边疆治理体系现代化：逻辑意蕴、价值维度与实践向度

方盛举,马元喜

(云南大学 政府管理学院,云南 昆明 650500)

我国作为一个人口与疆域均属超大规模的国家,如何推进地方政府的有效治理,进而在保障国家整体利益与中央权威的基础上实现国家主权统一与领土完整,成为国家治理贯穿始终的核心命题。一方面,中央政府基于疆域规模较大与治理半径有限的双重事实,为强化地方政府治理的有效性,延续并创新传统垂直管理体制,从中央到地方分设多层级政府,再通过“委托-授权”模式保障中央意志与政令在地方的贯彻执行;另一方面,由于我国9个边疆省区明显表现出异于内地的特殊治理生态,其治理体系和治理过程具有自身特点。因此,不能简单地将边疆治理等同于一般地方治理范畴,对此国家往往会采取不同于一般地方治理的方式来设计边疆治理体系及政策,以便因地制宜地有效应对边疆问题。我国这样疆域梯度分层明显的国家,“边疆治理在国家治理中没有有无之分,只有优劣之分”[1]。边疆治理在国家治理格局中具有重大意义,不仅关乎占国土面积60%的边疆省区的发展前景,也关乎“一带一路”、周边外交等国家重大战略的实施成败,还关乎总体国家安全格局的建构完善,更关乎全面建成社会主义现代化国家的战略全局。党的十八届三中全会提出“国家治理体系与治理能力现代化”,由于边疆治理是国家治理的有机组成部分,于是推进边疆治理体系与治理能力现代化便成为我国边疆省区全面深化改革的目标任务。边疆治理的客体涉及安全、外交、边务、民族、宗教、贫困等特殊领域,这决定了边疆治理具有特殊目标和要求,也决定了推进边疆治理体系与治理能力现代化具有特殊的规律性。探究和揭示这些规律尤其是探究边疆治理体系现代化的基本规律,不仅可以在理论上丰富和完善国家治理及边疆治理理论,而且在实践上可以为推进边疆治理体系和治理能力现代化提供学理参考。

1 边疆治理体系现代化的逻辑意蕴

要深刻理解与把握边疆治理体系现代化,首先就必须思考边疆治理体系现代化概念的逻辑意蕴问题。其中主要包括边疆治理体系现代化的逻辑起点是什么,边疆治理体系现代化的基本条件是什么,边疆治理体系现代化的组织架构是什么。

1.1 边疆治理体系现代化的逻辑起点

现代化是现代性的展开,现代性是现代化的结果。理性化则是国家现代化理论的基本范畴,在此意义上可以认为边疆治理体系现代化是一个追求边疆治理理性化的过程。自近代伊始,我国边疆治理所面临的最大挑战是由于传统治理方式蕴涵的诸种非理性因素不能有效契合现代国家构建的要求,因而无法完成现代意义上的边疆与内地同频发展,造成边疆治理的“现代性欠缺”,具体表现为诸种边疆问题的生成。边疆作为有着自身区域特点与总体特征的边缘区域[2],使得边疆问题作为“该区域一定历史时期特定社会情境的产物,而且会随着政治、制度、经济、文化、技术等社会变迁而不断发生变化”[3]195,不仅有新老问题的交织,也有传统与非传统问题的交互,更有一般与特殊问题的并存,其具体表征形式较为复杂多样。由于边疆治理体系现代化的过程就是一个不断解决边疆问题的理性过程,在此意义上,边疆问题便成为边疆治理体系现代化的逻辑起点。

在边疆发展层面上,由于我国边疆地区发展普遍较为落后,无论是发展规模、发展速度,还是发展质量,都难以满足边疆人民对加快发展、改善民生的强烈渴望,这就成为边疆社会各领域发展所内嵌的现实结构性矛盾。具体体现为一些边疆地区市场体系不完善、市场发育不充分、市场秩序不规范、产业结构不合理、产业规模程度低、政府领导型发展色彩浓厚、市场对资源配置的功效有限等。此外,在边疆治理实践中一些地方没能统筹好发展与稳定、发展与安全的辩证关系,过多强调安全稳定的重要性,发展问题相对被忽略,造成边疆发展的现代化水平与内地存在一定的差距,而且在新技术革命背景下可能呈扩大趋势,导致边疆社会部分群体在心理上产生共享发展红利不足的相对落差感,这与走向共同富裕的目标存在差距。边疆居民对发展的强烈愿望与现实中边疆发展不平衡不充分的落差就构成边疆发展问题,成为边疆治理体系现代化需要回应的重要问题。

