论党内法规对党内关系的调整

刘长秋

(上海政法学院马克思主义学院,上海 201701)

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党”[1]158,将党内法规明确纳入社会主义法治体系,使之成为与国家法律相并列且协同发挥作用的中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。在此基础上,党的十九大报告提出,“增强依法执政本领,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导”[2]68。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称十九届四中全会《决定》)则再次强调,“加快形成完善的党内法规体系”[3]。由此,党内法规作为一种重要的制度受到了高度重视,也受到了国内法学界乃至政治学界的普遍关注,其研究者日众,相关成果也不断涌现。

然而学界对于“党内法规调整论”的研究还不充分,目前较为有限的研究成果多集中在对党内法规调整对象的探讨上[4],在党内法规调整党内关系的特点及要求的研究方面,学界迄今还没有相关成果出现。实际上作为一种法,党内法规作用的发挥是需要以其对党内关系的调整为前提的。而作为一种法,党内法规在调整党内关系方面具有不同于国家法律乃至其他规范的特点。这些特点对于党内法规的制定者乃至实施者正确把握党内法规制度建设规律,从而灵活、准确、高效地理解和运用党内法规来调整党内关系,提升管党治党的实效,实现全面从严治党、依规治党乃至助推全面依法治国,都具有重要意义。基于此,本文拟从分析党内法规的调整对象入手,就党内法规调整党内关系的特点及其基本要求进行探讨,以期引起学界对这方面研究的关注和重视。

1 党内关系:党内法规的调整对象

从逻辑上说,党内法规调整决定着党内法规存在的作用与价值。党内法规调整是党基于管党治党的需要,运用党内法规这一党内具有法律性质的制度手段对相关主体施加的规范、组织、控制和调节。而党内法规所适用的主体便构成了党内法规的调整对象。与国家法律不同,党内法规受到学界重视是在党的十八届四中全会明确将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系之后。正因为如此,学界对于党内法规的研究远不及像对国家法律的研究那样成熟而系统,尤其是在对党内法规调整对象及其范围的研究上。

1.1 学界有关党内法规调整对象的争议

在党内法规调整对象方面,尤其是党内法规调整对象范围方面,学界存在比较大的争议。有些学者认为,党内法规的调整对象是党内关系,“党内关系”构成了党内法规的调整客体和规范对象[5],“我们制定各种党内法规和制度的目的,在一定意义上讲,都是为了通过对党内关系加以确立和调整,建立一个良好的党内秩序,增强党的凝聚力和战斗力,以保证党的路线得到顺利的贯彻实行”[6]。也有学者认为,党内法规的调整对象并不限于党内关系,也包含党外关系。该学者探讨了党内法规调整的机制即党内法规发挥作用的机制,认为党内法规的调整对象不仅有党内关系,还包括党政关系、政党关系以及党社关系(党群关系),并指出,“党内法规制度体系通过对中国共产党的四种交往关系(党内、党政、政党和党社)的调整,规范了党组织和党员在这些交往活动中的行为,实现对政党活动秩序的规范”[7]。还有学者进一步探讨了党内法规调整对象的具体范围,认为党内法规的调整范围不仅包括党的自身建设领域,还涉及党的领导执政领域,会对非党组织和党外群众的权利义务关系进行调整,即“党规的调整对象既包括党内主体,又包括党外主体”[8]44,甚至将党内法规调整的对象主体概括为七大类型:(1)党组织和党员;(2)国家政权机关、政协机关;(3)群团组织;(4)国有企业、事业单位;(5)集体经济组织、基层群众自治组织、社会组织;(6)非公有制企业;(7)党外领导干部、党外群众[8]46。

