基层社会治理中未成年人权益保护的困境及对策

克仰志，冯卫亚

（河南省高级人民法院，河南 郑州 450008）

近年来，针对未成年人实施侵害甚至犯罪的行为层出不穷，严重损害未成年人合法权益，严重影响未成年人健康成长。从笔者审理的一些刑事案件反映出来的问题看，探寻基层社会治理体系中存在的漏洞和不足，预防和减少未成年人受侵害，对完善基层社会治理体系法治化的路径，进一步推动未成年人权益保护工作有重要意义。

一、聚焦实践：未成年人权益保护与基层社会治理现状分析

（一）未成年人特殊保护理念的内涵

按照理论界的通说，未成年人特殊保护理念诞生于19世纪末20世纪初的西方国家，该理念得到国际社会的普遍认可，被写入联合国相关条约，并以法律原则和方针政策等形式体现在各国的法律文件中。随着我国加入《联合国儿童权利公约》《联合国预防少年犯罪准则》以及《联合国少年司法最低限度标准规则》（《北京规则》）等相关国际公约，未成年人特殊保护理念被我国社会和司法界普遍接受，在我国立法、司法和行政措施中也得到了充分的肯定和体现。对于未成年人特殊保护理念，国内学者虽然有不同认识，但都不约而同地把国家亲权或国家监护权作为特殊理念的重要内容［1］。

国家亲权原则的含义主要是：除家庭、父母和社会之外，国家不仅对未成年人有监护责任，而且是未成年人的最高监护人，天然地承担未成年人的保护和监护义务。国家亲权原则承认未成年人权利的主体性，并以保障未成年人利益最大化为目的；国家不仅要在立法层面上，还要运用各种公权力手段和社会干预机制开展未成年人保护和监护工作；对于涉及未成年人事件的处理需要特别的原则和制度，并配以特别的手段和方法，以加强对未成年人特别保护，增强未成年人福祉，促进未成年人全面发展。国家亲权原则是未成年人权益保护最为重要的理论根基，是保障未成年人权利最核心的内容，也是现代国家治理法治化特点最突出的表现。

（二）基层社会治理与未成年人保护的关系

从理论和实践来看，虽然我国与西方国家存在法治文化和社会政治经济发展水平等多方面的差异，但是国家亲权原则仍然存在和适用于我国未成年人保护工作实际。实践中，我国未成年人保护制度最显著的特征之一就是强调国家对青少年的全面培养教育以及国家、社会各行各业在培养教育青少年和预防、治理青少年犯罪中的责任［2］。通俗而言，每个未成年人都是国家的孩子，国家有权利也有义务确保每一名未成年人的健康成长。因此，从国家亲权原则及现代国家治理法治化的要求角度讲，未成年人保护工作是基层社会治理的重要工作之一。

从法律规定来看，作为《联合国儿童权利公约》等国际条约的起草国和签约国之一，我国制定和颁布了未成年人生存、保护和发展的一系列法律、法规。《宪法》第四十九条规定未成年人受国家的保护，《未成年人保护法》明确规定了保护未成年人的责任承担者包括中央和地方各级国家机关，同时，国务院及各部委也发布了大量保护未成年人合法权益的行政法规和部门规章。因此，从落实法律规定的角度讲，未成年人保护工作也是基层社会治理的重要工作之一。

从国家发展和社会稳定来看，未成年人保护工作，维系万千未成年人健康成长，维系千万家庭的幸福生活，关乎国家的长治久安，关乎民族的发展方向。基层社会治理是国家治理的基础，包括基层行政管理和社会治理，直接面对的就是万千家庭，既关乎社会稳定，也关乎人民群众对幸福生活最直接的感受。因此，从确保国家长治久安、社会和谐稳定的角度讲，未成年人保护工作亦是基层社会治理的重要工作之一。

