关于铁路企业开展政策跟踪审计的思考

靳征

（中国国家铁路集团有限公司审计局 代理审计师，北京 100844）

按照习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上关于“加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度”的要求，审计署每年会印发当年度国家重大政策措施落实情况跟踪审计工作指导意见。国铁集团在每年的审计工作计划中安排当年度重大政策部署和重点任务落实情况跟踪审计，具体有国家重大政策措施在铁路企业的贯彻落实情况，国铁集团决策部署在所属企业的执行实施情况。开展政策落实情况跟踪审计不仅是贯彻中央关于审计工作的具体要求，也是铁路企业加强新时代铁路经营管理工作的内在需求。李克强总理强调审计机关要发挥好政策落实“督察员”作用，铁路企业内部审计要切实履行部门职责，贯彻落实政策跟踪审计的各项部署要求，形成具有铁路特色的政策跟踪审计体制机制，充分发挥铁路内部审计作用，为铁路企业改革发展不断贡献审计力量。

1 铁路企业政策跟踪审计现状分析

1.1 现状

现阶段，国家治理层面相继出台了一系列重大决策部署，如：近年来党中央部署的区域协调发展战略、京津冀协同发展、雄安新区建设、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、成渝地区双城经济圈建设、黄河流域生态保护和高质量发展、蓝天保卫战等战略决策。铁路作为国家重要基础设施、国民经济大动脉和大众化交通工具，有效承接涉铁重大项目和政策部署，服务国家重大战略实施，有力保障各项决策部署的落实落地。铁路审计部门在国铁集团统一领导下，制定政策跟踪审计年度计划，组织全路审计力量，统筹推进铁路企业政策落实情况跟踪审计。

1）审计项目组织。根据国家重大政策措施贯彻落实及国铁集团重要工作事项安排，铁路内部审计部门制定铁路企业政策措施落实情况跟踪审计清单，划分审计重点内容，制定审计实施方案[1]。在审前成立审计指导组，召开审计方案培训会，向各审计组讲解政策跟踪审计目的，解读政策措施文件精神。审计执行过程中，各审计组对于现场掌握的基本情况和查出的重要问题进行取证记录，及时向指导组反馈，指导组根据掌握的现场实际情况适时调整方案或要求审计组进一步调查取证。审计结束后，审计组提报关于被审计单位政策措施落实情况的专项审计报告，指导组予以复核指导并形成汇总报告。通过开展政策落实情况跟踪审计，客观反映所属企业落实上级政策的基本情况，发现被审计单位执行过程中存在的问题，从审计视角提出合理化建议，促进被审计单位更好推进各项政策措施落实落地。

2）审计查证重点。审计组在审前做好调查研究工作，了解掌握被审计单位推进政策措施落实的工作机制，检查具体工作实施情况。主要是检查被审计单位是否对上级工作部署履行集体决策或召开会议专题研究，是否制定责任清单及推进计划，以及相关重大政策措施贯彻落实情况、重大项目建设情况、专项资金使用情况、督办工作落实情况等，查明被审计单位采取举措、达成效果情况，并予以适当评价。关注内部决策制定得是否合理，如决策形式、责权划分、方案评估论证情况等，关注确定的推进计划是否可行，如被审计单位制定的各项措施是否落实到位，专项资金是否围绕中心工作列支，有无上有政策下有对策、小团体利益突出，导致政令不畅的问题等。

3）审计实施方法。政策措施落实情况跟踪审计方法主要为详查法和分析法，审计机构在履行基本审计查证程序基础上，围绕跟踪审计目标，确定重点检查范围，关注风险隐患环节，做好审计人力资源配备，进行审计人员事项分工，并与指导组和审计机构建立沟通联络机制。审计查证过程中，审计组逐项落实审计方案要求，采用审阅、查询、函证、实质性复核等审计方法对被审计单位政策措施落实情况进行全流程查证和数据确认[2]。审计机构组织两级审计部门统一开展政策落实情况跟踪审计，分阶段有重点共同协作，形成审计监督合力，确保按质保量完成政策跟踪审计任务。

