浅议滦平县城防洪标准的确定

□余 正

目前，在确定城市（县城）防洪标准时，大都根据预测的近远期总人口规模，根据《防洪标准》（GB50201-2014）中对应人口的等级，确定防洪标准。这种方法适用于位于平原的城市，但对于依河而建的山坡型城市，则可能使防洪标准定得过高，造成资源浪费。现以滦平县城为例，对山坡型城市防洪标准的确定提出新的看法。

1.基本情况

《河北省委、省政府关于推进建设新型城镇化的建议》明确表示，河北省将要进一步加强京津冀协同发展的力度，以建设京津冀的城市群为平台，充分发挥环北京核心区域环境建设的生态作用，把环北京经济圈的各重点县（市）建设成产业互动、层次有序、梯度发展、宜业宜居的新型城镇，打造适度规模、环境优美、独具特色、配套完善的现代化卫星城镇的布局结构。在此背景下，滦平县把握自身发展优势，提高现代化新型卫星城镇的发展速度，研究制定了《河北省滦平县城乡总体发展规划（2013-2030 年）》（以下简称《总规》）。统筹考虑了各种预防以及控制洪水对滦平县城造成洪灾的工程措施和非工程措施，《总规》中的防洪减灾规划是滦平县城总体规划的重要组成部分，其中确定滦平城区的防洪标准是制定县城防洪规划的基础。

2.城市定位

滦平县隶属于河北省承德市，坐落于河北省东北部、承德市的西部，地处北京、内蒙古、河北的“黄金三角地带”，一直有首都的“北门户”之称，是沟通京蒙冀的战略要地。滦平县位于燕山山脉中段北麓，地貌单元主要为山区、丘陵和河谷阶地。县城主要分布于牤牛河、兴州河及其支流河道两侧，为典型的依河而建的山坡型城市。根据《总规》，滦平县规划城区范围北至大屯镇东院村，西至滦平镇庄头营村，南至长山峪镇西营子村，东至滦平镇窑沟门村，规划总用地面积36.32km2，城市建设用地面积26.5km2。滦平县城的城市性质为京承生态经济走廊上的山水宜居城市。

3.现状防洪体系

滦平县规划城区位于牤牛河及兴州河的中下游，其洪水主要来源一是牤牛河、兴州河干流洪水；二是牤牛河、兴州河两岸的山洪沟。城市防洪主要保护目标是滦平县城区及两岸村镇。目前，滦平县城市防洪体系已基本建立，已形成了上游窟窿山水库调蓄，中下游河道以排为主的格局。

4.城市人口规模分析预测

县城人口规模是县城各项社会经济指标发展的重要依据，所以县城人口规模的合理预测则是各类县城规划环节中最基础、最关键的任务之一。一是人口自然增长。2000 年以来，除2003年滦平县人口出生率9.72‰，其他年份均 高 于 10‰，保 持 在 11.11‰～14.47‰；死亡率相对稳定，保持在5.10‰～6.34‰。自然状态下人口的增长率主要取决于出生率的相关变化，除2003 年自然状态下人口的增长率为3.83‰以外，其他年份保持在5.35‰～8.24‰，2005 年以来，除 2008 年自然状态下人口的增长率为5.72‰，其他年份保持在6‰～9‰。规划期内，滦平县人口自然增长率将有所下降。2020 年人口自然增长率控制在8‰ 以内，2016-2030 年人口自然增长率按5‰～7‰计。二是人口机械增长。规划期内，由于滦平县加大对京津产业承接，进一步对接京津发展，扩大接受京津地区的辐射程度，人口将进一步滞缓人口净迁出，逐步转为净迁入。并根据产业承接和接受京津人口疏解程度，人口净迁入的速度和规模有较大提升。预计2015-2020 年滦平县人口机械增长按年均1000 人，远期人口机械增长按年均1000～2000 人计。三是暂住人口。规划期内随着滦平旅游业的快速发展，接待游客规模将快速增长，旅游直接就业和带动相关就业人数快速增加，而随着第二产业（工业）的转型，生产的质量和技术能力水平的飞速提升，其对吸纳暂住人口的比例将有所下降。依据规划游客量测算旅游直接和带动就业规模，确定暂住人口从业比例，根据旅游服务占暂住人口的比例，最终确定规划期内的暂住人口规模。基于上述3 种因素，预测至2030 年滦平县中心城区将达到24 万人。但根据当地的走访和调查，随着城市化和工业化的进程，县城内越来越多的年轻人去周围更大的城市发展，未来的人口可能达不到预期值。

