人员的范围；第十四条则是对《监察法》第十一条第一款的细化，要求监察机关应当注重对公职人员政治品行、道德操守等情况进行监督检查。可见，监察法上的监察权，不仅具有权力制衡、权力监督的功能，同时还承担着“道德审查”的职责，通过对公权力行使者的道德审查保障权力的廉洁性。从法条规定可知，道德审查的对象是行使公权力的公职人员，以公办教育单位为例，这是否意味着道德因素也是影响监察对象认定的要素之一呢？

公办教育单位，尤其是公办高等教育机构，既是法律法规授权行使公权力的主体，又属于具备一定自治权的单位。它既能根据法律法规规定开展招生工作、授予学位，又可以基于创造和传播知识、为社会培育人才的需要，开展符合教育规律的管理活动。在行使授权职责时，公办高校必须严格遵照法律法规要求，接受有权机关监督，这本质上属于行使行政权的情况，属于典型的公权力行使样态。对于日常管理、学术研究、教育教学等专业性活动，考虑到高等教育事业的特点，相较于一般行政机关而言，学校具备更多的自治空间。从法条文义上看，《监察法》《实施条例》《管辖规定》对监察对象的规定均考虑到公办教育单位的特殊性，以公权力行使作为认定监察对象的基本出发点。

第一，监察监督权为“大监督权”。监察法上监察权的基本构造呈复合型，监督权、调查权与处置权“三权一体”，执纪权与执法权相融合，教育权与惩戒权相交融。监察监督权并不局限于对公权力行为的监督，监察机关可以对公职人员行使公权力行为、道德操守、政治素养等进行一般监督。除一般监督之外，对行使公权力的特定人员(监察对象)进行特别监督亦属于监察监督权范围。

第二，履行公职是监察监督的前提。无论是一般监督或是特别监督，行使公权力的公职人员都是监督的前提。这就意味着对于不行使公权力、仅承担非管理型事务、从事专业研究和教学的人员，对其职业、道德操守情况，监察机关是否具有一般监察监督权，值得商榷。

第三，监督公权力的行使是监察法的基本定位。监督和规范公权力是监察法的立法目的，《监察法》第三条、第十五条对行使公权力的监察对象范围进行界定并予以类型化，与第十一条的一般监督相呼应，体现了监察全覆盖的立法目的。

综上，监察法中的监察监督有一般监督和特别监督之分，共同构成了“大监督”格局。公职人员行使公权力和道德操守均是一般监督的内容，而特殊监督只包括公权力行使，即履行公职，这时行使公权力是判定监察对象的标准依据，监察对象则是公权力行使具象化的主要体现。公办教育单位监察对象的认定属于特殊监督的内容，其核心是公权力的行使，此时并不涉及对道德因素的考量。

三、公办教育单位监察对象认定的理论逻辑

囊括各种办学类型的公办教育单位受国家财政支持，行使教育公权力，提供教育公共服务，公益属性是其本质特征。监察法将公办教育单位的相关人员纳入监察对象范围，体现了对教育公权力的规范和制约，其目的是保障公办教育的公益性、社会服务性及教育资源的公共性。我们可以从中看出教育公权力的行使逻辑和制度边界。

(一)公办教育单位是教育公权力的重要行使主体

公办教育单位是指由各级政府、国有企事业单位、群团组织和基层自治组织举办的，以公共财政为主要支撑，提供教育公共服务的单位、组织、机构。最初，德国行政法学界认为教育是一种特殊的公共行政，公办高校及中小学与其他国家机构并无区别。随着学界对大学自治和学术自由研究的不断深入，公办高校的国家机构地位受到了质疑。虽然公办高校仍然是教育行政权的行使者，但同时学术自由和自治也是高校的基本追求，将公办高校等同于国家机构无疑与其办学宗旨相悖。这种认识转变得到了实践的回应：公办高校更多地被认为属于一种公法上的团体，在法律制度上它承担着教育行政服务职责，但它同时还具有人事、财政、组织、管理等方面区别于国家机构的自治权力。与国家机构相比，公办高校基本上同时享有国家公权力和社会公权力。作为国家公权力的教育行政权，不仅只由教育行政机关享有，法律法规还常常通过授权将教育行政管理权赋予公办高校。如根据法律法规规定，高校不仅享有作为法人组织的一般自治权，还被授予了一定的教育行政管理权，如招生录取权、学籍管理与处分权、学位证书颁发与学位授予权等。对于公办中小学和其他提供基础教育的单位，由于其办学目的几乎不受自治程度的影响，并且本身所体现出的公营造物属性更加明显，因此在法律地位上与公办高校有所不同。虽然它与国家机构更为接近，但同高校一样同时行使授予性国家权力和不同程度的内部管理权。总之，无论是公办高校还是其他公办教育单位，都是行使教育公权力的公法人团体。

