高校工会参与突发事件应对的机制研究

李 岚 胡康林

（四川大学 成都市 610065）

突发事件是指“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”，主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。按照突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围可划分为特别重大、重大、较大和一般四类突发事件[1]。

近年来，我国各级各类突发事件频发，给国家和社会造成了严重的经济、财产损失，严重影响社会公众的正常生活秩序、生命安全和社会稳定。如2020 年爆发的新冠肺炎疫情，是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大公共卫生突发事件[2]，给全社会造成了巨大的影响。疫情就是命令，防控就是责任，疫情防控是一项全社会全员参与、人人有责的公共事件，其中工会系统的担当作为和作用发挥不可缺位。习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话，强调“打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众……工会、共青团、妇联等人民团体要组织动员所联系群众积极投身疫情防控”[3]，疫情爆发后，我国各级工会组织积极响应党和国家的号召，多措并举、团结广大职工和群众投身疫情防控、复工复产，为疫情防控攻坚战的胜利贡献工会系统的力量。高校工会作为工会系统的重要组成，在团结高校教职工共抗疫情、复工复学、教职工关怀慰问等方面发挥了积极作用。明确高校工会在突发事件应对中的角色、地位和作用，职能发挥以及参与机制，对于丰富突发事件应对理论与高校工会工作实践成果具有重要意义。

一、为何参与：高校工会有责任参与突发事件应对

工会工作是一项集政治性、群众性、综合性、实践性于一体的社会活动，高校工会作为高校教职工自愿结合的群团组织，是党联系教职工的桥梁和纽带，具备一般工会具备的政治性、先进性和群众性。同时，高校作为人才培养、科学研究、文明传承和服务社会的综合性阵地，赋予了高校工会与一般的产业工会、国家机关工会、国外高校工会不一样的地位和特点，高校工会具有其“独特的地位、特殊的工作环境、独有的优势和工作内容”[4]。在突发事件应对多元协同、全员参与的情况下，高校工会是不可或缺的力量，应主动担当作为，履职尽责，贡献工会力量，充分发挥智力、人才和平台等方面的特殊地位和作用。

（一）高校工会的性质和地位决定它有参与突发事件的社会责任

《中国工会章程》（2018 年修订）总则指出，工会是“党联系职工群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，是会员和职工利益的代表”。突发事件，尤其是社会重大突发事件的应对，是国家和社会全员参与的活动，“灾情就是命令，抢险就是责任”“疫情就是命令，防控就是责任”，在突发事件预防、监测、应对和善后全过程中，高校工会作为社会全员参与的重要组成部分，立足本职发挥桥梁、纽带与支柱作用，积极参加突发事件应对是社会责任与担当作为的重要体现。

（二）高校工会的角色定位决定它在高校应对突发事件中的功能作用

在高校各项实践工作中，工会作为学校党委与教职工群众的桥梁与纽带，一方面代表着教职工群众积极参与学校各种工作、维护教职工权益，在高校应对突发事件时，工会有责任和义务代表和维护好广大教职工群众的权益。另一方面，工会在高校参与突发事件应对中，既不能大包大揽，但也不能无所作为，要充分做好参与角色定位，把握参与的程度，在突发事件应对实践工作中不越位，但也不缺位，充分发挥教职工群众和工会组织的力量与资源优势，为高校应对突发事件提供支撑与保障。

（三）高校工会的会员特点决定它有参与突发事件应对的独特优势

高校工会会员以高级知识分子为主，会员学历层次高、文化修养好、专业领域业务精、学术能力和研究能力强，承担着人才培养、科学研究与社会服务等多方面的功能与作用，对国家的建设、社会的发展与教育事业起着重要的作用。在高校参与突发事件应对工作中，高校工会会员积极发挥着学科专业优势和科研作用，在突发事件应对的各项具体工作和业务领域发挥着智囊作用，是突发事件科学、有效和快速应对的重要参与力量。

因此，高校在参与突发事件应对的过程中，工会作为高校的重要组成元素与力量，以其特有的性质、角色和特点，在参与突发事件应对的实践活动中具有不可替代的作用、优势，也具有相应的责任与义务。

二、谁来参与：高校工会是参与突发事件应对的主体之一

在高校参与突发事件应对实践中，高校工会作为重要的参与主体之一，在突发事件应对中发挥着能动作用。

（一）高校工会主要包括三级组织体系

从工会组织体系而言，高校工会主要包括“校工会—分工会—工会小组” 三级组织体系。在高校参与突发事件应对中，校工会作为高校工会最高一级组织，在中华全国总工会、地方总工会的领导与指导下，在学校党委的领导下，根据学校参与突发事件应对总体部署与安排，开展高校工会系统参与突发事件应对的总体部署、统筹协调和工作安排，指导各院系（机关）分工会参与突发事件应对工作。分工会作为高校工会的二级组织，在校工会的领导和二级党委（党总支）的指导下，根据学校、二级单位参与突发事件应对的工作部署与安排，立足分工会特点，统筹整合分工会人力物力资源，做好工会系统参与突发事件应对的沟通桥梁，积极参与突发事件应对，指导工会小组具体开展突发事件应对工作。工会小组作为高校工会、分工会的组成细胞，是突发事件应对工作触角深入的直接载体和参与者，工会小组要充分发挥小组活力、特色和优势，助力突发事件应对工作。