在边疆国家认同层面上,自中华人民共和国成立伊始,党始终秉承民族平等团结互助原则开展民族工作,随着民族识别的完成和各民族经济社会的发展,各少数民族增强了对本民族的认同,而且在与其他民族的互动过程中得以彰显。但是,边疆各民族作为历史性民族毕竟共同生活在同一个政治体系当中,为了维系中华现代国家的存续就需要提升各民族对国家的忠诚及情感认同。当各民族成员普遍就自身与国家相关一致性得到确认,就会形成国家认同。然而,国家认同不是自然生成的政治观念,而是以一种特殊的方式构建起来的[4]。国家认同所处的位阶在不同民族群体上有着不同的体现,较之本民族认同而言容易产生国家认同失调的现象。此外,由于“跨界民族带来的认同复杂性表现”[5]212,使得各民族群体的认同问题更加复杂。不过,究其本质而言,认同问题的关键因素在于各民族将国家认同置于心理何种地位,即各民族认同结构的问题[4]。当然,边疆的国家认同问题并不必然存在于所有少数民族之中。如果国家认同降低到现代国家构建所需要的认同标准以下,国家权威就会受到挑战,国家统一及中华民族共同体建设就会变得步履蹒跚。

在边疆民族关系问题层面上,边疆地区大都是少数民族聚居区,“特别是西藏和新疆两个自治区,少数民族人口占到91.83%和59.9%的比例”[6]。而且边疆地区民族分布呈现出“大杂居、小聚居、交错杂居”的格局,这种生活样态把边疆各族人民带进了一个“面对面”[7]的日常生活状态之中,这就为各民族的交流与碰撞提供了共有的生活场景。随着各民族社会发展程度的提升,在以权益争取为特点的现实生活中就产生了分配性民族关系问题。此外,由于现代民族国家的构建是以主权、领土和人口为基本要素的,因而必然在边界勘定的过程中造成边疆特有的民族问题——跨界民族问题。由于跨界民族之间有着非常紧密的历史与文化渊源,因此在与同源邻国民族对照中容易形成相对剥夺感,诱发民族关系紧张问题。

在边疆安全问题层面上,安全是指生物个体免受外界不确定因素威胁的存在状态。社会作为人类存在和活动的基本形式,也是出于对个体及集体安全的考量和追求,只有满足基本的安全需要,人群共同体(社会)才能得以存续和发展。因此,边疆安全就意味着边疆社会各领域不受内外致坏性因素的威胁,而是按照既定社会的有效秩序及规则平稳运行的状态。“但是,由于人性中的恶,会使人类的个体或群体滋生和发展出各种带有破坏性的思想观念及其行为,或者以渐进的方式侵蚀既定的规则和秩序,或是以激进的方式颠覆既定的规则和秩序。”[6]于是,作为边疆安全的构成要素遭受到威胁和破坏,这就形成了边疆安全问题。由于我国边疆地区地处“政治偏远、经济边缘、文化异质、民族聚居和多元宗教聚汇之地,同时又是国家与国家疆域的毗邻交汇之地”[8]359,使得边疆地区面临着更为复杂多变的安全问题。

在边疆生态问题层面上,我国边疆地区自工业化伊始,从刀耕火种到工厂企业,从原始人力到机械生产,每次生产力革命都极大地提升了边疆居民改造自然的能力。不同于农业文明时代追求人与自然的和谐共生关系,工业化进程使得人类逐渐成为自然的征服者,人与自然的关系异化为利用与被利用的关系。虽然边疆工业化发展创造了大量物质财富,满足了人民群众的基本生活需要,但边疆地区出现了不同程度的生态危机,森林和自然资源过度开发利用,草场退化、荒漠化严重、湿地遭到破坏,空气、湖泊、土壤和河流遭到污染,以及外来生物入侵。这些威胁着生存发展的根基,边疆社会财富也难以持久维持,边疆生态环境危机威胁着边疆社会安全、稳定和持续发展。

在边疆社会问题层面上,改革开放以来,随着市场经济的发展和社会流动的频繁,边疆社会原有的单一格局和秩序被打破,社会结构和社会利益加速分化,社会主体之间由于利益差异和文化差异,容易导致各行为主体之间竞争关系的激化,并且对社会整体产生明显的负面效应,从而成为滋生边疆各种社会问题的根源。

在边疆地缘问题层面上,边疆治理体系有效运作不仅取决于边疆自身区域的环境特点,而且也受地缘政治环境的影响。我国边疆治理体系运转状况如何与地缘政治形势的发展变化有着密切关联。边疆面临地缘政治环境是指在当今全球化与区域化深度发展以及当前“一带一路”倡议的深度推进形势下,域外反华势力刻意制造周边争端事件,并通过边疆通道给边疆治理带来严峻的外部压力。具体表现为存在霸权主义、强权政治、新干涉主义等因素共同作用下的边界争端、海疆争端、“三股势力”、意识形态领域的渗透活动、新“三非问题”和资源抢夺等地缘性问题[8]62-67。总之,西方大国及周边部分国家围绕遏制和防范中国发展,进行各种战略构想和设计,使得我国边疆地区不断上演着渗透与反渗透、颠覆与反颠覆、遏制与反遏制、破坏与反破坏等政治斗争,边疆地缘形势安全问题成为实现边疆治理体系现代化的关键外部变量。