笔者以为,有关党内法规调整非党内关系的观点混淆了党内法规与国家法律的关系,误解了党内法规调整对象的范围。因为如果党内法规的调整对象不在党内、不是党内关系,而是包含各种党外关系,就意味着党内法规与国家法律在调整范围上混同了,因为国家法律调整对象所针对的主体基本上也是上述范围内的主体。这意味着凡是国家法律调整对象的主体(亦即相关法律关系主体)几乎也是党内法规调整对象的主体,换句话说,凡是国家法律能够调整的社会关系几乎也都是党内法规能够调整的社会关系,而这一结论是经不起推敲的。

1.2 党内法规的调整对象是党内关系

党内法规的调整对象通常只能是党内关系。无论是党政关系、政党关系,还是党社关系(或党群关系),都不是而且也不宜成为党内法规的调整对象。党内关系是指政党组织内部各主体在治理政党内务的过程中,围绕各自相应的权利和义务所形成的相互关系及互动的行为模式[9]。具体表现为党员与党员之间的关系、党员与党组织之间的关系以及党组织与党组织之间的关系。这种关系既包括同级或平级之间的党员或党组织关系,也包括上下级之间的党员或党组织关系。从逻辑关系上来看,党内关系应该隶属于社会关系体系,即党内关系的本质是一种社会关系,党内关系只是社会关系中的一种特殊表现形式[5]。法对社会关系的调整是通过设定相应的权利与义务,以此引导人们从事其鼓励或要求的行为来实现的。而党内法规对党内关系的调整则是通过对相应的党员或党组织提出相应的要求来实现的。

党内法规的调整对象之所以是党内关系而不包含党外关系,其原因在于党内法规作为党内具有法律性质的规范[10],是适应管党治党需要而产生的,其产生和存在的价值一方面在于对广大党员和各级党组织提出更有约束效力的要求,以确保党内行动的一致性;另一方面则在于通过管党治党、从严治党,体现党的先进性与纯洁性,提升中国共产党的长期执政能力。也正因为如此,党内法规才相比于国家法律而言通常要求更高且规定更严,而且以义务本位为基本特征。“党内法规中,党组织和党员的义务在文本规定、逻辑关系、数量对比以及运行状态上都优先于权利,呈现出‘义务本位’的基本属性。”[11]党内法规只有调整党内关系才能够体现党对其自身及其成员的高标准与严要求,才能充分体现和确保党的先进性与纯洁性。如果将党内法规的调整对象扩展至党外,则必然会提高对党外主体的要求,从而令中国共产党自身的先进性与纯洁性难于确保和体现。以此为基点,党内法规的调整对象不包括而且也不宜包括党外关系。至于有学者认为的“党内法规调整的事务范围不仅仅是党的内部事务,还要调整国家和社会事务”[12],其实质是混淆了党内法规调整对象与党内法规调整作用这两个概念。从法理上来说,法的调整对象并不等同于法的调整作用。法的调整作用是比法的调整对象更为复杂的一个概念。法的调整作用是法对其调整对象加以调整而在客观上所产生的作用,其实质是法的作用力或影响力。这一作用力或影响力既可能及于调整对象自身,也可能及于该调整对象之外的其他社会关系。党内法规对党内关系的调整便在此列。实际上,党内法规对国家事务与社会事务产生作用是党内法规调整作用的效果,是党的影响力的一种体现,而不是其直接调整的结果;换言之,党内法规是通过对广大党员及党组织提出相应要求,以此调整党内关系,实现党内治理,然后借助中国共产党的领导核心地位来实现国家治理与社会治理的,党内法规不能而且通常也不宜直接对党外主体提出要求,因而并不直接调整党的外部关系。党的外部关系应当隶属于国家法律或政策调整对象的范围而非党内法规调整对象的范围。

2 由内及外:党内法规调整党内关系的特点

党内法规的调整对象是党内关系,在调整党内关系过程中可以产生外部效果。正因为如此,有学者认为,可将党内法规视为一种“由内及外”的特殊规范[13]。相比于国家法对一般社会关系与党内关系的调整,党内法规调整(亦即党内法规对党内关系的调整)具有“由内及外”的鲜明特点。