（二）高校工会由不同类型的人员构成

从工会组织的人员构成而言，高校工会主要包括“工会干部、工会工作者、工会代表以及工会会员” 等不同类型的人员。在高校参与突发事件应对中，工会干部是工会系统参与突发事件应对的专兼职干部队伍，包括工会主席、工会委员等，在突发事件应对参与实践中，是工会系统参与突发事件应对的集体决策与方向把控者，专兼职干部要充分发挥好领导、桥梁和纽带的角色与作用，共同带领广大工会工作者、工会代表和工会会员积极参加到突发事件应对中。工会工作者与工会代表是工会系统相关工作的具体传达、执行和落实人员。在突发事件应对中，工会工作者承担突发事件应对中监测预警、应急响应、应对处置和善后等环节的具体工作；工会代表是广大工会会员的代表，代表着广大会员参与突发事件应对的建议，代表着突发事件应对中广大会员的权益。通过工会干部、工作者、代表和会员多元一体的人员结构，构建突发事件应对参与的能动体系，推动高校工会系统参与突发事件应对的实践工作深入开展。

三、如何参与：高校工会参与突发事件应对的路径

当前阶段，我国工会的基本职能主要包括“维护、建设、参与和教育” 四项基本职能，高校工会应立足四项基本职能，在高校参与突发事件应对工作中，积极发挥工会系统的力量与作用。

（一）从工会的维护职能而言

《中华人民共和国工会法》（2009 年，第六条）指出“维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益”，工会本质上是职工自愿结合起来维护自身利益的群团组织，维护职能是工会最基本和首要的职能，如列宁指出“工会的主要任务是维护劳动群体的利益，而且是最直接、最切身这种意义上的利益”[5]。聚焦到突发事件情景下，特别是重大突发事件（如2020 年新冠疫情、2008 年汶川大地震、2003 年非典等）的爆发，往往给国家和社会带来巨大损失，对人民的生命安全、财产安全等造成重大损失。在重大突发事件中，高校既是突发事件的参与者，也是应对者。高校工会在这个过程中，要突出依法维权，充分发挥好维护职能，稳定突发事件期间的劳动关系。如在抗击“非典” 和“新冠肺炎” 的过程中，出现了因怀疑职工患“非典”“新冠肺炎” 而单方面解除劳动关系现象，侵犯职工的合法权益、影响职工队伍的士气和社会的稳定，极易导致劳资事件爆发、疫情和舆情的扩散。在重大突发事件发生过程中，高校工会一方面要认真履职，监督学校严格和规范重大突发事件期间的合法用工行为，避免如“非典”“新冠肺炎” 期间非法解除患病职工的劳动关系等；另一方面，及时掌握摸排突发事件中教职工受灾和困难情况，为受灾教职工购置口罩、消毒物资和慰问物品，向学校党委、行政和有关部门为教职工争取慰问和关怀，协助有关部门做好受灾区或困难教职工的工作事项统筹安排等。

（二）从工会建设职能而言

《中华人民共和国工会法》（2009 年，第七条）指出“工会动员和组织职工积极参加经济建设，努力完成生产任务和工作任务”。工会建设职能主要指工会组织吸引广大职工参加社会主义建设与改革，推动经济和社会发展任务的职能，高校工会的建设职能则主要体现在动员和组织广大教职工积极参与学校事业建设，努力完成学校的改革与发展任务。在突发事件应对情景下，高校在突发事件应对中作为具有“智囊” 性质的参与主体，是突发事件监测预警、应对机制体制建设、突发事件应急决策与善后处置，以及突发事件应对理论研究等方面的主要力量，高校工会在这个参与过程中要积极发挥建设职能。具体而言，首先是以党的路线方针政策为指引，围绕党和国家对突发事件的重要决策部署与安排，积极动员和组织教职工发挥高校的特色与优势，推动高校专家团队、科研基地融入突发事件的机制体制建设与政策制定中，推动教师积极开展突发事件应急管理的科学研究、技术攻关、决策咨询和报告撰写等，为党和国家开展突发事件应对贡献高校的力量与优势。其次是立足自身建设，包括制度建设、组织建设等，如协助学校党委、行政，指导各分工会和基层单位，建立健全高校突发事件机制体制、高校参与社会重大突发事件机制、高校工会系统参与突发事件应对的制度规范，再如完善高校工会在参与突发事件应对中的预案机制、应对机制、信息机制等，又如加强高校工会系统参与突发事件应对的专兼职干部队伍建设，为提升高校工会系统参与突发事件应对能力、高校参与突发事件应对能力提供支撑。