1.2 边疆治理体系现代化的基本条件

边疆治理体系现代化的实现需要若干基础条件加以支撑与推进。从社会动力学来看,边疆治理体系现代化本质上是由各种因素按照一定顺序排列组合共同推动实现的[9]。边疆治理体系内外部推动其现代化的各种条件要素之间的有机联系,以及通过特定交互方式而形成的整体支撑与推进效应,就构成边疆治理体系现代化的基本条件。

首先,党的领导是影响边疆治理体系基本走向及预期成效高低的重要因素,因此党的建设构成边疆治理体系现代化的内在核心驱动条件。边疆治理本质是一种治理活动及其展开过程,是治理主体以特定方式改造治理对象的物质性活动。因此,边疆治理体系现代化意味着需要有强力主体加以统驭,通过整合社会资源推动实践活动发展,并通过改革以增强治理体系适应性,从而实现边疆社会稳定和边疆社会有序发展。就实现边疆治理体系现代化进程来看,中国共产党扮演着核心领导角色,党的建设是实现边疆治理现代化的关键条件。中国共产党通过组织领导、方略制定、核心价值观培育、方针政策出台及从严治党等方式导引着边疆治理现代化实现的方向[9]。需要强调的是,就党的边疆治理方略、制度或政策等功效的取得与提升,其本质是通过加强党的建设来实现的。总之,正是由于中国共产党能够审时度势,在不同阶段采取不同的治理方略与发展规划,使其成为边疆治理体系现代化不可或缺的关键动力因素。

其次,由于改革成为中国特色社会主义事业取得重大胜利的法宝,因而改革就成为边疆治理体系现代化的内在驱动条件。事实上,边疆治理体系现代化本质上就是一个不断改革、创新与完善的过程,需要适时改革与边疆发展相矛盾的体系结构要素,不断优化与创新各结构要素的组合排序,最终实现边疆治理体系现代化。党的十八大以来,新时代赋予了边疆治理体系新要求,需要实施新一轮改革破解现代化阻碍因素,这就要求在顶层设计上实现重大突破。“所谓‘顶层设计'实际上就是从高处着眼的自上而下的层层设计”[10]194,有利于创新和完善实现边疆治理体系现代化所需的条件要素。改革之所以是边疆治理体系现代化实现的内在驱动条件,是因为在边疆治理体系现代化的条件系统中,改革是边疆治理实践活动发展的强大引擎。现阶段只有全面深化改革,才能实现边疆治理体系现代化的预设目标。改革不仅能够有效改善生产关系中不适合生产力发展的体制性成分,从而激发社会活力,为边疆治理体系现代化提供物质准备,而且也有利于边疆治理体系现代化所需的制度体系构建,进而推动边疆治理体系现代化的建设进程。

再次,由于我国从改革开放后就主动融入世界发展浪潮之中,边疆治理体系现代化建设要在与全球化的碰撞与磨合之中加以实现,故边疆治理现代化需要考虑全球化这一外部驱动条件。全球化作为一把双刃剑,既能够给边疆社会发展带来机遇,同时也对边疆治理提出挑战。尤其是全球化发展催生边疆治理新主体。20世纪80年代新一轮信息技术革命驱动着全球化向纵深发展,形成了资源跨国流动的全球化发展格局。随着我国日渐融入全球化发展进程,不仅要求我国遵守全球游戏规则,而且也要尊重世界市场主体的意见和国际性组织的规章制度。这时,政府不再是经济管理活动的唯一主体,除了本国企业之外,跨国公司、国际性组织也成为参与规则制定的重要主体。这从根本上要求边疆治理需充分发挥政府、市场、企业的作用和优势,为国际性组织和跨国企业参与边疆治理的“合唱曲”提供渠道和途径,从而通过对主体结构要素的完善与发展来推进边疆治理体系现代化。

1.3 边疆治理体系现代化的组织架构

自党的十八届三中全会提出国家治理体系与治理能力现代化命题之后,由于边疆治理作为国家治理的重要组成部分,使得边疆治理体系及其现代化研究也呈现上升之势。边疆治理体系一方面注重剖析其系统所构成的结构要素,另一方面也要关注边疆治理实践展开的过程维度,是一个“结构-过程”的组织性系统。因此,作为一个内涵丰富的系统概念,边疆治理现代化涉及结构要素与治理过程的自适性调整,各自有着清晰明确的层次性。

