推进政府信息公开的路径探析——以广州实践为例

□ 张 微

2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），全会提出到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标。其中“十四五”时期经济社会发展主要目标包括“国家治理效能得到新提升”，明确提出今后五年要努力实现“行政效率和公信力显著提升”。在“加快转变政府职能”的具体举措中，强调要“推进政务服务标准化、规范化、便利化，深化政务公开”。2019 年 4 月15 日，国务院总理李克强签署国务院令，公布修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“新《条例》”），于 2019 年 5 月 15 日起施行。此次修订修改的幅度非常大，突出问题导向，对原有信息公开实践中存在的突出问题作出了明确规定，对今后的政府信息公开工作提出了许多新要求。

广州的政府信息公开领域常受国内外关注，尤其在信息公开的制度建设、财政信息公开、公开形式创新等方面，均处在国内领先地位。但与《建议》和新《条例》的新要求相比，实践中还有许多亟待提升的地方。对广州推进政府信息路径的探析，有助于以斑窥豹，为全省乃至全国推进政府信息公开提供鲜活样本。本文以广州的实践为例，建议广州以贯彻实施《建议》精神和新《条例》为契机，从以下几方面作为突破口，全面推进政府信息公开工作。

一、修订地方政府规章，着力完善配套制度

《广州市政府信息公开规定》（以下简称《公开规定》）于2002 年制定，是国内第一部有关政府信息公开的地方政府规章，由于其制定得比较早，在具有开创性的同时也难免存在局限性。其中的部分内容与《条例》等上位法有冲突，与实践的要求也已经不相适应。尤其在《条例》修订之后，更加迫切需要予以修改完善。建议结合此次《条例》修改的内容，对《公开规定》进行修订，着力细化新《条例》的新要求和程序规范，并在此基础上完善各项配套制度。

首先，建议在修订过程中秉持“五个坚持”的基本原则：一是坚持权责对等，进一步明确政府信息公开的范围、主体，实现“有权必有责，用权受监督”；二是坚持底线思维，在扩大公开范围基础上，明确政府信息公开的负面清单，切实贯彻“以公开为常态、不公开为例外”原则；三是坚持实事求是，注重将保障人民群众知情权与规制滥用政府信息公开权相结合；四是坚持问题导向，针对实践中政府信息公开工作中的普遍性问题，结合实际予以规范；五是坚持“以人民为中心”发展理念，提高政府信息公开便民服务水平。

其次，在具体规则方面，建议重点作如下修改：

第一，修改“政府信息”的界定。《公开规定》第二条规定：“本规定所称的政府信息，是指各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息。”而新《条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”政府信息的界定直接关系公开范围的大小，《公开规定》应当与新《条例》保持一致。

第二，修改立法框架。《公开规定》分为总则、公开内容、公开方式、公开程序、监督与救济、法律责任和细则，此次《条例》修订后一个重大的变化就是将“主动公开”专设一章，即按照公开方式的不同进行不同的规定，显然，《公开规定》也与新《条例》不一致。由于原《条例》在2008 年实施之后，实践中普遍存在忽视主动公开的现象，此次修订将主动公开独立成章，更有利于推动实践中主动公开制度的建设完善，更具有科学性和合理性，《公开规定》应该与新《条例》保持一致，以便更好地促进主动公开的完善。

第三，明确主管部门及其具体职责。《公开规定》第五条规定：“各级人民政府政务公开主管机构负责组织实施本规定。各级人民政府法制机构、监察部门依照各自职能监督实施本规定。”虽然该条设置了主管机构，但是没有明确具体哪个机构是主管机构。穗政务公开办〔2019〕79 号文公开了《广州市政务公开工作办公室关于调整广州市政务公开领导小组的通知》，该份通知明确由市政府办公厅负责领导小组的日常工作。作为市政府办公厅下设政务公开办的文件，其法律效力显然与地方政府规章相去甚远，而且这份文件中对于主管部门的职责规定比较原则和笼统，而新《条例》在第四十七条和五十一条中已经规定了主管部门的具体监督职责。作为地方政府规章，《公开规定》显然应当依照《条例》的规定进行细化，尤其应当对于新《条例》规定的日常指导和监督检查等工作职责作出明确规定。其中，包括对于其他成员单位的职责也应一并在《公开规定》中予以明确、细化，以便主管部门在日常指导和监督中顺利开展协调和推进。

第四，修改监督考核机制的设置。《公开规定》规定由市人民政府法制机构负责定期对市政府职能部门、各区、县级市政府的政府信息公开实施情况进行评议考核。而原《条例》规定由政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查，修订后的《条例》第四十七条删除了监督部门中的“监察机关”，并细化了政府信息公开工作主管部门的具体监督工作。不管是修订前的《条例》还是修订之后的新《条例》，《公开规定》都与之不一致。《公开规定》应当尽早对此作出修订，结合机构改革之后的情况，在地方政府规章中作出顶层设计，以便建立长效的监督考核机制。包括对于未按照要求开展政府信息公开工作的行政机关，主管机构予以督促整改或者通报批评的具体程序和协调机制；需要对负有责任的领导人员和直接责任人员追究责任的，依法向有权机关提出处理建议的内容、程序和效力等。