监察制度改革的目的是监督所有行使公权力的行为，包括国家公权力和社会公权力等。公办教育单位作为教育行政管理职能的承担者，是公权力的重要载体。其管理人员和其他履行公职的人员是公权力的直接行使者，通过对这类人员的监督，监察机关可以规范和制约公办教育单位行使公权的行为，框定公权行为的边界。

(二)教育单位“公办”属性的实质保障是公共资产

公办教育事业是我国以科教兴国战略实现民族复兴的重要途径，同时国家还鼓励、促进和支持其他多种形式的办学，包括民办、公私合办等。民办等办学机构与公办学校都承担为社会提供教育服务的职责，都属于非营利性组织。但作为公办教育单位主体的公办学校在法律权责上与民办等有很大不同，其主要区别在于，公办学校是由各级政府、国有企事业单位、群团组织和基层自治组织作为举办者，以国家、地方资产和集体资产作为主要资产来源。这种特征决定了公办教育单位不仅要履行一般社会责任，还应接受来自举办者的监督监管。国家监督和大学自治之间的平衡一直是教育法领域的重要问题，即使是大学自治事务中也会显现出国家监督的身影。反过来，正是因为公共资产是公办教育单位的主要资产来源，为保障教育公共资产的合理配置、不被滥用，在管理过程中应当接受来自举办方，也即国家和集体的监督，这是公办教育单位公益性的实质保障。

此外，从公共资产使用角度看，公共资产的公有性要求管理者及相关人员应以履行公共责任为集体谋福祉作为基本工作准则。我国是生产资料公有制国家，一切公共资产属于国家和集体，公办教育单位虽然不以营利为目的，无须将公共资产的升值、保值作为管理和运行目标，但仍应保证公共资产不被侵吞、浪费及滥用等。同时，公办教育单位作为公益性组织，应本着向社会公众提供优质教育服务的目的，确保各类公共教育资源的配置能够积极回应社会需要，实现教育效益最大化。实践中，对公共资产负有管理、监督等职责的人员一般是公办教育单位的各级各类领导管理人员，通过对这类人员的有效监督可以达到优化公共教育资源配置的目的。这是监察法以类型化方式将公办教育单位中从事管理的人员纳入监察对象范围的初衷，以确保公共资产的数量、用途等都能体现出公办教育的公益性、服务性。

(三)公益性是公办教育单位作为公务法人的本质属性

公办学校是公办教育单位的主体，承担着为社会公众提供教育服务的职能，在设立主体、依据、目的、与设立主体之间的关系、争议解决方法上和私立学校有明显不同。公办学校作为公务法人，是在给付行政背景下，行政组织的一种扩张，目的是通过人和物结合的方式向社会提供特定服务，如提供教育、科研、文化、卫生等服务。国家可以通过命令或行政机关直接设立团体的形式，或赋予独特属性团体统治权力，实现国家统治和治理的目的。公办学校和其他教育机构的设立有其具体的组织特点。一是依据公法设立。其设立目的、事项、人员、组织及资金等都带有明显公共行政主体特点。二是为服务公共事业而设立。如《教育法》第二十六条规定，公办学校及教育机构不得为营利性组织。三是能够以自己名义对外独立承担责任，即在法律地位上独立于其创设机关。四是与成员形成特别权力关系。特别权力关系与一般权力关系相对，是指基于特别的法律规定，当事人以自愿或其他理由，在管理者与被管理者之间形成的一定范围内的支配服从关系，其法律后果为排除基本权利、法律保留原则的适用、排斥权利的司法救济。传统理论认为，教师与学校的关系是特别权力关系的典型之一。但是，特别权力关系理论将教师与公务员等同，排除了教师在与所在学校发生纠纷时获得司法救济的可能。这种观点和以此为基础构建的法律制度受到广泛诟病，越来越多的学者认为基于特别权力关系剥夺教师的司法救济权利，违背宪政精神，因为公办高校有非常大的自治空间，教师既可能行使教育行政权，又可能仅从事纯学术性、专业性事务，不能将公办高校教师等同于职责身份依附性极强的公务员。在这种质疑声中，重要性理论被引入到解释公办高校教师与学校关系的场域中来。即使处在对立方，重要性理论仍然承认公办高校教师具有类似于公务员的特殊法律地位，这其中的缘由在于公办高校的显著公益性。相比公办高校，其他提供基础类教育服务的公办教育单位的公益性特征更为凸显。因此，为保障公益目标的实现，赋予公办教育单位特殊公法地位实属必要。《监察法》将行使公权力的人员都纳入监察对象范围，是对公办教育单位公益目标的彰显。