从结构要素来讲,边疆治理体系不论是理论层面抑或实践层面,都是一个包括诸多系统要素构成的结构体系,也只有构建完整的边疆治理体系以及实现了各系统要素之间的动态平衡,才能够实现有效的边疆治理和取得高效的治理成就。基于对边疆治理内涵的剖析,结合结构主义理论,初步得出边疆治理体系是由价值取向系统、主体结构系统、制度政策系统、方式手段系统、客体对象系统等五大系统要素构成的有机整体。而边疆治理体系现代化意指边疆治理体系为适应系统环境的现代变革而对自身进行结构性调整和完善,包括实现价值取向系统、主体结构系统、制度政策系统、方式手段系统、客体对象系统在内的诸要素现代化。

从过程维度来讲,过程结构构成实现边疆治理体系现代化的动态结构。由于实现现代化其实就是走向现代性的过程,因而边疆治理体系现代化就是关于如何构建现代边疆治理体系的过程性问题。此外,现实场景中的边疆治理是见之于边疆公共性问题的实践活动,其展开行为更能体现出过程属性。因此,关于边疆治理体系现代化的结构分析,在内容范畴上必然要求不仅关注各系统结构要素,而且还要注重对其过程结构的研究。边疆治理体系现代化的过程结构中的“过程”不是指治理体系发展的历程,而是一种对治理体系进行现代化分析的研究视角和方法,或者是现代化分析的新框架。由于过程维度在边疆治理过程中表现为各方主体权责与权限的互动关系,这就使得边疆治理体系现代化要在过程维度构筑一个由“表达—转换—输出”[11]16构成的完整闭环。

2 边疆治理体系现代化的价值维度

治理实践本质上是客体对象的主体化过程,是治理主体价值理念的生成过程。价值取向反映了治理客体对于治理主体的需要满足关系,是治理实践预期达到的理想状态和目标愿景[8]120。边疆治理即是在坚持一定的价值取向下进行的,是治理主体按照未来蓝图、理性规划和需求满足对治理客体加以改造的实践性活动。因此,边疆治理体系现代化是一个价值导向调整优于方式手段革新的过程,深刻把握这一原则,能为边疆治理现代化的实现提供持续性动力。由于在不同治理时期,边疆治理坚持的价值取向不同,这就需要在边疆治理现代化建设过程中对其价值系统进行重构,重构内容包含价值目标、价值标准以及价值取向的重构。在价值目标层面,边疆治理体系现代化就是建立科学合理的“安全-稳定-发展”关系,从根本上实现民富边强;在价值标准方面,要在考量边疆历史贯通性的基础上树立科学、民主与法治的政治现代化衡量尺度;在价值取向层面,要更加凸显“外向型”“区域型”“发展型”取向,从而助力边疆治理体系现代化的实现。

2.1 边疆治理体系现代化的价值目标

边疆治理体系作为价值构想、政策制定、体制支撑、机制盘活和方式创新等因素相结合的制度性框架,这就表明边疆治理是一种理性的、自觉的实践活动,因而要想提升边疆治理效能,就必须明确其目标追求。在不同场景与发展阶段,边疆治理体系现代化的目标追求是不同的,但现代化建设始终围绕边疆问题而展开。边疆问题“归结起来就是三个方面:一是发展问题,二是稳定问题,三是安全问题”[12],这也契合党的十九大明确提出的“加快边疆发展,确保边疆巩固、边境安全”的战略要求,因此,“安全-稳定-发展”构成边疆治理体系现代化的根本目标。如果背离了这一价值目标,那么边疆治理体系现代化的合理性和有效性基础将严重削弱。

首先,边疆治理要把边疆乃至国家整体安全作为价值目标。安全作为边疆免受或少受内外环境因素威胁和破坏的存在样态,是边疆各族民众最恒久、最殷切的期待与追求,是政府必须提供的最基础的公共产品。边疆安全目标内涵丰富,结合总体国家安全观的相关要求,应当囊括边疆政治安全、国防安全、经济安全、文化安全、意识形态安全、社会安全及生态安全等内容要素。由于边疆面临的安全挑战远高于内地,故边疆安全环境营造成为边疆治理体系现代化的重点和难点,所以营造安全的社会环境,让各族群众享有最大的安全感,成为边疆治理体系现代化的“关键控制性工程”[8]137。

其次,边疆治理要把稳定型发展作为价值目标。由于边疆问题有着不同于内地公共问题的特定面向,故在共性与特性矛盾问题相交织的综合作用下,相较于内地而言,边疆地区单纯追求边疆社会稳定的边际成本递增。由于社会稳定是边疆发展的前提性条件,因此,在稳定与发展关系议题上,旨在实现稳定型发展成为边疆治理现代的主要价值目标之一。“中国解决所有问题的关键是要靠自己的发展”[13]265,因而通过全面深化改革,在推动边疆社会发展进程中实现稳定,构成稳定型发展目标的题中应有之义。