第五，修改完善社会评议制度。新《条例》第四十六条规定：“各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。”其中的社会评议制度作为外部监督的一种形式，对于政府信息公开的推进具有重要意义。《公开规定》虽然在第二十七条有类似的规定，但是并不健全，不能满足实际工作的需要。应当借此修订的机会对于社会评议制度制定具体的操作细则，建议明确社会评议的频率或者周期、评议的指标、评议的程序和方式等，最重要的是明确社会评议结果的效力和用途，以便社会评议制度真正发挥监督作用。

二、建立“负面清单”，着力加强主动公开

党的十八大之后，我国的政府信息公开迎来了新一轮发展高峰，目标在于全面推进政务公开。党的十八届四中全会《决定》中“全面推进政务公开”的内容是对这一目标的具体部署，可以说标志着政务公开进入了全新的发展阶段。《决定》中的这一章节，全文249 个字，除了明确基本原则之外，主要在于明确加强“主动公开”的要求和举措。新《条例》更是将“主动公开”独立出来，专设一章。由此可见，“主动公开”已经成为新时期政府信息公开工作的重中之重。而从广州政府信息公开的发展历程也可以看出，越是政府主动公开信息，越是能减少依申请公开的数量和纠纷，从而从根本上提高行政效能、提升政府形象、加快法治政府建设。但是，从广州市的发展历程中也可以看出，无论是2003 年非典暴发之初的信息公开不及时，还是之后推进过程中的规范性文件信息和重大行政决策信息公开不足，都在一定程度上反映了广州市在主动公开方面的不重视和不完善。

以贯彻实施党的十九届五中全会精神和新《条例》为契机，广州市政府信息公开主管部门应该着力转变各级政府和各部门领导干部的思想观念，强化主动公开意识，加快建设主动公开平台，完善主动公开的制度和规范。首先，应当建立“负面清单”制度，严格落实“以公开为常态、不公开为例外”的原则。新《条例》第五条明确，行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循“公正、公平、合法、便民”原则。同时，新《条例》原则性地规定了政府信息公开“负面清单”，明确：依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息；涉及商业秘密、个人隐私等公开后对第三方合法权益造成损害的政府信息；内部事务信息和过程性信息以及行政执法案卷信息等信息可以不公开。但法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。广州市政府信息公开主管部门目前应牵头有关部门抓紧梳理“法律、法规、规章规定上述信息应当公开的”有关内容，尤其是广州市的地方性法规、地方政府规章规定应当公开的内容，为全市各职能部门提供政府信息公开的指引。在此基础上，各部门应抓紧制定本部门的政府信息公开“负面清单”，严格落实“以公开为常态、不公开为例外”的原则，并根据梳理之后的结果修改政府网站上的政府信息公开目录、政府信息公开指南、政府信息公开申请流程图和政府信息公开申请表等公文文书的内容。

其次，应当着力推进“重点领域信息”公开的规范化和标准化，完善决策预公开的制度机制。严格实施《广州市重大行政决策听证办法》，凡是重大行政决策在决策公众参与阶段，由决策起草部门以听证会形式就拟作决策公开听取、收集公民、法人和其他组织的意见和建议。建议借鉴上海市等地的做法，市政府常务会议尝试向公众开放，可以邀请诸如代表委员、律师等在内的公众代表列席。鉴于全市目前只有少数几个区建立了重大行政决策目录清单制度，建议全市各区政府应建立重大行政决策目录清单、预公开、利益相关方列席政府有关会议三项制度，开展邀请利益相关方列席区政府常务会议工作，进一步推动政府决策的公开透明和科学民主。

三、借力大数据分析，着力规范依申请公开

《条例》从 2008 年 5 月 1 日实施至今，已经有十多年的时间，广州市政府及其各职能部门每年都受理了大量的政府信息依申请公开，积累了大量的数据。建议借助大数据分析的技术力量，对依申请公开和咨询的案件进行统计分析，进一步增强公开的针对性和合法性。建议借鉴广州12345 政府服务热线每年的年度报告，分门别类进行数据的统计。从宏观的层面来看，可以分为“群众需求”和“政府需求”两个方面提升政府信息公开数据的价值。

所谓“群众需求”，是从依申请公开的数据进行分析比对，总结群众普遍需求的信息。比如，通过大数据分析，明晰哪些是人民群众最关心、最迫切需要的信息，将整理出来的数据向全社会公开，结合《条例》修订的内容，督促相关部门能主动公开的一律主动公开，整理成册直接在平台上予以公开。这样做既有利于提高政府主动公开的针对性，又有利于满足社会的知情权和监督权。另外，也可通过大数据的分析，明晰申请人申请公开的便利化途径，或者通过征求意见的方式，收集公众对于政府门户网站信息检索、查阅、下载等功能的改进建议，真正体现以“用户需求”为导向。此举既有利于完善依申请公开，也能反过来促进主动公开。