1.2 存在问题

1）制度体系有待建立健全。现阶段尚未建立政策跟踪审计管理办法，对于以往审计实践形成的成熟做法、有益经验尚未提炼总结，形成政策跟踪审计的一套规范体系。政策资料库还需进一步补充完善，以便更好为审计项目的实施提供政策研究支持。政策制定、执行和监督部门之间的沟通协调还需进一步加强，相关部门之间应建立有效的信息共享机制。政策跟踪审计评价机制和查处问题的问责机制尚未有效建立，对审计人员的政策跟踪审计激励考核机制尚未出台。

2）组织实施还需不断强化。政策跟踪审计重点还不够突出，比较注重审计覆盖面的广度，对于问题查证的深度还不够深入。需要进一步聚焦审计目标，结合现有审计资源，平衡量能关系，以质为先，不贪大求全，注重审计执业风险。审计问题查找还不够精准，需要强化政策文件学习，对照审计实施方案，在查证过程中真正做到有的放矢。对于审计查出问题的分析还不到位，多局限于问题本身，不能跳出问题看问题，对于问题症结产生的前因后果及深层次原因把握还不到位，提出的整改建议针对性还不强。审计人员的知识结构相对较为单一，主要是审计、财务、工程类专业背景，尚需进一步加强政策理论的审前培训和政策解读，进一步增强审计人员的政策理解力和领悟力，以充分发挥基层审计人员的主观能动性。

3）审计技术方法尚需革新。为使审计实施方案更具指导性和可操作性，在方案制定时应进一步细化查证要点。审计项目执行过程中，受审计查证方法的局限，存在个别事项点落实不到位的情况。审计报告的编写还不够精炼，还需进一步突出审计报告的政策性和专业性，为报告使用者提供更详实细致的审计信息[3]。审计技术方法有待创新提升，需要利用信息化手段提高审计效率和数据分析水平。

4）审计成果应用还不充分。现阶段对于跟踪审计发现的问题主要是反映政策落实的客观实际情况，对于发现问题后被审计单位怎样改、如何办的审计后半篇文章做得相对欠缺。审计成果还未充分利用，其他类型审计可借鉴政策跟踪审计成果，避免对同一事项重复审计。审计联席会议成员单位及有关业务部门也可取得政策跟踪审计成果，对于各自领域监督事项予以借鉴参考。

2 铁路企业政策跟踪审计优化对策

铁路内部审计部门通过开展政策措施落实情况跟踪审计，揭示政策措施贯彻落实中存在的突出问题，及时总结改革发展中的创新举措和取得的成效，推动决策部署落实到位[4]，围绕铁路企业工作重心，反映相关政策措施落实过程中的体制机制障碍，揭示可能出现的风险隐患，提出审计建议并及时督促整改。

2.1 建立健全企业跟踪审计制度体系

建立规范性标准化的全流程操作控制体系，明确跟踪审计组织实施方式方法，制定各重点环节实施措施，确保审计项目始终围绕既定目标开展。进一步提升政策跟踪审计透明度，逐步形成包含政策跟踪审计管理办法、指标评价办法、激励考核办法，业务操作指南、具体使用手册、相关政策解读等的规范化制度体系，为开展政策跟踪审计工作提供制度保障。

2.2 持续跟踪政策措施落实推进情况

组织实施政策跟踪审计要注重时效性和持续性，紧跟政策措施部署安排要求，督促被审计单位采取积极有效措施推进落实，审计组对查证事项实时动态跟踪分析，及时反馈审计检查情况，倒逼被审计单位完善机制，切实起到政策落实“督导员”作用[5]。审计过程要选准切入点，围绕企业经营发展的中心工作，选取重点领域和风险环节进行审计监督。审计部门要结合铁路企业实际情况，与国铁集团政策制定部门沟通，领会政策制定目的和要达到的预期效果；与业务主管部门沟通，了解相关专业领域贯彻落实的基本情况及执行过程中的重难点。审计部门基于受托责任观，以第三方视角客观评价被审计单位措施制定得是否恰当，推进是否得力，政策制定与现场实施是否有效衔接等，向政策制定部门反馈政策执行情况及修订意见，向业务主管部门反馈系统内共性及个性问题，向上级汇报政策推进落实的整体情况，促进政令畅通，促进企业改革发展政策和重大项目落地。