四、公办教育单位监察对象的认定标准体系与范围划定

公益属性、公共资产属性和权力来源为公属性，不仅是公办教育单位的特有属性，同时也是国家机关、国有企事业单位及其他公共团体的基本特征。因此监察对象认定的逻辑是一致的，都应以行使公权力作为基本参照系，唯一的不同在于具体要素，如国有企业监察对象的判定完全无须考虑“公办”“教育单位”这些要素，反之何为“国有企业”也并非公办教育单位监察对象的考虑范畴。通过对《监察法》相关条文语义、核心要素的厘清，以及立法背后理论依据的深入剖析，可从规范分析的角度，归纳建构出具有可操作性的认定标准体系，为监察对象范围的准确划定提供有效指引，为教育公权力的行使划定边界。同时，这一标准体系还可适用于对其他种类监察对象的判定。

(一)认定标准体系的建构逻辑

如上文所述，所有种类监察对象的认定均以行使公权力为基准，公权(狭义)、公职、公财、公务、公益是公权力(广义)的外化，也是对其监督的理论基础。结合《监察法》和公权力的上述表现，国家机关公务员、参公管理人员代表国家行使公权力，最为典型；国有企业、公办科教文卫体等单位及基层群众自治组织中的管理人员基于公权(法律法规授权或自身具有的社会权力)、公财、公务、公益，亦可被纳入监察对象范围；除上述种类外，根据具体情况将其他依法履行公职的人员认定为监察对象。公权、公职、公财、公务、公益这些公权力的基本属性以“身份”“管理”“履行公职”等更加细化的标准呈现于《监察法》条文中，是将抽象的不确定概念转化为可操作的监察对象认定标准。具体而言，除公务员、参公管理人员外，国有企业、公办科教文卫体等单位及基层群众自治组织均可适用这一统一的认定标准。以公办教育单位为例，监察对象分为两个层次：一是公办教育单位从事管理的人员；二是其他在公办教育单位中依法履行公职的人员。由于归类要素有所区别，因此这两种情形应适用于不同认定标准，并且两个标准的适用呈递进关系。

首先，“身份+职位/职责”标准。该标准适用于对从事管理的人员的认定。公权力的基本特征以“公办”(公财)“教育单位”(公益)“从事管理”(公权、公务)的样态体现出来，整合剖析后可得出“身份+职位/职责”标准，这一复合标准又可细分为两个标准。

(1)“身份”标准。虽然《监察法》中没有明确何为管理人员，但具备“公”的身份一直是我国现行法律中判断某一人员是否具有代表国家或集体履行公权力的资格要件。例如，《刑法》第九十三条规定，除国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员之外，国家机关、国有企事业单位、人民团体中从事公务的人员和经这些主体委派，到非国有企事业单位、人民团体中从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，属于国家工作人员。基于国家机关、国有企业(独资)、事业单位等的公共属性，《刑法》默认从事公务的人员具有“公”的身份，对于在非国有的企业、单位等组织中从事公务的人员，则需要经过委派获得“公”的身份才能属于国家工作人员。《管辖规定》和《实施条例》对《监察法》中“国有企业管理人员”的解释包含了《刑法》上的这两种情况，但对公办教育等单位中从事管理的人员只采取了身份默认，即只以单位性质确定工作人员的身份，而不考虑其任命方式，凡在本单位的工作人员都具有“公”的身份。究其原因，在于《监察法》上的“国有企业”不仅包括独资企业，还包括其他国有出资企业。公办教育等单位是由国家、公共组织或集体出资举办的团体组织，其在公私属性上与国有独资企业相同，这也对应了上文对公办教育单位范围和特征的阐述。可以说，身份标准是认定管理人员的隐含要件，虽然实践中基本无须具体操作，但它体现出公办教育单位监察对象认定的基本逻辑。