（三）基层社会治理在未成年人保护中的实践

近年来，习近平总书记多次在讲话中提及未成年人保护。国家开展了一系列未成年人权益保护活动，如建立基层儿童主任制度（儿童主任亦称儿童监督员，根据民政部等十部门下发的意见，儿童主任承担摸排信息、发现报告、救助保护、监测评估、入户走访、转介帮助等工作），开展“儿童保护体系与网络建设”项目等，确保未成年人生存权、发展权不受侵害已成为社会各界共识。

目前，各级行政机关、司法机关、学校、基层组织等分工负责、互相配合，逐步形成了保护未成年人、预防未成年人犯罪、挽救违法犯罪未成年人的“社会一条龙”“政法一条龙”工作机制，强化了对未成年人生存权、发展权、受教育权等权益的保护。同时，在创造健康的社会环境、净化学校教学环境、预防未成年人辍学、开展法治宣传教育、关爱留守儿童等方面做了大量工作。在未成年人保护领域，基层社会治理工作逐步走向规范，各项政策措施愈加完善，综合治理效果得到很大提升。

二、难点检视：基层社会治理在未成年人保护中的现实困境

虽然基层单位对于未成年人权益保护做了大量的工作，取得了一定的成绩和效果，但是，鉴于我国未成年人保护制度发展历程短、易受传统文化观念以及人为重视程度的影响，目前我国未成年人保护工作还处于不成熟、不完备的阶段。

（一）工作流于形式，存在懒政怠政现象

以王某等人故意伤害案为例：被告人王某（不满17周岁）以被害人张某抢其女朋友为由，通过微信纠集其他12名未成年人与被害人“约架”，对被害人大打出手，致被害人张某颅脑严重损伤死亡。

该案件被告人中有70%以上系在接受义务教育阶段就辍学的未成年人。国务院办公厅于2017年9月5日下发《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》（国办发〔2017〕72号），当地县政府对于该项工作的贯彻落实情况较差，其下发的“控辍保学”通知，从内容上看，与国办发文没有任何区别，仅更换了文件的抬头和落款等处，基本上就是对国办文件的全文照抄，公文抄袭的背后，反映出当地政府存在“懒政怠政”思想。在具体工作分工、主体责任划分上，当地县政府没有按照规定成立“控辍保学”领导小组，没有细化各有关部门的相关工作职责。对于这些辍学未成年人的辍学原因、人数、去向等基本情况，教育部门没有统计，基层组织没有掌握，致使他们完全处于失控状态，成为家长管不了、学校不再管、社会不愿管的“三不管”人员，无工作、无收入、无固定经济来源的“三无”人员。

这些辍学未成年人，心智发育并未完全成熟，但体力基本接近成年人，在没有家长、学校、社会严加管束的情况下，普遍存在好胜心理和冲动行为，以“哥们义气”为由，以“法不责众”为心理预期，以微信群、QQ群为平台，纠集人员，一哄而上，实施打架斗殴甚至行凶杀人等暴力行为，酿成很多非死即伤的重大刑事案件。在个别地方，一些辍学未成年人甚至组成低龄型涉恶类犯罪集团，给当地社会稳定带来巨大的压力。

（二）主体责任不明，管理存在诸多漏洞

以赵某等人强奸案为例：被告人赵某纠集另外三名男同学（被告人），与被害人李某及另外两名女同学（被害人）一起先到网吧打游戏，中午到饭店吃饭并大量饮酒，随后到KTV唱歌，晚上七点左右，七人在一家烧烤摊吃饭期间又大量饮酒。晚上十二点左右，众人到一家宾馆开房，宾馆老板见状不对，将其轰走。七人来到一处家庭旅社开房，且只要求开两个房间，该家庭旅社老板应允照办。凌晨两点左右，发生群体性恶性强奸案件。

本案被告人、被害人均系未成年的在校学生。七人吃饭所在的饭店、烧烤摊老板均不知道不得向未成年人出售烟酒的法律规定，并称从来没有相关单位告知过他们；网吧老板明确知道未成年人不得到网吧上网的规定，但是该老板却称“又没有哪个单位来检查这些，我们这条街上的网吧都是这么做的”；宾馆老板知道未经监护人同意、不得容留未成年人在外住宿的规定，有关单位进行过告知，但据其反映“对于是否有未成年人来宾馆开房，派出所一般不来检查，当天晚上之所以不让他们住，只是感觉他们喝醉了，怕他们闹事”；家庭旅社老板根本不知道前述规定，且为无证经营，该旅社还存在消防安全隐患等诸多问题。