2.3 建立政策落实情况审计评价体系

对被审计单位落实上级政策部署反馈效果进行评估，对整体推进情况予以评价，建立有针对性的评价指标，并进一步形成审计评价指标体系[6]。建立审计评价体系有助于客观反映被审计单位政策落实推进情况全貌，有助于同一性质所属企业间的横向对比及同一企业不同期间的纵向对比，有助于在反馈审计发现问题时减少人为因素干扰。对于评价指标的建立，结合不同政策部署特点，从集体研究、计划制定、具体实施、达成效果等方面进行指标的选定，如：铁路局集团公司“三重一大”事项集体研究情况、措施制定细化程度、时间表路线图重点事项清单的执行情况、重大项目完工率、经营效率效益提升情况、重点专项资金使用情况、取得的社会效益等，既有定量指标，也有定性指标，将两者结合形成个性化的指标评价体系。此外，政策落实情况审计评价要客观全面，易于操作，紧扣企业实际情况，评价指标的设定要灵活可比。

2.4 充分拓展审计结果运用效能

审计机构加强对现场审计组的业务指导和过程监控，落实审计报告复核审理工作机制，确保审计报告质量。强化重点领域违纪违法跟踪审计，关注国家及国铁集团重大项目推进，如川藏铁路建设、资产证券化、“四补”经营策略等，强化审计监督问责，加强审计发现问题整改力度。适应内外部环境变化，做好审计过程沟通和发现问题反馈。紧扣企业实际情况，提出合理的整改建议，督促被审计单位立审立改，切实推进企业良治善治。要扩展审计结果通报范围，督促相关单位举一反三，切实提高政策执行水平。建立审计部门与业务部门及纪检监察、巡视巡察等监督部门的沟通协调机制，多元评估企业跟踪审计执行情况，进一步拓宽审计成果应用范围。分析影响政策部署落实工作中的难点痛点，提出合理化建议，研究解决审计发现问题的可行方案[7]，充分挖掘被审计单位潜力，提升政策执行效率。

2.5 加强政策跟踪审计队伍建设

建立铁路内部审计人员工作考核机制，奖优罚劣。将政策跟踪审计发现问题的质量，与审计人员的奖惩和部门业绩考核挂钩，充分调动审计人员积极性，切实发挥两级审计机构工作主动性。加强审计队伍专业素质建设，优化审计人员知识结构，强化经营管理、工程建设、运输生产等专业领域知识学习，定期开展职业技能培训。加强政策理论学习，不断提高政治站位，审计人员对发现问题的质量承担责任，在项目组织上要结合审计人员的知识结构和性格特点，做好审计方案制定和审计事项岗位分工。制定审计工作指南、使用手册，辅助审计人员做好政策跟踪审计。

2.6 切实发挥数据审计功能作用

充分利用信息化网络化技术手段，为政策跟踪审计服务。在进行铁路用地经营开发、重大项目跟踪审计方面，可运用GIS、北斗地理信息技术定位现场查看实施情况，利用Python 数据库接口技术连接SqlServer、Oracle 等常用数据库，取得业务系统的标准化数据[8]。在采集外部单位工商注册信息时，可使用网络爬虫技术获取互联网的非标准化数据。对于审计发现问题的归类分析，可通过气泡技术对办公文档中高频字句进行筛选，利用Neo4j 图数据库技术形象展示数据间的关联关系。对于被审计单位会议纪要及推进计划表，可使用字段模糊匹配技术，进行含有缺省或模糊字段的数据间相似性分析。利用BIM 技术对重大项目建设领域的关键环节进行统计分析。采用影像技术，开展远程审计、非现场审计。将数字化分析工具充分应用于政策跟踪审计实践，不断拓展审计查证分析方法。

3 以新体制运行情况政策跟踪审计为例

按照国家关于深化国有企业公司制改革的决策部署，铁路局集团公司在中国铁路总公司统一领导下完成了公司制改制。为了解铁路局集团公司改制后法人治理机制运行情况，铁路内审部门开展对铁路局集团公司新体制运行情况政策跟踪审计。

3.1 明确跟踪审计目的

通过检查铁路局集团公司法人治理结构的建立健全和公司运行情况，对新体制运行情况进行分析、评价，揭示存在的问题，提出审计建议；进一步推动铁路局集团公司构建适应新时代社会主义市场经济发展要求的管理体制，促进铁路局集团公司由传统运输生产型企业向现代运输经营型企业转变，推进铁路事业持续健康发展。

