浅析公路建设项目所涉管线迁改招标存在问题及对策

李瑞杰，杨东峰

(1.宁夏公路管理中心，宁夏 银川 750011；2.宁夏大学 物理与电子电气工程学院，宁夏 银川 750021； 3.宁夏交通投资集团有限公司，宁夏 银川 750011)

当前我国公路建设工程按照投资类别大体可分为五类。第一类，以国家投资为主导，由国有企业、事业单位负责建设和管理的公路建设项目；第二类，投资采用PPP模式，即采用政府和社会资本合作，以社会资本为主导的投资项目；第三类，采用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的公路建设项目；第四类，采用BOT(Build-Operate-Transfer)模式参与基础设施建设的公路建设项目，向社会提供公共服务；第五类，采用ABS融资模式为主的公路建设项目。为了保证公路工程建设市场公平工作，国家发改委以《必须招标的工程项目规定》(2018年第16号令)和《关于进一步做好<必须招标的工程项目规定>和<必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定实施工作的通知>》(发改办法规〔2020〕770号)对工程项目招标做出了明确规定。

公路工程招标是公路工程建设中重要环节。当前众多学者或工程师从不同角度对公路建设项目招标工作开展了积极有效的研究。在征地拆迁制度和方法探索方面，部分学者从招标制度和招标文件、专家评审角度分析了招投标工作存在问题并给出了解决对策；俞晓君等以杭州市政工程为例分析了市政工程所涉管线拆迁的特点，均提出了不同情况下招标的一系列举措。但关于公路工程特别是高速公路、国省道公路建设项目所涉管线迁改招标问题的研究尚处于空白。本文以宁夏地区高速公路、国省干道建设实际情况为例，剖析了当前管线迁改招标工作中的难点和问题，提出了切实可行的解决对策。

1 公路项目电力、通信、供水、石油、天然气管线迁改现状

公路项目建设中，存在电力、通信、供水、石油、天然气管线迁改而未招标的问题。此类问题也是历年来各项目审计中关注的重点问题。结合宁夏公路建设实际出发，公路建设过程中涉及电力线路、通讯、地下管道(油、气、水、暖)等拆迁情况点多、面广，涉及产权单位众多，拆迁难度较大。此外，国、省道公路建设项目建设周期较短(一般为1～2年)。综合考虑征地拆迁、建设用地报批、管线迁改工作的实际情况，如对所有涉及的管线采取公开招标，无论从整体工作量的角度，还是从综合协调难点来看，难度都很大。

2 公路建设项目所涉管线招标现状及难点分析

2.1 被拆迁物权属性质没有改变，需协调管线产权单位招标

当前宁夏地区公路建设项目严格执行《公路安全保护条例》及自治区人民政府《关于对重点公路建设项目给予优惠政策扶持的通知》等文件，对各类管线实施迁改。考虑各类管线的产权仍属原权属单位，公路建设单位非管线产权单位，无权对产权单位的资产进行招标，只能按照相关规定与产权单位协商一致后，再实施拆迁；如与管线产权单位协商不一致，管线迁改招标工作会受到影响，制约公路工程建设。据了解，目前全国公路建设、铁路建设、城市道路等基础设施建设所涉拆迁电力、通信、管线迁改情况各不相同，普遍存在招标难、迁改难的问题。

2.2 产权单位主体多，方案确定困难

(1)电力线路电压等级多，分级管理，拆迁难度大

涉及迁改的电力线路电压等级主要包括交流0.4 kV、10 kV、35 kV、110 kV、220 kV、330 kV、750 kV、直流±660 kV、±800 kV等。按照产权归属，其中10 kV及以下电力线路产权属于县级供电公司，35 kV、110 kV、220 kV、330 kV电力线路产权属于市级供电公司，750 kV以上特高压交直流输电线路产权属于省级电网检修公司。电压等级高、停电迁改难度大，停电范围广，电力线路拆迁协调难度大是电力线路迁改进度缓慢的主要原因。此外，部分超高压输电线路承担特级、一级、二级重点电力负荷的用户(如炼钢厂、化工厂、煤矿、机场等)供电任务，停电需与相关单位、企业统筹配合，确定临时供电方案，减少因停电引起的企业停产损失。在此过程中也常涉及停电损失补偿的问题。

(2)通讯线路拆迁权属固定，拆迁方案确定时间较长

公路建设涉及迁改通信线路的产权单位较多，有国防部队通讯主管单位、电信、移动、联通、广电、大中型国有企业以及个人，其产权管理均实行省、地、市、县分级管理，拆迁方案需逐级审定，审批时间较长。

(3)地下管线隐蔽性强，产权单位众多，区分确认难度大

天然气、石油、供水、供热等大型管线拆迁，一般需要通过环评、安评、水保、林评、地质报告、线路走径批复等手续，拆迁周期较长。此外，各类大型管线的迁改施工技术难度大、安全防护成本高，常受现场地形限制，常常与电力、供水、石油天然气管线相互交织钻越，给管线的区分和后期运行维护带来了极大困难。此外，管线一般都是沿原路径走向，常与其他管线走廊重叠，管线拆迁设计方案必须经城市规划等部门批准，由相关单位共同审核确定。