再次,边疆治理要把创新发展当作重要价值目标。这就要求把实现科学发展、协调发展、绿色发展和跨越式发展作为边疆治理核心目标来追求。由于我国边疆省区普遍存在着“五个不”——发展不够快、不充分、不协调、不平衡和不可持续[8]53,造成当代边疆社会各领域矛盾较为突出的严峻形势。这就要求把边疆高质量跨越式发展作为破除边疆社会矛盾的价值追求。虽然各边疆省区追求的目标有差异,但边疆发展构成边疆价值目标实现的根本保障。

2.2 边疆治理体系现代化的价值标准

由于边疆治理体系现代化作为国家治理体系现代化的重要组成部分,其现代化价值标准可以借鉴国家治理现代化的衡量尺度。因此,衡量边疆治理体系现代化的价值标准需要在综合通用性与特殊性基础上,结合学界对边疆治理现代化的界定得出契合边疆区情及其经济社会发展所需要的现代化衡量价值标准。边疆治理体系现代化的价值标准至少包括科学化、民主化与法治化三个方面。

一是边疆治理科学化。科学是人类按照理性和逻辑的方式认识事物的思维和方法,也就是说符合科学就意味着人们做事是有道理、有根据的[14]。因而,边疆治理科学化是指边疆治理体系必须科学和合理。制度作为边疆治理体系现代化实现的核心构成要素,这就要求制度设计必须科学、合理,只有这样才能充分发挥边疆治理的积极作用和功效。推进边疆治理体系现代化意味着边疆治理相关制度制定得更加科学、更加完善。当然,就过程结构而言,科学化亦指边疆治理过程必须符合科学要求,这是实现高效与有效治理的重要维度。边疆治理过程的科学化要求边疆治理体系在顶层设计上体现出整体思考和战略规划,在价值取向上择取现代价值观念[15],在决策过程上需要明确主体权限和各决策程序环节,在决策机制上要健全沟通、参与、咨询及预警等机制建设,在决策手段上要借助信息数据来实现决策科学性和在政策执行上要确保执行效率最大化等[8]301-302。此外,就方式结构而言,科学化是指治理过程中要借助经验科学和理性科学手段去提升和增强方式手段的科学性,如发挥市场在资源配置中的决定性作用、尊重和保护基层社会的自治权利、鼓励和支持社会性力量的成长、利用数据技术充分挖掘信息流价值及提倡法治等[14]。

二是边疆治理协同化。民主是关于“人民的统治”的制度设计方案,蕴含着人民是国家政权所有者的理念和价值,这就要求在治理过程中,“要按照平等和多数原则来共同管理公共事务”[10]38,从而使得“国家治理体系必须体现民主治理原则和民主政治原则”[16]24。因而,现代民主政治体制意味着平等公民之间的相互统治,民主作为现代国家治理区别于传统国家治理的根本所在,这就要求在治理原则上强调和凸显国家公共事务的协同共治。特别是在当前日渐分化的社会结构与多元的利益主体形势下,只有注重参与渠道的制度化建设,才能整合社会的利益诉求和有效整合治理资源,才能维系动态的社会稳定和政治秩序,充分发挥民主治理的制度优越性,进而提升边疆治理的有效性、适应性和高效性。此外,民主作为一项政治原则,要求在边疆治理过程中必须坚持以人为本和发展为民的政治理念,通过不断完善和加强党内民主和人民民主建设,从而体现人民主体地位,发扬人民首创精神,坚持问政于民、问需于民、问计于民的政治原则[17]18。在制度建设层面,要注重丰富民主形式和渠道,充分发挥社会主义民主制度的优势。在此,由于协商民主作为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现,为了维护人民群众的切身利益,尊重人民群众在经济社会发展中的主体地位,需要将协商寓于决策之前和决策实施之中,从而保障人民共享改革发展红利。既然边疆治理体系现代化作为国家治理体系现代化的重要组成部分,其标准也就意味着边疆治理包括“更少的强制,更多的同意”“更多的对话协商沟通合作,更少的独断专行”等治理和政治原则意蕴[18]4。

三是边疆治理法治化。法治的基本内涵是宪法和法律作为公共治理的最高准则,任何组织和个人都必须依法行事,在法律面前人人平等。因而,“法治作为治国理政的基本方式,这就需要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”[19]20。法治的直接目标是规范民众社会行为,维持正常社会秩序,而最终目标在于保障公民权利的正常行使[20]30。从这个意义上讲,法治是与人治相对立的治理理念。“形式意义上的法治,强调依法治国、依法执政和依法行政的制度构建、方式手段及其运行机制;实质意义的法治,强调法律至上、法律思维、法律主治、制约权力和保障权利等价值、理念、原则和精神”[10]39,两者均不可或缺,才构成真正意义上的法治化。法治边疆应当崇尚法律至上的理念,法律与其他社会规范相比具有彰显其平等和权威的独特优势。因此,要想实现“提高边疆治理法治化水平”[21]的局面,就必须加强法律层面的顶层设计,构建系统、完整和协调的法律体系,营造良性法治环境,保障法律实施,监督执法行为,严惩违法行为等,确保边疆治理在法治轨道上运行。