2.1 调整对象的“由内及外”

就适用对象而言,党内法规调整具有“由内及外”的特征。如前所述,党内法规的调整对象是党内关系,其适用对象是所有党员以及党的各级组织。其中既包括了普通党员与党内领导干部,又包括了普通党组织以及党的中央组织(即党中央)及国家机关党组。在中国共产党面临“四大危险”、直面“四大考验”的情势下,强化党内法规制度建设并将其适用于所有党员和党组织的一个重要目的就在于贯彻落实“党要管党、全面从严治党”,以此加强党的自身建设,强化党的向心力和凝聚力,确保行动统一,以提高党的战斗力以及长期执政能力。为此,党内法规需要一体适用于所有党员与党组织,不存在适用上的例外。然而中国共产党与其他政党以及一般性社会组织的一个最大不同在于中国共产党是自我管理、自我约束甚至是自我革命型的政党。其中一个重要表现就在于其对于不同层次的党员和党组织分别适用不同的标准与要求。

对于党员而言,党在运用党内法规对其加以约束时讲求“以德配位”“身变规随”,党员在党内的职位与党对其要求是呈正比的,职位越高要求就越高。也就是说,党内法规对于党员的高标准与严要求是首先适用于党员中的领导干部尤其是高级领导干部的,即党的文件反复强调的“关键少数”,强调领导干部以身作则、率先垂范。“领导干部强化自律意识,率先垂范,作出表率,具有重要的现实意义。”[14]“高级干部特别是中央领导层组成人员应当以身作则,模范遵守党章党规,严格执行党规党纪,坚持不忘初心、开拓前进,坚持率先垂范、以上率下,为全党全社会作出示范,以此推进党内法规的实施。”[15]“高级领导干部要清醒认识自己岗位对党和国家的特殊重要性,职位越高越要自觉按照党提出的标准严格要求自己,越要做到党性坚强、党纪严明,做到对党忠诚、永不叛党。”[16]193在中国共产党的成员结构中,作为“关键少数”的领导干部是党内的焦点与核心,“对于任何政党来说,干部都是政党的核心组成部分。他们的素质和形象在一定意义上决定着政党的形象”[17]78。就此而言,中国共产党运用党内法规调整党内成员关系时实际上是由上到下、由内而外有序展开的。而在党的组织层面,党中央与国家机关则是党的组织结构中最为核心的部分,党内法规作为适用于所有党组织的规范,首先需要党中央与国家机关以上率下,在此基点上扩至所有党组织。即在依规治党方面,中央和国家机关起着标杆和引领作用,“中央和国家机关党的建设关系党中央权威和集中统一领导,关系党中央决策部署的贯彻落实,关系最广大人民根本利益的实现。推进新时代党的建设新的伟大工程,中央和国家机关必须走在前、作表率”[18]。显然,在党运用党内法规调整党组织之间的关系时,也是由高层到基层、由内及外递次进行的。

党内法规作为党以法规制度形式为全体党组织和党员提出和设定的要求,首先是对党组织中的领导机关以及党员中的领导干部提出和设定的要求,强调“以德配位”。“领导机关是国家治理体系中的重要机关,领导干部是党和国家事业发展的‘关键少数’,对全党全社会都具有风向标作用……领导机关和领导干部必须做表率、打头阵。”[19]544这实际上是一种从上到下、由党内核心向党内外圈有序扩散式的调整,显现出“由内及外”的明显特征。

2.2 调整效果的“由内及外”