(2)“职位/职责”标准。公办教育单位为社会提供教育服务，一方面是行使教育公权力，另一方面是为社会培养人才、保障公民受教育权。相比政府机关，教育规律要求法律赋予学校更多的自治权限，尤其是对高等教育而言。公办高校的教育教学、学术研究带有很强的专业性，对于纯学术性、专业性的活动，不涉及公权力的行使。公办教育单位监察对象的认定应以行使公权力为基准，对于仅从事专业性活动的情况，不应作为判断依据。按照规定，除默认的身份要件之外，监察对象还须满足“管理”这一实质要件。根据《管辖规定》和《实施条例》对“管理”的描述，结合以往立法例，“从事管理”主要有两种情形。一是居于管理职位。即担负领导职责或居于管理任务的岗位，大体包括公办学校或其他公办教育机构的领导班子成员、各院系(处室/部门)负责人、班主任、辅导员等。二是承担管理职责。实践中，普通教师和一般工作人员虽未居于管理岗位，但可能被赋予临时管理职责，如学校指定某位教师作为招投标工作的负责人，以及教师作为负责人承担由财政拨款的科研项目，等等。这时，普通教师虽未在管理岗位，但实际上从事着与学校有关的管理事务，应当视为管理人员。其他人员临时承担管理职责时情况亦类似。“职位/职责”标准实际上是对“公”的身份的二次确认，只有居于管理岗位或承担管理职责的人员，才属于公办教育单位从事管理的人员。

其次，“公职行为”标准。该标准适用于对其他履行公职人员的判断，是广义公权力的个案展现。除从事管理的人员之外，公办教育单位中还存在其他履行公职的人员，基于监察全覆盖的要求，也应纳入监察对象范围。这类人员作为对从事管理人员的补充规定，是否存在履行公职的行为是判断关键。该标准主要适用于在个案中对监察对象进行认定。只要存在履行公职的行为，就可被认定为监察对象。例如，根据《政府采购法》的规定，公办教育单位的招投标负责人属于监察法上的管理人员，其他参与招投标决定的人员则属于履行公职的情况。那么，参与招投标决定的人员就属于监察对象范围。这在《实施条例》第四十三条第四款中得到体现。

上述“一般+个别”的判断标准符合《监察法》寻求对公办教育单位监察全覆盖的基本取向，在保障公办教育公益属性和规范教育公权力的同时，体现了对公办教育单位自治权予以尊让的理念。实践中，监察对象的具体认定、归类，应根据具体情况结合法条规定和相应认定标准进行。

(二)一般范围划定和相关思考

理论上，监察法上的公办教育单位具体可分为三种情况：以国家、公共组织或集体名义举办且资产来源全部为公共资产；以国家、公共组织或集体名义举办且主要资产来源为公共资产，并且接受各类资助；以国家、公共组织或集体名义举办且主要资产来源为公共资产，并且由民间力量予以支持(包括资金资助和其他支持)。对于由民间力量举办且主要资产来源为非公的，不属于公办教育单位。对于中外合作办学，由于并非国家、公共组织或集体举办，并且财产属于办学各方，因而亦不属于公办教育单位。按照教育法律法规对我国现有教育事业的分类，结合监察法律相关规定及认定标准体系，本研究对公办教育单位监察对象范围做了类型化尝试。