所谓“政府需求”，是指通过大数据的统计分析，尤其是其中政府信息公开行政复议和行政诉讼案件的数据，分析产生纠纷的根源，总结反思政府内部管理的缺陷和亟待完善之处。建议从“公开与保密”“主动公开与依申请公开”“内容违法与程序违法”、依申请公开事项所涉部门、依申请公开所涉事项等不同的维度展开分析；亦可以时间维度进行分析，可以细化到年度、季度或者月度等，通过政府内部的0A 系统，保持动态更新公布。由主管部门结合分析发现的问题，针对性地给各个部门提出改进建议。或者通过发表“白皮书”的形式，召开专家、主管部门、群众代表和被申请单位的座谈会，深入分析依申请公开案件的违法之处以及产生问题的根源，同时以此带动长效监督考核机制和社会评议制度的建立完善，标本兼治，真正帮助政府提高处理依申请公开的能力。

四、借鉴先进经验，着力优化年度报告

正如前文所述，政府信息公开年度报告对于政府信息公开的重要性毋庸置疑。鉴于自《条例》实施以来，广州市的政府信息公开年度报告相比较而言还有诸多不足，建议借鉴北京、上海等地的经验进一步优化，全面提升政府信息公开工作年度报告。虽然国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2019 年11 月26 日发布了《关于政府信息公开工作年度报告有关事项的通知》（国办公开办函〔2019〕60号），制定了《中华人民共和国政府信息公开工作年度报告格式（试行）》，但是统一格式并不意味着再无优化的空间。在遵循既定格式的基础上，建议从形式到内容都进行全面的提升。

在形式方面，建议借鉴上海、北京等地的经验，首先改变一直以来都仅是黑白文字的做法，可以加入彩色图表，图表的类型可以更加多样化，提高报告的美观度和直观度。其次，除了原有的Word 形式之外，建议增加PDF 等多种格式的下载途径，方便公众随时下载；建议增加个性化的公众服务，借鉴北京市的做法，增加“个人定制报告”的二维码。第三，除了静态的文本介绍，建议增加动态的“视频解说”，让年报的内容更加生动。第四，在全文公开的基础上，建议增加“一图读懂”等简要介绍的板块，方便群众快速了解报告的主要内容或者政府一年来的工作重点和工作亮点。第五，对于报告中需要详细说明的内容，可以通过设置“链接”的方式供公众自行选择下载。第六，考虑到广州作为一个国际性大都市，除了中文版本，建议增加英文版本的报告，借此也作为提升国际化法治化营商环境透明度的举措。

在内容方面，首先建议细化各项内容。对于诸如“统计口径”、内容板块的变化等都应在报告的前言或者结尾部分予以说明。其次，结合前文所述的大数据的分析，对于依申请公开案例情况分门别类地在年报中予以公开，对于年度公众普遍关注的案子，建议在年度报告中予以回应说明，为公众进行释疑解惑。最后，建议对“问题板块”作重点提升完善，杜绝简单重复，对于上一年度已经出现的问题，如果在下一年度还未解决，则应向公众公开尚未解决的原因、是否已经采取了相关举措、成效如何等等。对于新出现的现象或者问题，也应及时进行调查分析，并在年度报告中公开调查分析的结论以及拟采取措施、公众监督的途径等等，真正发挥政府信息公开年报制度的作用。

五、抓住“关键少数”，着力增强队伍力量

《条例》修改之前第三条规定：“县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作”，新修订的《条例》第三条规定：“县级以上地方人民政府办公厅（室）是本行政区域的政府信息公开工作主管部门，负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。实行垂直领导的部门的办公厅（室）主管本系统的政府信息公开工作”，新的《条例》删除了“或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门”的规定。根据新的《条例》规定，广州市一级以及各区政府应该明确政府信息公开工作的主管部门为县级以上地方人民政府办公厅（室）。

此次《条例》修改幅度较大，当前及今后需要主管部门牵头协调的事项繁多，原有的队伍力量恐怕难以为继，建议为主管部门增加工作人员，壮大队伍力量。首先，要转变工作队伍的思想观念。思想是行动的先导，只有树立牢固的阳光理念和意识，才能切实做到“以公开为原则，以不公开为例外”。其中，领导干部是“关键少数”，转变领导干部的思想观念是关键，只有领导干部高度重视信息公开工作，才能有助于克服公开过程中的诸多障碍，比如要着力打破各部门的“信息孤岛”，实现各部门信息之间的共享共建，提升政府收藏数据的价值，尤其需要分管领导总体协调、着力推进。如果有关领导不重视，是难以实现政府信息公开的工作目标的。其次，鉴于当前及今后政务公开工作的重要性和艰巨性，有必要为政务公开工作岗位增派人手。再次，要着力提升工作队伍的业务能力。由于机构改革之后，人员变动比较大，新上任的工作人员并不熟悉业务，加上《条例》修改幅度较大，对许多新的规定如何理解，亟须统一认识和标准，因此，主管部门应该把此项工作纳入工作重点。及时调整培训方案，切实提升培训效果，实现培训目标，真正打造一支“会公开”“敢公开”的工作队伍。