党内法规是党的“家法”[20],作为管党治党的规范,一般只适用于调整党内关系,对党员以及各级党组织而言具有法律约束力,而对于非党员与非党组织则没有适用性和约束力,即党内法规的直接规范对象是党员以及各级党组织,而不是一般的公民及社会组织。原因在于党内法规作为相比于国家法与一般社会规范规定更严且要求更高的一种规范,是保持和强化党的先进性与纯洁性的客观需要。作为要求更高的党内法规,其一般只适用于具有先进性与纯洁性要求的党的内部,调整党员与党员、党组织与党组织以及党员与党组织之间的关系,不具有党外适用性,即党内法规作为一种党内规矩,其适用需要被限定在党内。然而,中国共产党的政治与法律地位决定了党自身的治理势必会对整个国家管理与社会治理产生直接或间接的影响。中国共产党通过将党内法规适用于各级党组织与党员,能够实现执政党内部的良好治理,从而产生引领和带动效应,使其他政党或社会组织自觉向作为领导核心的中国共产党看齐,主动提高对于自身治理的要求,甚至可能会将党内法规的高要求自觉适用于本政党或本组织的治理之中,实现其内部有序治理,并进而推进整个社会的良性治理。“中国共产党毕竟不同于一般的社会组织或政治团体,通过党内法规建设来加强党的自身建设,其目的主要在于通过实现党的领导的规范化,来更好地保障党领导国家各项治理事业的法治化。”[13]就此而言,“中国共产党的党内法规具有强烈的外部性效应,即通过加强各级党组织的制度化建设、党委和党组织权力配置的规范化建设以及党员活动的规范化等方式,在实现党内治理规范化的同时,会提升中国共产党在公共治理中的能力,增强人民群众对中国共产党执政合法性的认同”[21]。

对于我国国家治理现代化来说,“没有一个健全的党内法规体系,没有一个建立在党规党法之上的党内秩序,就没有政党治理的现代化,更勿谈国家治理的现代化”[22]。只有运用党内法规把管党治党落到实处,促使党员干部带头遵守国家法律法规,才能够借助党员干部的先锋模范作用推动广大人民群众践行法治。不仅如此,党内法规作为党执政的重要保障,势必会影响到国家政权机关的行为选择。中国共产党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,党的建设制度改革是全面深化改革的重要组成部分,在推进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥重要作用,制定和实施党规活动同中国特色社会主义事业发展存在千丝万缕的联系,会对经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设产生深刻影响,对人民群众的行为选择会产生重要影响。由此可见,党规的影响力事实上不限于其直接规范的党组织和党员[23]99。此外,党通过加强党内法规制度建设,将党内法规适用于各级党组织与党员,运用法治思维管党治党,力行依规治党,还可以树立、宣传和倡导法治理念,从而在全社会形成尊法崇规的意识和自觉,有助于优化我国法治环境,助推全面依法治国战略深入实施。就此而言,党内法规在对党内关系进行调整的效果上显然也具有“由内及外”的特征。

2.3 调整内容与方法运用的“由内及外”

党内法规对党内关系的调整不仅在调整对象与调整效果上具有“由内及外”的特征,在调整内容与方法上也具有“由内及外”的特征。

一是调整内容上的“由内及外”。就其调整的内容而言,党内法规强调思想建党与制度治党同向发力,要求党员知行合一。对党员而言,党内法规首先对其思想提出要求,通过思想来影响行为。党内法规制度建设服从和服务于党的政治需要,服从和服务于党提高自身执政能力和确保执政地位的需要,服从和服务于保持和实现其自身的初心和使命的需要,必须坚持习近平新时代中国特色社会主义思想,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”。这首先对党员思想提出了明确要求,通过思想来带动或改变行为。与国家法相比,党内法规对党内关系的调整更具有针对性,直指广大党员内心深处。国家法作为最低限度的伦理道德与制度理性,只规范人们的行为,即马克思曾指出的,“对于法律来说,除了我的行为以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的对象。我的行为就是法律在处置我时所应依据的唯一的东西”[24]121。而站在行为学的角度上,人的行为总是受思想意识所支配的,因为“行为是由理智发起并以意志为指导的动作”[25]45。有什么样的思想意识就可能会产生相对应的行为。思想意识问题解决不好,行为就不能够从根本上得到规范;思想意识不够高尚,就难以做出高尚的行为。