（三）从工会参与职能而言

此处的“参与” 职能，主要指《中华人民共和国工会法》（2009 年，第六条）中的“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”。“参与” 职能重在强调职工参与国家和社会事务，而不是直接管理，重在通过代表大会等形式实现民主权利。在突发事件情景下，尤其是社会重大突发事件，如2020 年新冠疫情重大公共卫生突发事件，各高校在新冠疫情防控中积极响应，成立疫情防控工作领导小组、专项工作小组，根据疫情防控形势召开专题研判会、工作部署会和日常疫情防控工作例会，制定教学、科研、学生和校园安全等各项专题工作预案、工作机制，在疫情防控常态化环境下稳步推进教育事业的建设与发展，高校工会在其中扮演着重要的角色，积极履行工会的参与职能。如2020 年以来高校疫情防控实践工作中，绝大部分高校工会都积极参与和融入到学校疫情防控决策部署工作和贯彻落实对教职工的关怀和民主监督与管理中。在学校疫情防控决策部署中发挥工会广泛的群众基础优势，充分反应教职工的意见和建议；在疫情防控政策落实、工作推进、关怀慰问等过程中充分发挥民主管理功能，推动疫情防控工作在教职工群体中落实落细；做好学校“教职工代表大会”“工会会员大会”“年度工作部署会”“年度工作总结会” 等重大会议中突出面向新冠疫情等重大突发事件应对的工会参与工作。

（四）从工会教育职能而言

《中华人民共和国工会法》（2009 年，第七条）指出，“教育职工不断提高思想道德、技术业务和科学文化素质，建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍”。这也是高校工会普遍意义上的教育职能，发挥教育职能，旨在提高教职工思想政治觉悟、技术业务和科学文化素质。在突发事件应对的情景中，如2020 年新冠疫情重大公共卫生突发事件中，高校工会的教育职能主要体现在加强新冠疫情防控知识宣传教育、疫情防控工会举措宣传、疫情防控教职工先进典型选树等，通过突发事件应对的知识、举措和先进宣传，提高教职工的突发事件应对能力，凝聚教职工思想共识，宣传典型事迹增强教职工自信心与自豪感等，以工会之力助力新冠疫情防控。

四、落实参与：高校工会参与突发事件应对的建议

在“非典”“汶川大地震”“新冠疫情” 等历次重大突发事件中，中国工会组织积极履职、主动作为，发挥了工会系统的作用与优势，典型经验与启示包括“自觉接受党的统一领导、全心全意依靠工人阶级的方针、工人阶级和工会组织的团结统一、构建和谐稳定的劳动关系、立足自身职责与资源优势” 等[6]。在当前突发事件应对的高校工会参与实践中，工会积极发挥作用的同时，尚存在诸如制度不完善、机制不健全、职能发挥不深入等不足。在高校工会参与突发事件应对中，要充分吸纳和发挥中国工会系统参与突发事件应对的经验与优势，并立足高校工会自身特点，针对当前工会参与突发事件应对存在的不足，积极总结经验、完善制度机制和应对举措等。

（一）重视高校工会参与突发事件应对的主体作用

诚如习近平总书记强调的“工会是党联系职工群众的桥梁和纽带，工会工作是党的群团工作、群众工作的重要组成部分，是党治国理政的一项经常性、基础性工作”[7]。突发事件应对是一项系统性、社会全员参与的社会活动，高校工会是这项系统工程和全员参与过程中的重要组成部分。以2020 年新冠疫情防控工作为例，在高校新冠疫情防控领导小组、指挥部和疫情防控工作组等组织体系中，多数没有将工会组织、工会干部或工会代表纳入领导小组，从学校层面开展高校工会系统参与新冠疫情防控应对的专题研究较少，各高校对工会参与新冠疫情防控的重视程度不一。这种现状导致的问题主要表现为：一是在突发事件应对中存在工会声音缺位，一线教职工的权益代表、劳动关系处理和防疫物资配备等存在不足；二是高校工会广泛的群众基础、教职工职业优势与资源的作用未能充分发挥和挖掘。综合来说，建议充分认识高校工会在突发事件应对中的主体作用，在高校应对自身突发事件、参与社会重大突发事件等过程中，将工会纳入决策议事、工作组成员范畴，并自上而下贯彻之，充分听取工会系统、广大教职工代表的意见，强化工会组织的主体参与作用和优势发挥。