2.3 管线迁改专业性强，迁改要求高

(1)电力线路拆迁要求高，停电困难

35～330 kV电力线路每年只允许春季检修期停电一次，750 kV及以上电力线路，省级电力公司只有运维权限，停电需要西北电网甚至国家电网协商各相关省级电网企业统一调度，而且一般每年仅允许停电一次。如果错过当年的停电检修期，就要等到下一年度安排停电，影响拆迁进度。

(2)通讯线路光缆割接难度大

国防军事光缆拆迁难度更大，拆迁方案需要上报所属战区负责部门，割接时间要报中央军委后勤部有关部门审批。由于军用线路涉密，需要部队专业通讯队伍施工，不允许进行公开招标。此外，电信、移动、联通、广电等多家通信运营商对管线迁改有相关要求，只有入围其相关资源库的施工企业才有资格进行拆迁施工。部分省际光缆要提前申请割接时间，有些还要提前上报有关单位批准。部分重要光缆的审核时间较长，制约了拆迁进度。

(3)石油、天然气等高危管线专业要求高

天然气、石油等管线属于易燃易爆管线，要求高，需要专业的施工企业施工。

(4)小型供水管线招标难度大

小型饮水管线涉及的产权单位多为个人和集体，特别在人口密集区，管线众多，拆迁难度大，产权单位分散，招标难度大。

(5)外部协调难度大

受地形制约，各单位管线走径相对集中，相互制约，线路拆迁过程中跨越电力、通信、渠道、铁路、公路等管线的情况较多，而各专业领域均有各自规范和标准，统筹协调难度大。此外管线迁改涉及的占地补偿需要各部门和地方政府配合协调，统一线路拆迁占地补偿标准，否则将影响整个线路拆迁。

2.4 增加拆迁成本，影响拆迁进度迁改专业性强，迁改要求高

根据宁政发〔2006〕77号第七条“重点公路建设项目施工范围内电力、电信、广播、电视、地下管道及其他管线拆迁，只补贴改移工程直接费”的规定，在公路建设拆迁过程中，只对需要拆迁的线路部分改移段补偿了工程直接费用，如果对管线拆迁进行招标，会相应增加中介代理费等间接费用，会一定程度增加拆迁的成本，影响拆迁进度。

2.5 330 kV及以上超高压、特高压输电线路迁改停电难度大

330 kV及以上超高压、特高压输电线路迁改停电难度大。如1 000 kV及以上交流输电线路、±800 kV及以上直流输电线路迁改停电要提前1年通过省级电网企业报国家电网公司批准。此外，电力线路迁改时间、停电时间、相关流程均不可控。因为施工图设计审查时间、迁改路径规划批复、迁改占地协调等时间节点受多方面因素影响，需要在拟定的计划停电时间内完成停电迁改前的所有工作。

2.6 高速公路、国省干道路政管理资料不齐全

主要是公路用地界线不清，公路红线控制区内管线产权不清、分布情况不明，为管线迁改工作带来了较大困难。

3 解决对策

鉴于上述实际情况和存在问题，对于使用国有资金投资或国家融资、国际组织或外国政府贷款的公路建设项目，建议采用下列方式。

3.1 满足招标限额条件的公路建设项目

依据发改委招标有关规定对于管线迁改施工单项合同400万元人民币以上，重要设备、材料采购单项合同200万元以上，勘察设计服务类单项合同100万元以上的，由建设单位协商管线产权单位公开招标。此外，如部分管线迁改涉及到的施工迁改设计服务类、工程造价咨询审核服务类、监理服务类单位也可按照工程项目公开招标。

3.2 不满足招标限额条件建设项目

根据工程进度及实际情况，建议采用四种方式：(1)通过竞争性磋商(竞争性谈判)等方式，由建设单位、产权单位及双方共同确认的具有相应资质单位签订三方迁改协议，及时完成管线迁改；(2)由产权单位委托或产权单位公开招标具有相应资质单位完成管线迁改，对涉及电力、石油、天然气等重要管线的设备、材料必须公开招标，保证工程质量；(3)由建设单位与管线所属产权单位签订管线迁改(补偿)协议，由产权单位自行委托施工单位或公开招标施工单位进行施工。实际工作中，很多通信运营企业和电力施工企业都在各自专业领域内公开招标设备供应商和施工企业，也符合招标有关规定。(4)在协商一致的情况下，可由建设单位采用竞争性磋商等方式确定管线迁改施工单位。

4 结 论

管线迁改工作是一项系统工程，开展管线迁改招标工作是规范管线迁改工作和程序的必要手段，也是公平、公正的保障。虽然当前客观上，对公路建设所涉管线迁改全部采用公开招标尚有一定的难度，但结合公路建设工程实际，探索适合各地区公路工程管线迁改的招标工作，对推进工程建设、维护市场公平公正、保证管线迁改工程质量，提高征地拆迁工作效率仍具有重要意义。