就伦理道德与国家法律的关系而言,伦理道德是国家法律的基础和支撑,国家法律则是最底线的伦理道德。国家法律通常只要求人们达致最底线的伦理道德要求,即一般只禁止人们“为害”,而不能强制人们向善;伦理道德则不仅可以禁止人们“为害”,也可以要求人们向善。“道德会主动地、经常地通过人们的内心活动规约每个人的行为,而法律、制度和政策往往是在人们的行为越位并被告知时才发挥实际作用。同时,与法律、制度和政策不同的是,道德可以通过先进社会成员的示范作用潜移默化地影响一般社会成员。”[26]而且伦理道德可以对社会成员提出更高的要求,要求人们为善,为了他人或社会的需要放弃或牺牲自己的某些利益。在党内法规与国家法律和伦理道德之间的关系上,党内法规是介于国家法律与伦理道德之间的一类规范,其在对党员的要求上高于国家法律。这使得党内法规具有国家法律与伦理道德双重规范的特征,其对党内关系的调整也就集合了国家法律与伦理道德这两种规范的优势,不仅可以针对党员的行为提出要求,对党员的行为加以规范,而且能够直指党员内心,对党员的思想提出要求。党内法规在要求上高于国家法律,在内容上严于国家法律,而要求的高与内容上的严实际上对应着相应权利以及体现在这些权利背后的利益与自由的收缩。这就需要解决广大党员的思想问题,需要解决广大党员的思想疑惑或顾虑,使其坚定信念,在具备坚定信念和科学思想的基础上,深刻认识到自己作为党员与一般群众的不同,从而自觉约束行为,使自己符合先进性与纯洁性的要求。

思想建党作为马克思主义建党学说的一条基本原则,是党的建设的基本要求。推进党的建设新的伟大工程,要把思想建党摆在党的建设的重要位置,补足精神之“钙”,为全面从严治党夯实思想基础、从严拧紧思想“总开关”[27]。为此需要坚持党性要求,“我们党对所有党员提出党性要求,任何党员不得例外”[28]。而党性要求在一定程度上也是一种思想要求,党员入党需要在组织上入党、行为上入党,更要在思想上入党。在党的建设中,中国共产党对思想建设的强调一般都会借助党内法规制度建设予以推进,并会被明确规定在相关党内法规中,成为党内法规调整党内关系时的重要依据。正因为如此,在党内法规中,对指导思想的强调几乎贯穿每一部党内法规始终。这显然是党内法规注重调整党员思想,并由调整党员内在思想进而影响和改变其外在行为的重要体现。就此来看,在党内法规调整党内关系时所具体指向的内容上,党内法规具有鲜明的“由内及外”特征。

二是调整方法运用上的“由内及外”。中国共产党相较于其他党派的一个显著特征与巨大优势就在于高度注重思想建党、理论建党,注重理想信念教育和革命精神传承。为此,中国共产党一直把马克思主义普遍真理与中国革命和建设的具体实际相结合,不断推进理论创新和马克思主义中国化,并用其指导实践[29]。中国共产党对思想建党、理论建党的强调一般都以党内法规制度的形式来加以体现,即党内法规强调“必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”。“党组织和党员必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,自觉遵守党章,严格执行和维护党的纪律,自觉接受党的纪律约束,模范遵守国家法律法规。”①参见《中国共产党纪律处分条例》(2018年8月印发)第三条。“加强政治理论教育,突出党的创新理论学习,组织党员学习党的基本理论、基本路线、基本方略,学习马克思主义基本原理和党的基本知识,引导党员坚定理想信念,增强党性修养,努力掌握并自觉运用马克思主义立场观点方法。”②参见《中国共产党党员教育管理工作条例》(2019年5月印发)第九条。换言之,党内法规在调整党内关系时首先是从对党员以及党组织的“内在”方面即思想方面着手的,要求各级党组织与党员坚持科学的思想,树立正确的意识。在具体调整方法上,党内法规较为注重提醒谈话、诫勉谈话、约谈函询、批评和自我批评等更易于行为人内心认同接受且有利于行为人自我调整和改正的方式方法,在效果上强调适用对象的“思想有震动、灵魂受触动”[30],即便对于已经犯错误的党员也首先令其意识到错误,要“运用监督执纪‘四种形态’,经常开展批评和自我批评、约谈函询,让‘红红脸、出出汗’成为常态”①参见《中国共产党纪律处分条例》(2018年8月印发)第五条。。这表明党内法规在调整方法上强调的首先是有利于内部调整和解决的方法,然后才是可以寻求外在解决的方式,在调整方法的运用上具有“由内及外”的特点。