2.3 边疆治理体系现代化的价值取向

边疆治理体系现代化过程中会面临价值取向问题,这种价值取向表现为价值选择抑或价值排序,主要体现为在边疆治理过程中“内向型”与“外向型”、“族际型”与“区域型”、“注重稳定”与“发展创新”的优先级排序或取舍。

首先,在边疆治理过程中要积极推动“内向型”向“外向型”价值取向的转变。边疆作为国家领土的边缘部分,是由边界作为起点自外而内划定的,从这个意义来看,治理行为只有涉及边疆区域性问题时才会发生,因而内向型治理是基于政治地理空间视角去关注边疆的治理场景、治理对象及治理效能等,围绕此构建起来的治理体系就呈现出较为明显的内敛式与封闭式特性,忽略了边疆所处的全球化、区域化及地缘格局态势。由于当前的边疆治理要考虑内外环境对治理系统的联动影响,加之边疆地区地处地缘政治结合部,是国家与国家之间的交界地带,使得这种外部影响更加具有直接性与深层性,因此,边疆治理价值需要实现由内向外的取舍与转变。所谓外向型治理是基于地缘政治与国际环境的系统性视角来具体分析边疆的区位优势,进而积极治理[8]309。这就表明外向型治理是一种开放性的治理理念或治理取向。此外,外向型治理表明不再仅把边疆视作拱卫内地的屏障与缓冲作用,更多的是强调其承担国家走向强盛的重任与使命,因而发挥为国家走向区域性乃至世界性强国的通道功能[8]308-309。这也就体现出在全球化时代下的边疆外向型属性将更加趋于凸显。外向型属性凸显的边疆治理要求坚持和秉承开放式的治边理念,系统化考量边疆的地缘政治、经济和军事价值,积极发挥边疆的区位优势,通过开展周边外交,构筑起沿边长效合作机制,使得边疆真正成为沿边开放的前沿地带和内联外通的中心地带。反过来,外向型治理对边疆治理体系本身也有着较高的要求,进而通过外向型理念倒逼边疆治理体系现代化的实现。

其次,在边疆治理过程中要积极推动“族际型”向“区域型”价值取向的转变。中华人民共和国成立后,族际关系问题与边疆问题具有高度重叠性,如果族际关系问题不加以有效治理则可能会诱发边疆社会失序等问题。中国共产党汲取深刻的历史教训,自党成立伊始就始终奉行民族平等与民族团结的鲜明政策,并以此为价值指导开展了局部地区的民族区域自治试验。在中华人民共和国成立后,党和国家延续了革命时代的民族政策,逐渐发展成为成熟的民族区域自治制度,构筑起了新型的社会主义民族关系,使得边疆地区有了开发与建设的良好治理生态。正是这种民族关系调适成功的治理经验,使得“族际型”治边理念长期占据边疆治理价值取向的主导地位。改革开放后,随着边疆区域发展效应的凸显,民族问题并不能涵盖所有的边疆问题,而且部分民族问题的有效解决也不再仅依靠于民族政策的贯彻与落实[22],区域发展成为边疆问题解决的关键性因素。由于区域发展是一个典型的区域性问题,即便区域发展在边疆地区有着多样的具体表现形态,但是区域定位始终是贯彻边疆治理的主要线索,这就使得传统的族际主义治理效能日渐衰微,推进边疆治理理念开始朝向“区域型”取向转变。相较于族际型边疆治理理念,区域型边疆治理理念更具有现代特性,是立基于现代国家框架之下构建起的边疆治理理念,不再将民族问题视为边疆治理的全部内容,而是将其放在区域治理框架中予以解决。这是典型的政治地理空间思维作用下的产物,符合民族国家一致性发展的相关要求[23],也是现代国家政治空间思维的系统化要求使然。