3.2 制定跟踪审计方案

结合审前调研，统筹铁路内部审计资源和年度计划安排，将该项政策跟踪审计分为三个阶段开展实施，分别在当年前三季度每季度末进行。为达到预期审计目标，取得跟踪审计实效，确定审计范围为铁路局集团公司机关和抽审的所属非运输企业，审计重点查证环节及主要内容为：管理制度的建立和执行情况，主要是检查管理制度的建立健全情况、合法合规情况以及执行情况；公司的运转情况，主要是了解决策形式是否符合规定、新的管理体制是否理顺、董事会对总经理的授权事项是否合规、董事会办公室是否履行了协调督办董事会决议的执行等主要职责；经营管理重大事项决策落实情况，主要是审查经营管理重大事项决策是否符合党的路线方针政策和国家法律法规，决策程序是否符合规定，决策结果是否认真落实，是否存在应集体决策而未履行决策程序的事项，对违反重大决策制度的问题是否按规定追究责任等；党委会、董事会、监事会和经理层职权行使情况，主要是查看党委会、董事会、监事会、经理层职权行使情况，是否规范了党委书记、董事长、总经理经营管理重大事项的职权边界和责任划分情况等。

3.3 选定审计查证方法

结合跟踪审计政策性强专业度高的特点，采取文件检查、谈话查询、分析性复核、信息技术比对等多种审计方法，获取审计证据。审计过程中把握关键环节和重点内容，发现铁路局集团公司新体制运行过程中存在的问题，分别按普遍性和个别性，重要性和一般性原则进行分析，全面、客观地评价铁路局集团公司新体制运行情况，提出质量高、可行性强的审计建议。对发现的问题做到取证扎实、资料充分、表述完整、定性准确。对查证过程中涉及的重大决策、重大项目安排，采取详查法进行深入分析，必要时采取实地勘验的方式取得审计证据。

3.4 组织实施现场审计

跟踪审计项目开始时，铁路内审机关对审计组成员开展铁路企业新体制运行情况政策法规培训，组织学习审计项目指导方案和审计组现场实施方案。同时，结合审计组成员的知识背景、专业特长进行现场审计岗位分工。审计组按程序召开审计进点会，按方案组织项目实施，对查出的问题进行审计认定和调查取证，编制形成审计单项底稿和审计综合底稿，撰写审计组报告并充分征求被审计单位意见。

3.5 形成审计结论意见

通过实施现场审计，提炼形成共性问题和个性问题的审计结论。汇总归纳新体制运行情况存在的主要问题分别有：董事会会议履行程序不到位，董事会提案建议论证不充分，非运输企业决策“三重一大”文件有关内容与章程不一致，非运输企业未按新体制运行，风险性决策事项前期调研论证不充分，非运输企业重组整合不到位，未按公司章程规定修订董事会、监事会、总经理工作制度，未按规定时间召开股东会、董事会、监事会，超权限范围决策购置大项资产，董事会与总经理办公会决策事项边界不清等。

3.6 做好审计后续工作

审计部门履行审理上报等程序后，形成审计意见书，由铁路局集团公司对照问题抓好整改。同时，将审计意见书抄送企法、财务等相关业务主管部门，供本系统内部抓好管理借鉴参考。通过开展铁路局集团公司新体制运行情况跟踪审计，较为全面地反映出了铁路局集团公司新体制运行的基本情况，发现了各集团公司在新体制制度建设、“三会”决策事项边界界定、风险性决策事项事前调研、非运输企业重组整合、重大事项履行决策程序等方面存在的不足，提出了有针对性的合理化建议，规范了铁路局集团公司法人治理行为，促进了铁路局集团公司新体制机制的有效运行。

4 结束语

政策跟踪审计宏观性强、涉及面广，审计部门要围绕企业中心工作，服务改革发展大局，做好深化改革的“催化剂”，促进重大项目和改革发展政策落实落地。进一步转变政策跟踪审计模式，由查错纠弊审计向咨询评价建议转变，探索开展跨领域多专业的政策跟踪审计，有针对性地将审计关口前移，在推动重大决策措施落实、国铁企业依法合规经营、防控重大风险隐患、提升企业管理效能、加强党风廉政建设等方面，不断发挥审计监督服务保障作用，促进铁路企业政令畅通和平稳健康发展。