3 党内法规调整党内关系的基本要求

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。“办好中国的事情,关键在党。”[31]13党自身建设的状况如何与执政能力高低直接决定着其自身事业的成败以及整个国家和中华民族的兴衰。而党内法规是加强党的建设和提高其执政能力的核心制度保障。为此,在推进党的建设中,必须要充分发挥党内法规的作用,重视党内法规对党内关系的调整,使党内法规切实发挥管党治党作用,将依规治党、全面从严治党落到实处。在运用党内法规调整党内关系的过程中,则需要重视党内法规调整党内关系时所显现出来的“由内及外”的鲜明特点,明确以下三个方面的基本要求。

3.1 必须狠抓党内“关键少数”

党内法规调整党内关系“由内及外”的特点客观上决定了在党内关系中占据核心地位的“关键少数”的重要性乃至主导性,使得党在运用党内法规调整党内关系时必须狠抓党内“关键少数”,通过抓“关键少数”带动“普通多数”,以达到和实现党内法规由内而外、有序调整党内关系的目的,从而实现党内良好治理。从中国共产党百年的历史来看,党内法规作为管党治党的重要规矩最初是由毛泽东首先在党内使用的,在最初使用党内法规这一概念时实际上已经指明了党内法规的目的及其优先适用对象。在1938年召开的中国共产党扩大的六届六中全会上,毛泽东指出:“鉴于张国焘严重地破坏纪律的行为,必须重申党的纪律”,“为使党内关系走上正轨,除了上述四项最重要的纪律外,还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”[32]528。显然,党内法规这样一个概念是在这类党内“关键少数”严重破坏纪律的情况下被首次提出和适用的,而制定党内法规的目的则首先在于“统一各级领导机关的行动”,以此团结和统一全党。而党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央之所以反复强调加强党内法规制度建设,与党内个别“关键少数”目无法纪、不受约束乃至日益严重的腐败有着直接关系。正因为如此,中国共产党不断强调“关键少数”。习近平总书记多次指出,“从严治党,关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’,从严管好各级领导干部”[33]102。党内法规作为要求高于国家法律且内容也严于国家法律的党内规矩,本身就是用以调整“关键少数”的一种制度规范,作为中国共产党政治伦理的法律化成果,不仅需要抓好党员以及各级党组织这类“关键少数”,而且需要抓好党的领导干部(尤其是党的高级领导干部)以及党的领导机关(尤其是党的中央组织与国家机关党组)这类党内“关键少数”,必须要在狠抓“关键少数”上下功夫。