再次,在边疆治理过程中要积极推动“注重稳定”向“注重发展”价值取向的转变。中华人民共和国成立初期,由于受到美苏争霸以及周边地缘政治环境的影响,国家主权与边疆安全都面临着严峻的危险。因此,党和国家始终把边疆的社会稳定工作放在国家战略与全局的高度去考量,制定与实施了一系列有利于边疆社会稳定的政策,包括注重民族团结、支持少数民族经济发展和实行民族区域自治等。改革开放后,随着中国国家实力的增强和周边地缘环境的改善,传统安全威胁得到极大缓解。但这一时期,由于非传统安全问题开始抬头,并与边疆地区复杂的民族与宗教问题相交织,使得边疆治理生态复杂化,社会稳定问题也较为突出①诸如2008年发生在拉萨的“3·14”严重暴力犯罪事件,2009年发生在乌鲁木齐的“7·5”打砸抢烧骚乱事件,2014年发生在云南昆明的“3·01”暴恐事件等,不仅冲击着边疆社会的正常秩序和稳定局面,而且给当地居民心理造成消极影响,不利于边疆和谐社会的塑造和形成。。正因为如此,我国边疆治理向来重视稳定问题的治理,尤其是党的历次新疆、西藏工作会议都特别强调和重视西藏与新疆的稳定工作,这就形成了“注重稳定”的治理取向。这一治理取向是特殊条件下的产物,具有一定的历史合理性,在边疆治理中曾起到十分重要的作用。但在新的历史条件下,过多追求社会稳定可能会存在弊端和缺陷,难以真正有效实现边疆地区的长治久安。邓小平曾指出:“观察少数民族地区主要是看那个地区能不能发展起来。”[13]247“注重稳定”取向容易对其他边疆治理取向形成挤占效应,从而不利于边疆发展,因而需要注重发展问题。其实,党的历次新疆和西藏工作会议在强调稳定的同时,也关注建设与发展是边疆长治久安的源泉。我们应当准确认知和理解稳定与发展的关系,将稳定置于发展的框架下加以有效解决。因此,要想实现边疆治理体系现代化,从长远来看“注重发展”的治理取向更加契合边疆治理体系现代化实现的整体性需要。

3 边疆治理体系现代化的实践向度

边疆治理体系现代化既是一个理论层面的问题,亦是一个实践层面的问题。党的十八大以来,边疆社会进入加速转型时期,边疆社会的新旧矛盾与问题相互叠加,推进边疆治理体系现代化既有紧迫性,又有艰巨性和长期性。探究边疆治理体系现代化对于边疆社会转型来讲,实践向度是对治理逻辑意蕴与价值维度的具体实践。

3.1 边疆治理制度现代化:从“人格化治理”到“法治化治理”

法治是社会主义民主的内在要求。长期以来,边疆治理体系建设比较重视民主机制和渠道建设,忽视了作为社会主义民主内在要求的法治建设,法治政府建设未被足够重视[24]351。由于忽略了边疆治理中的法治化要求,造成边疆治理的效能受到较大制约。边疆治理需要克服传统人格化治理倾向,切实理顺权与法、权与责的关系,保证公共权力的使用和运行是在法律框架下进行的,从而增强政府行为的稳定性、透明性与可预期性。正是在对民主的认知与理解深化的基础上,加快建设法治政府才被提上国家建设日程,这对于行政主体而言,意味着要求其行政行为必须符合法律要求,遵循法律规定,做到依法治理和依法行政[8]300。这就使得法治成为规约政府行为的底线,要求在政府治理过程中减少“人治”与运动式治理,回归程序常态式治理,凸显法律在政府治理过程中的地位与作用,从而实现政府治理现代化[25]241。

首先,政府依法办事、依法履行职能,是边疆治理法治建设的核心内容。“依法治国的重点和难点不在于‘治民',而在于‘治官'、‘治权'、‘治政',在于防止国家权力的乱用和腐败。”[26]795其次,由于依法执政是确保依法行政与法治政府建设的重要保障,因而实现党的领导法治化是边疆治理法治建设的关键所在。要实现边疆治理体系现代化,保证边疆治理效能的提升,必须推进边疆地方党委依法执政建设,这构成边疆治理法治建设的基本方略。再次,用法治理念去统领边疆治理制度构建、机制设计与行为实施,在立法、执法与司法等基本环节破除人格化治理惯习,把边疆治理行为的全过程纳入法治的轨道,真正推动法治边疆的实现。

3.2 边疆治理结构现代化:从“一元主体”到“多元主体参与”

党、国家与社会代表着政治生活的三种主体性力量,现代社会不同治理范式下的结构形态主要就是围绕着这三大政治主体关系架构而展开[24]249。中华人民共和国成立初期,“革命”构成政治生活的中心和主题[27]375,沿着这样的历史逻辑和理论逻辑,中国社会总体上形成国家全面主导社会的样态。中国共产党以党立国的实践历程,形成了中华人民共和国成立初期国家治理结构的一元化特征。自改革开放以来,随着政治与社会生活进入常态化发展阶段,“现代化”成为主导政治生活的中心话语,市场经济发展推动政治现代化的建设。一般认为,权威的合理化、结构的分离与政治参与的扩大,是现代政治的基本标志[28]32。因此,社会力量参与治理解构了传统的一元主体治理结构,逐渐形成“多元主体参与”的治理结构。在此基础上,多元主体参与边疆治理就成为边疆治理体系现代化的主导性结构特征。