5.防洪标准确定

5.1 一般城市防洪标准确定方法

一般确定城市防洪标准，均根据《防洪标准》（GB50201-2014）中的4.2.1条：“城市防护区应根据城市的政治地位、经济发展的相对重要性、经济能力（当量规模）和常住人口区分为4 个防护级别，各等级和对应的防洪标准应按表 4.2.1 确定。”见表 1。

2030 年滦平县中心城区将达到24万人，根据上表，滦平县城市防护等级为Ⅲ级，防洪标准为50-100 年。

5.2 山坡型城市防洪标准确定方法

根据《防洪标准》（GB50201-2014）中4.1.2 条：“计算分析防洪保护区范围内的常住人口、耕地、经济指标等统计数据，应该使用对应防洪标准洪水淹没范围内的相关指标”，条文说明指出在确定依山坡而建的城市保护区的防洪标准时这种特点尤为明显。

考虑滦平县城地理特点及河系情况，滦平县城依河而建，由于位于山区，土地资源较为珍贵，整个城区形成顺河布置的狭长型区域；牤牛河、兴州河为县城主要行洪河道，其中牤牛河自南往北穿城而过，汇入兴州河；兴州河位于城区北侧，自西向东流入滦河。由实测地形图可知，河道两岸的高程距离河道越远，高程越高。通过分析计算牤牛河、兴州河的设计洪水，推算相应标准的洪水位，并在实测的地形图上绘制20 年一遇和50 年一遇洪水的淹没范围。根据淹没范围，发现由于滦平县城的山坡型城市的特点，部分城区的地形较高，建基面也较高，位于20 年和50 年一遇洪水的淹没范围之外，其中，20 年一遇淹没范围面积约9.8km2，对应人口约9.0 万，50 年一遇淹没范围面积约11.8km2，对 应 人 口 约 10.7 万 。 虽 然2030 年预测的滦平县城区总体人口将达到24 万人，但20 年一遇和50 年一遇洪水的淹没范围人口均小于20 万人。

根据《防洪标准》（GB50201-2014）及淹没范围内的人口，确定城区防护等级为Ⅳ级，防洪标准为20-50 年。由于滦平县城为一般重要城市，经济规模也较小，同时县城近期内实施的牤牛河、兴州河的防洪治理工程都是按20 年一遇设计的，有的已经实施完成，有的正在实施。综上因素考虑，滦平县城区的防洪标准定为20 年一遇较为合理。

6.相关对策建议

由于洪水的随机性以及人类对洪水认知能力的局限性，如果采用工程上的防护措施，那么在当前现实的经济技术能力下，一定只能达到与能力水平相一致的防洪工程措施，而且无论防洪标准确定得多高，都会可能发生（从统计概率上）超标准洪水，从而人为造成更大的洪灾。如果人为把防洪标准定得很高，不但从经济上不合理，而且局限于现实中能达到的经济技术能力，也不可能实施完成，所以城市防洪标准并不是定得越高就越安全，同时更不能说把城市防洪标准定得越低越合理。为了客观得确定城市防洪标准，水利工作者应根据城市的实际情况，一切从事实出发。滦平县城为山坡型城市，除部分人口位于20 年一遇和50 年一遇洪水的淹没范围以外，该部分人口能否纳入确定防洪标准的范围内，是一个值得商榷的问题，可以从实际淹没人口、近期实施工程的防洪标准等多方面因素来综合确定其防洪标准。

城市的防洪安全是经济发展和社会稳定的关键因素之一，而城市防洪标准的确定对于城市规划来说是一个极为重要的议题，同时也是水利部门各项工作的基础，所以需要水利、国土等多个部门沟通协调，根据城市的重要性、常住人口和经济规模，并结合城市的实际情况综合确定。