通过本案不难发现，案发当地基层政府社会综合治理能力水平较低，对重点区域治理手段乏力、对重点行业管控不到位；公安、消防、工商、文化管理等职能部门对经营性娱乐场所的管理不规范，缺乏有效监管，存在重大管理漏洞和严重安全隐患。各部门职责分工不清，没有建立良好的工作衔接机制，同时还存在法治宣传不到位的问题。

（三）经费投入不足，相关工作开展不力

以刘某等人抢劫案为例：刘某等四名未成年被告人，晚上十点左右至某乡村初级中学，连续在四个男生宿舍，持刀对三十二名初中生实施抢劫。

本案中最突出的问题是学校教育经费严重短缺，安保力量严重不足。该校安保设备陈旧老化，缺乏一键报警、监控设备等技防设施；仅配备两名安保人员，且安保人员年龄偏大、体力较弱，未接受过专业的安保培训，警惕性和防护意识差，很难为学生提供有效的保护。此外，教学区与生活区没有隔离，人员出入登记流于形式，社会车辆和人员可随意进出校园。同时，据被告人刘某供述，其所在的乡村没有诸如图书馆、运动场等公共设施和场馆，其辍学后，感到生活非常单调，整日无所事事，便经常出入网吧、酒吧、KTV等场所，因无钱消费，便纠集其他人员实施抢劫行为。

与此同时，各职能部门开展的未成年人法治宣传教育，往往集中在城市的学校、社区及其他单位，没有涵盖广大农村的学校和村庄，造成乡村学生和辍学未成年人缺乏法律知识甚至没有法律意识。这些未成年人虽然不具有足够的生存能力，但却极度渴望摆脱家长的管束、渴望经济独立，非常容易采用违法方式攫取经济利益，走上犯罪道路。

（四）错误观念束缚，存在有法不依现象

以李某、杨某故意伤害案为例：被告人李某、杨某系同居关系，被害人桂某（殁年10岁）系李某与前夫之女，三人一起共同生活。被告人李某、杨某以被害人桂某偷玩手机为由，采用拳打脚踢、皮带和跳绳抽打、泼洒冷水等方式对被害人进行体罚，并责令被害人在客厅、阳台等地方罚跪，虐待行为长达两天两夜，持续至被害人死亡。

办案单位通过多次走访周边邻居和社区工作人员了解到，被害人生前多次遭受家人虐待，邻居在看到或听到后也多次向社区反映，但社区工作人员认为这是被告人李某的家务事，社区不便插手过问。在有些人的错误观念里，发生在家庭中的事情隐私性较强，国家公权力不宜过多干涉个人家庭生活。

应当引起重视的是，在《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等法律中，均明确了基层单位在未成年人保护工作中应遵循的“预防—反映”机制和强制报告制度。实践中，强制报告制度未完全得到贯彻落实，反映出基层社会治理中仍然存在一些有法不依的现象，严重影响了相关法律和制度的具体落地和有效实施。

三、进路探寻：基层社会治理体系法治化完善路径

（一）高度重视，明确基层社会治理法治化的重要意义

党的十九大明确提出打造共建共治共享的社会治理格局，这是国家实现治理现代化的标志之一，各级政府机关、基层单位，要提高思想认识，高度重视基层社会治理法治化的重要意义。基层单位作为国家的一个组成元素，其社会治理法治化对于推进国家的发展是很有必要的，基层社会治理法治化的实现是现代化的重要抓手［3］。基层社会治理的主要对象是广大人民群众，主要工作是依法、合理处理各类矛盾，提供各类行政服务，发挥着确保人民群众生活幸福、经济持续发展的重要作用，基层社会治理法治化是实现社会和谐稳定的重要保障。