按照“多元主体”治理结构的思路,推进边疆治理主体结构多元化。首先,要加强政府“放管服”改革与转变政府职能。“放管服”改革是“政府以‘放'为核心、以‘管'为关键、以‘服'为目的系统化改革”[29],它强调科学界定政府职能,强化政府市场监管与公共服务的职能,弱化所承担的社会管理与经济发展职能,实现政府职能转变,通过政府角色的现代转型,实现“回归市场本位、回归社会本位、回归服务本位”的改革目标,推进政府、市场、社会与公民广泛参与边疆治理过程。其次,加快培育社会组织。社会组织作为公民和政府以外的“第三方”,是一种社会管理的利器,不仅能够提高公众的社会组织化程度,推进有序合法参与,而且能够平衡利益各方,实现利益表达的制度化[30]。因此,政府要积极探索推动社会组织培育、功能发挥的长效机制,并且不断完善社会组织管理与服务信息平台、社会组织法人单位信息资源库、政府向社会组织购买服务与财政资金扶持机制以及社会组织评估反馈机制等建设。再次,加快培育发展市场力量。市场机制能够发挥配置产业要素、科技要素与人力要素等要素的重要功能,可以为边疆地区带来产业结构升级、企业数量增长与人力资源迭代等积极治理效应。因此,边疆治理体系现代化意味着政府要转变职能,弱化其参与微观经济发展的职能,切实尊重市场在配置资源中的决定性地位,通过优化市场的法治化环境,并加强政府的宏观监管职能,从而为市场主体提供公平竞争的环境,进一步保障与促进市场力量的发育与成长。市场力量作为多元治理主体构成的重要一极,在边疆治理实践中既要充分利用市场力量的优势与长处,也要通过政府来弥补市场机制的不足与缺陷,以此为基础来实现边疆民众全面发展与共同富裕的治理目标[31]。

3.3 边疆治理方式现代化:从“文书”到“信息”

在当代中国的政治生活中,文书治理有着特定的内涵,通常所说的“文书”俗称“文件”抑或“红头文件”,它最初源于中国共产党领导新民主主义革命过程中用来发布决定与命令的主要载体,后来这种做法又被推广在政府科层系统内运用,目前政府系统就是通过发布“文书”的形式来推进政策执行的[32]。但文书治理易在政策沟通与执行过程中产生制定与执行偏差。正如组织理论所揭示的,组织内部的信息传播和沟通层级不能太多,中间层太多会在信息传递过程中导致“噪音”增多,致使原有部分信息内容传递流失。因此,为了有效克服文书治理过程中文件下发渠道的单向性、政策沟通的不充分性以及执行过程的偏好性等问题,就需要在治理方式上推行“信息化”建设。

当今社会已进入了信息化时代,信息化已深刻改变了人们的思维方式、生产方式、生活方式与行为方式等[33],以互联网技术、数据技术与智能技术为核心的新信息技术体系,正在对传统政府、经济与社会运行产生根本性冲击与革命性影响,赋予人类社会新组织形态、生存空间、主体形式与行为机制[34],不仅催生了新的社会结构形态,而且标志着人类社会进入信息创新驱动的发展时代。顺应信息化时代的发展潮流与趋势,正视与利用信息技术所带来的重大变革,借助互联网、大数据[35]、人工智能、云计算、区块链等信息技术手段来创新边疆治理方式,是符合社会发展规律的选择。因此,边疆地方政府通过信息技术系统标准化建设、加快信息技术基础设施建设及推动信息技术广泛应用等重要措施,能够加快推进边疆治理信息化建设进程,从而充分发挥信息技术双向沟通的功能优势。

4 结语

边疆治理在国家治理布局中承担着国土空间合理规划与开发的独特功能,边疆治理的重大价值是保障国土开发与空间协同的有效推进,进而为国家治理现代化提供坚实的保障与基础。国土开发是国家发展的基础条件,其优劣与成败决定着整个国家的繁荣发展,所以边疆治理应当成为国家治理的重要任务。因此,欲得其意必先深究其概念义理。“边疆治理体系现代化”作为一个分析性概念,其核心价值旨在引导政府权力的运作理念与方式实现公共性回归,目前就其治理取向而言,在于推进“科学-民主-法治”的价值目标达成基本共识。困难在于,在当前边疆社会转型的过程中,由于受到来自发展、民族认同、族际关系、社会、生态、地缘环境等多方面的压力,加之受到传统边疆治理惯性的约束,制度供给不足成为边疆治理体系现代化的最大困境。只有实现制度、结构与方式层面的革新,构建法治、多元与信息的实践向度,才能够加快边疆治理体系现代化的建设。

从历史来看,边疆有效治理是抵御外来入侵的有效屏障,为中原腹地及王朝国家安全提供国土纵深,从而保证中华文明的延续与传承。从现实来看,边疆治理体系现代化能够为国家全方位发展提供所需的重要资源和增长空间,进而保障国民经济的持续健康发展。因此,推动边疆治理体系的现代化能够进一步丰富国家治理现代化的内涵,为国家治理现代化相关研究拓展空间。