在党内法规制度建设过程中,要从制度设置到制度实施的双向维度切实抓好党内“关键少数”,令党内法规成为敦促“关键少数”带动“普通多数”的引领型法规,推进党内法规对党内关系的科学调整。具体而言,在党内法规制度设置上,要突出党员中的领导干部以及党的领导机关这类党内“关键少数”在思想行为方面的要求,强化其在政治以及法律上的责任,依据“以德配位”的政治伦理以及中国共产党的先进性要求,增加党内法规中有关党内“关键少数”责任的规定,使这些“关键少数”成为党内责任履行的排头兵与先行者,成为党内的标杆和表率。而在党内法规制度实施上,则要突出这些“关键少数”严格遵守党内法规的义务,即“党内法规所提出的要求,作为关键少数的党员领导干部要首先做到,上级党组织及其负责人要首先做到,执行机构及其工作人员要首先做到”[34]。必须以更高的要求推动党内法规对于这些“关键少数”的优先适用和严格适用,使“关键少数”主动、自觉、全面、及时地遵守党规党纪,切实发挥在党内的示范引领作用,带动和激励其他党员与党组织严格遵规守纪,不忘初心、勇担使命。从实践来看,“部分党员特别是部分党员领导干部对党内法规存在认知上的误区和偏差,不理解、不重视党内法规,甚至还存在一定抵触情绪”[35]。为此,必须高度重视党内“关键少数”对于党内法规调整的影响,狠抓“关键少数”。党内法规的适用是对全体党员以及所有党组织的一体适用,但首先是对党内“关键少数”的优先适用和严格适用。无论在党内法规的制定上,还是在党内法规的实施中,都必须优先对党内的“关键少数”提出明确而严格的要求。

3.2 必须充分实现法规调整效能

中国共产党作为执政党以及中国特色社会主义事业领导核心的地位,决定了党内法规对党内关系的调整必然会产生由内及外的调整效果,即党内法规对党内关系的调整不仅会产生调整党内关系的效果,也会借助党的领导地位和执政地位对党外关系产生影响,通过党内良好治理而带动国家治理和社会治理。在运用党内法规调整党内关系时要充分考量党内法规调整相比于国家法律调整的制度优势,高度重视党内法规调整党内关系所产生的党外效应,把党内法规作为党用以调整党内关系的优先选择,彰显中国共产党对于各级组织以及广大党员的高标准与严要求,确保实现党自身的先进性、保持其纯洁性,令其始终成为中国特色社会主义事业坚强的领导核心,始终成为经得起考验和检验、能够带领人民实现中华民族伟大复兴的执政党,以此实现党内法规调整效能的最大化,推进党内法规的高效调整。

最大限度地实现党内法规调整的效能并不是要扩大党内法规的适用范围,将党内法规的适用范围扩展到党外,而是要求强化并借助党内法规的调整优势,通过党内法规调整带动整个社会关系的调整。为此,在党内法规制度建设实践中,必须科学理解并准确把握党内法规与国家法律的不同功能及适用边界,确保党内法规正确发力。从逻辑上来说,无论是国家法律还是党内法规,都能够调整而且也都在调整着党内关系。然而相比于国家法律对于党内关系的调整,党内法规在调整党内关系方面具有更多的优势,即它能通过赋予执政党及其成员更高要求和更多义务,确保执政党始终保持先进性和纯洁性,从而永葆执政地位以及中国特色社会主义事业领导核心的地位。党内法规调整相比于国家法律调整的优势,决定了我们在实施党内法规调整过程中要严格把握党内法规与国家法律之间的适用边界,使其相互衔接与协调,实现二者之间的无缝对接,而不能让两者相互越界、彼此取代,尤其是不能用党内法规来调整本该由国家法律加以调整的领域(如非党内关系领域)。