（二）完善高校工会参与突发事件应对的法规制度

在突发事件应对的法规制度建设方面，我国自2003 年“非典” 以来，从国家到地方各级各类的突发事件应对法、应急条例、应急预案和意见，已逐步完善和体系化。如《突发事件应对法》（2007 年）《突发公共卫生事件应急条例》（2003年颁布，2011 年修订）《突发事件应急预案管理办法》（2013 年）等为各类突发事件的应对提供了制度依据，但从工会视角来看，在现有的各级各类突发事件应对法、应急预案和条例中，大部分尚未将工会组织纳入组织体系中。在高校应急预案中，工会在各高校应急预案中的做法各有不同，如《清华大学突发公共事件应急预案》（2014 年）将工会纳入学校突发公共事件应急处置工作领导小组、公共卫生类突发事件应急处置工作组； 《大连大学突发事件应急预案》（2017 年）在突发事件指挥部中将工会作为成员；又如《北京大学突发事件应急处置预案》（2016 年）组织体系中则未明确纳入工会组织，在教职工教育疏导中心则有一条工会承担；而其他高校有的将组织体系表述为各职能部门，或者明确了成员部门但不包括工会。再具体到高校工会参与突发事件应对的专项法规制度建设而言，则处于探索和初步阶段，大部分高校工会制定有“工会人事争议调解处理办法”，而缺少针对参与突发事件应对的办法。

因此，建议加强高校工会参与突发事件应对的法规制度建设。一是高校在制定和完善突发事件应对法规制度（应急预案、应急条例）中要将工会组织纳入组织体系，从学校制度层面重视和赋予高校工会参与突发事件的制度依据以及要求；二是高校工会自身要立足职责、角色，在学校总体突发事件应对法规制度框架下，制定工会系统的突发事件应急预案，明确突发事件的范围、工会应急组织体系、预防和预警、应急响应、善后处置、保障制度等。

（三）建立高校工会参与突发事件应对的联动机制

协同联动是突发事件应对的重要原则，突发事件的系统性、复杂性决定其应对需要群防群控和联动防控。高校工会是群防群控和联动防控的重要一员，同时高校工会面向工会组织内外，也需要强调联动防控。

因此，建议立足高校工会的地位和角色，建立其参与突发事件应对的联动机制：一是建立上下联动机制，高校工会受所在学校党委领导、所在省市和地区总工会的领导与指导，高校工会对下辖分工会（基层单位）有领导和指导的职责。在突发事件应对情景中，高校工会作为上传下达的桥梁和纽带，可选配突发事件应对专兼职干部、基层工会突发事件联络员（秘书）等组建上下联动的队伍体系，建立上传下达的联系机制等；二是建立横向协同机制，高校工会在参与校内外重大自然灾害、公共卫生事件、安全事故和公共安全事件等突发事件的过程中，根据突发事件性质的不同、级别的不同，参与的主要职能部门有所不同，如劳资事件以人事部门为主、公共卫生事件以后勤部门为主等，高校工会在这个过程中，要做好部门与教职工的沟通、协同联动工作；三是建立内外协同机制，突发事件往往具有社会性，高校在参与中只是其中一个主体，高校工会在参与突发事件应对中，还应充分联动协同其他兄弟院校工会、其他系统工会相互汲取经验，提升工会系统参与突发事件应对的质量和效率。

（四）深化高校工会参与突发事件应对的理论研究

在突发事件频发的当前社会，高校工会的突发事件应对已不能局限于传统时期劳动权益维护等方面的突发事件，要立足工会组织角色和优势，积极参与到各级各类突发事件的应对中，为社会主义事业的建设与发展贡献工会的力量。

从现有研究分析而言，我国工会系统在参与突发事件应对的理论研究中已有了一定探索和实践，面向公共卫生事件、社会安全事件、自然灾害和事故灾难，尤其是“非典”、“新冠肺炎” 两次重大公共卫生突发事件中的工会作用发挥、经验总结成果颇多。在下一步，需要进一步深化高校工会参与突发事件应对的理论研究：一是要充分发挥高校及高校工会在人才培养、科学研究和支撑平台等方面的优势，动员和组织广大教职工通过“科学研究、技术攻关、咨询报告” 等理论研究成果与政策建议，以及突发事件应对的人才培养助力突发事件应对。二是认真履行高校工会的职责，从高校工会维护、建设、参与和教育等基本职能的履行，聚焦突发事件应对“监测预警、应急响应、综合应对、善后处置” 的不同阶段，研究高校工会参与突发事件应对的组织体系、法规制度和运行机制，系统总结高校工会参与“非典”“汶川地震”“新冠疫情” 等重大突发事件的实践经验与启示，为优化高校工会参与突发事件应对提供理论支撑。

总之，高校工会是参与突发事件应对的重要力量之一，高校工会应立足维护、建设、参与和教育四项基本职能和组织优势，通过强化主体作用、完善制度、建立机制和深化研究等不断提升高校工会参与突发事件应对的能力。