1.管理人员类

我国教育单位的种类、组织形式多种多样，按照办学层次和内容，本研究将公办教育单位管理人员类监察对象进行了归类。

(1)学前教育单位及其分支机构管理人员，如幼教机构的负责人、部门(班级)负责人、财务管理人员及其他承担管理职责的人员等。(2)中小学校及其分支机构管理人员，如学校领导班子成员、各处室负责人、财务管理人员、年级主任、教导主任、班主任及其他承担管理职责的人员等。(3)高中及其分支机构管理人员。公办高中和中小学的管理人员种类大体类似，可以类比参照。(4)高等教育机构及其分支机构管理人员。虽然管理人员的认定标准与其他教育单位相同，但人员的具体类别却有明显区别。除领导班子成员、财务管理人员外，此类管理人员还包括各院(系)负责人、各行政部门负责人、内设研究机构负责人、辅导员、项目负责人及其他承担管理职责的人员等。(5)职业教育单位及其分支机构管理人员。职业教育与普通教育虽然在授课内容上存在很大不同，但是其管理人员种类大体类似，主要包括领导班子成员、内设机构负责人、院(系)负责人及其他承担管理职责的人员等。(6)特殊教育单位及其分支机构管理人员。特殊教育的课程、教材、教法及教学组织形式、教学设备等与其他教育形式有很大区别，存在形式多种多样，如聋哑学校、残疾人职业中学、康复培训学校、残疾人体育训练和职业技能学校等，具体如何确定管理人员，须根据实际情况，结合认定标准具体问题具体分析。(7)其他公办教育单位及其分支机构管理人员。除上述教育单位类型外，实践中国家、公共组织或集体还会举办一些培训中心、机构等，以满足社会公众对特定知识、技能的学习需要，对这些单位管理人员的认定应当根据单位组织结构，结合认定标准具体判断。

2.其他依法履行公职的人员类

上文提及在公办教育单位中，除管理人员外，还存在其他依法履行公职的情形。例如，普通教师参与学校政府采购招投标工作、作为学术委员会成员参与学位论文评审、作为职称评定委员会成员参与职称评定工作等。由于这些都属于带有公权力性质的公职行为，因而普通教师或其他人员在从事类似活动时，属于依法履行公职的情形。普通教师或其他一般工作人员在履行公职时应被视为监察对象，除此之外，不应视为监察对象。2018年出台的《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，首次明确公办中小学教师具有国家公职人员的特殊法律地位，享受同等或高于当地公务员的平均工资收入水平。虽然立法还未对此进行确认，但这是否意味着所有公办中小学教师一律属于监察对象呢？本研究认为不然，理由如下：第一，赋予国家公职人员特殊法律地位的原因在于强化保障和管理，明确教师的权利和义务，保障义务教育水平和社会公众受教育权的实现，并不改变教师教学活动的性质(专业技术性)；第二，监察监督的目的是规范公权力的运行，而教学活动并非行使公权力的情形。总之，对依法履行公职的人员的认定，应紧紧围绕是否存在行使公权力这一情形展开。

结语

公办教育单位作为我国国民教育的重要载体，是公民实现受教育权的重要途径，在推动我国教育事业持续发展、培养优秀人才及建设教育强国实现民族复兴方面做出了突出贡献。强化公办教育单位的公益性、保障公办教育质量、充分发挥公办教育资源优势，是我国教育领域国家治理和监察工作的重要方向。监察法律规范对公办教育单位监察对象的规定，体现了这一治理思路和目标方向。通过规范分析法对监察立法的理论依据、核心要素进行深入剖析，构建监察对象认定标准体系，是彻底解决公办教育单位监察对象认定困境的正确思路，也是明晰教育公权力行为边界的有效做法。由于教育领域涉及多方法律关系，多种权益相互交织，在监察对象认定时，应注意区分教育单位内不同人员的行为性质，在监督教育公权力的同时充分尊重教育单位的自治权。

注释

①胡劲松、张晓伟：《教师惩戒行为及其规制》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2020年第3期。

②学界的研究主要集中在从整体上对监察对象范围的探讨，侧重点在于公权力内涵的探析、监察对象认定标准体系建构、监察对象与刑法相关主体的衔接等。

③⑨申素平、周航、左磊：《“公立高校举办者”概念的规范分析》，《高等教育研究》2020年第5期。

④彭虹斌：《大陆法系与英美法系国家公立中小学法律地位比较与启示》，《外国中小学教育》2011年第5期。

⑤哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，北京：法律出版社，2000年，第47页。

⑥王柱国、崔英楠：《论公立学校的行政法地位》，《天津师范大学学报(社会科学版)》2004年第3期。

⑦黄崴、李文章：《民办高校分类管理改革的“中间路线”：基于举办者视角的分析》，《中国高教研究》2017年第2期。

⑧唐安国：《加快高教立法 促进和保护高教改革》，《上海高教研究》1994年第4期。

⑩李志萍、李洪雷：《中国事业单位改革的行政法学分析》，《北京行政学院学报》2008年第4期。