（二）大胆实践，建设基层治理法治化体系

我国幅员辽阔，各地经济发展不平衡，基层社会治理中的重点难点问题也各不相同。基层单位要在法律框架内，按照法律法规授权，敢于担责，大胆实践，结合本地区实际，因地制宜出台相关工作细则，积极探索基层社会治理法治体系建设，在实践中创新基层治理的新观念。在贯彻执行党和国家的方针政策和上级要求时，基层单位必须坚持实事求是的原则，秉持严谨科学的态度，采用调查研究的方法，从本地区、本部门的实际出发，出台符合工作实际、便于操作的细则，而不能对上级的公文一味照搬照抄、一转了之，“以文件落实文件”。以加强对未成年人“控辍保学”工作为例，各地未成年人辍学原因不同、情况各异，国办从全国着眼发布相关指导性文件后，各基层政府应根据文件要求，广泛开展调查、走访、统计及相关研究工作，坚持问题导向，做到有的放矢，结合本地具体情况出台相应措施。

（三）明确责任，加强各部门协作配合

基层党委政府应明确界定各行政主体、职能部门、社会组织等工作职能和责任划分，确保基层治理各项工作的规范化、制度化。特别是在重大专项工作和活动中，要避免工作职责的交叉或者漏空，防止出现“谁都负责意味着谁都不负责”的局面。行政部门与社会组织要加强协作配合，增强互动交流，规范沟通联动机制，建立长效协调机制，实现基层社会治理工作的数字共享、信息共享，不断提高综合治理成效。同时，可以调动社会力量参与到基层治理工作中，促进基层治理现代化大格局的建立和完善。以预防和减少未成年人违法犯罪为例，基层党委政府要制定全面系统的实施意见，切实做到一张蓝图绘到底，明确各部门职责分工，建立工作衔接机制，形成教育部门管理在加强、家庭教育跟得上、社会各界齐参与的多部门分工协作、形成强大合力的良好局面，使青少年小错有人管、罪错有人帮、权益有保障、法治有人教。

（四）加大投入，加强专业人才队伍建设

基层社会治理是系统工程，与基础设施建设一样，需要人力物力的大量投入。基层党委政府要给予一定的物质条件保障，确保社会治理体系法治化的具体工作能够高效开展。同时，注重培养高质量、高素质专业人才群体，探索建立儿童主任、社区矫正工作人员等的资格准入制度，加大工作人员培训力度，提升社会治理职业能力、树立依法治理逻辑思维、落实以人民为中心的治理要求。以加强乡村学校及周边安全建设为例，基层党委政府要加大对乡村学校及周边安全建设的资金投入力度，完善学校的基础设施和安保设施建设；落实“谁执法谁普法”等要求，提高乡村整体法治素养。具体措施可包括：在学校设立“护学岗”“法律咨询岗”，组织专业人员为未成年人开展心理健康教育、性知识教育等课程，在学校及周边乡村经常性开展普法教育，开办家长培训班等。

（五）更新理念，确保做到严格依法办事

一些传统观念、乡规民约在中国社会特别是基层社会治理中发挥了重要作用，但是不可否认，还有一些传统观念属于封建糟粕，甚至个别乡规民约不符合法律强制性规定。对此，基层工作者要注重加强学习，不断更新理念，坚持斗争精神，勇于打破旧式传统观念束缚，在头脑中树立法治意识，坚决做到严格依法办事，切实履行自己的职责。如对家庭暴力问题，基层工作者要按照法律规定积极介入、依法引导，对受害者进行跟踪助扶，必要时及时报警处理，不能小事拖大、大事拖炸。同时，对于未履行报告职责等有法不依的行为，要坚决依法予以处理，确保不折不扣地执行法律规定。

结语

随着基层社会治理体系法治化和治理能力现代化的不断完善和推进，社会司法保障、法治宣传教育、法律服务更加完备，学校基础设施和师资力量不断增强，家长监护意识和学生法治意识逐步提高，未成年人权益保护工作将逐步提升，未成年人将在更好的社会环境中健康幸福成长。