3.3 必须强化对党员思想的调整

对于广大党员来说,党内法规与国家法律都是要一体遵守的法,都是他律。但相比而言,党内法规更具有调整优势。原因在于国家法的调整依靠外在约束,依靠对人们行为的引导和约束实现社会治理;而党内法规则强调思想建党与制度建党相结合,其调整提倡内外兼修,依靠对党员行为与思想的双重规范达到党内治理。国家法律调整只是对人们外在行为的一种调整,党内法规调整则是从党员思想到行为、从主观到客观、由内及外的全面调整。这种调整由于是建立在“治国必先治党、治党务必从严、从严必依法度”的科学逻辑之上,因此,如果方法恰当、用之得宜,不仅可以发挥治标之功,而且可以起到治本之效。基于此,在通过党内法规调整党内关系时,必须在关注矫正党员失范行为的同时,强化对党员思想的调整,实现对广大党员从思想到行为的全面调整。党内法规作为党内具有法律性质的规范,要及时纠正党员的违规违纪行为,使党员成为遵规守纪的典范。这是党内法规调整作为一种法的调整的必然要求。同时党内法规作为一种事实上超越了国家法律要求而进入伦理道德层面的制度规范,还要关注并强化对党员思想的调整,要求广大党员树立正确思想,解决党员在思想上存在的问题。从党史百年的角度来看,党在运用党内法规管党治党过程中一直重视思想建设。也正因为如此,在践行依规治党的历史中,中国共产党不断通过各种学习宣传和党内教育活动来提高广大党员认识,增强其思想觉悟。这些活动不仅使广大党员熟悉了党规党纪,明确了党规党纪的要求,更打通了广大党员思想上的梗阻,实现了对广大党员从思想到行为的全面调整,增强了党内法规调整的效果。

在通过党内法规调整党内关系的过程中,要明确并强化党内法规制度这一调整优势,强化对党员思想的调整,进一步增强党内法规在对广大党员思想引领方面的作用,最大可能地发挥党内法规的调整优势,实现党内法规对广大党员由思想到行为的全面调整。具体而言包括以下两个方面。第一,需要高度重视并充分发挥党内法规的思想调整力,突出并强化科学思想——尤其是习近平新时代中国特色社会主义思想——对广大党员思想的指导和引领,使广大党员始终树立正确的思想。为此,需要持续开展党内学习教育活动,加大党章、党规、党纪的学习宣传力度和深度,通过强化对广大党员的教育,帮助其牢固树立科学的指导思想,助推其提高思想认识,根除违规触纪的思想根源。第二,需要科学把握思想与行为之间的关系,在运用党内法规调整党内关系时,将解决广大党员的思想问题放在党内法规调整的优先位置,作为运用党内法规调整党内关系的重点方向,多层次地采用有助于针对并解决党员思想问题的方法和策略,通过解决党员的思想问题敦促其自觉调整或矫正行为,最大限度地发挥党内法规对党员思想和行为进行双重调整的制度优势。

4 结语

作为中国特色社会主义法治体系不可或缺的重要组成部分,党内法规是实现“党要管党、全面从严治党”的关键保障,也是实现全面依法治国的基本依托。在全面从严治党与全面依法治国已经成为不可逆转之历史潮流且国家治理日益呼唤治理体系和治理能力现代化的时代背景下,“党内法规作用巨大,其承担着通过制度设计,起到宣传、说服、引导和组织行动等作用,以最大限度凝聚社会共识、化解社会矛盾、构建国家与社会良性互动关系,最终促进两个百年目标的实现”[36]。党内法规调整党内关系“由内及外”的特点以及中国共产党作为中国特色社会主义事业领导核心与执政党的地位,决定了党内法规是中国特色社会主义法治体系乃至整个国家治理体系中更具有调整优势和效能的制度,是实现“中国之治”的“金钥匙”与“核心密码”。相比于国家法律对于一般社会关系的调整乃至其对于党内关系的调整来说,党内法规更能够由内而外、由里及表、由思想到行为、全方位对党内关系加以调整,更有利于做到由本到末的调整,更有助于实现调整目标和效果的统一。不仅如此,党内法规在调整党内关系方面所显现的“由内及外”的鲜明特点使得这类规范不仅能够在管党治党、确保党的先进性以永葆党的执政地位方面能够发挥保障作用,而且能够产生更大的调整效能,即可以借助党内治理带动国家治理,推进国家治理体系和治理能力现代化建设。基于此,在党内法规制定和实施过程中亦即运用党内法规调整党内关系过程中,必须科学理解和准确把握党内法规各项制度,最大限度地发挥党内法规的调整优势,使其切实发挥管党治党作用,真正将依规治党推向深入。