循环经济法视角下“限塑新政”探讨*

张祖增

(南开大学 法学院， 天津 300350)

作为20世纪最伟大的发明之一，塑料制品自1902年出现至今已有很长一段历史。由于塑料本身具备方便、耐用等特点，所以塑料制品已成为生产生活中必不可少的一部分。然而，由于公众对塑料的过度依赖，导致我国每年消耗大量塑料制品，塑料垃圾的产生量也逐年激增。据不完全统计，我国每年生产原生塑料就多达1亿吨，而塑料制品消费超过6 000万吨[1]，因此是世界范围内名副其实的塑料第一大消费国。我国每年产生大量塑料废物，但由于科技水平的限制，加之缺乏对塑料循环再利用的政策引导与支持，使得许多塑料废物直接被弃置或填埋，只有极少一部分废弃塑料进入循环再生环节，回收利用率低下。

当前，世界各国塑料污染问题愈发严重，化解我国塑料污染以实现塑料废物的循环再生既是对塑料污染这一国际性问题的有力回应，也是对循环经济法所倡导的“减量化、再利用、再循环”原则(国际上称为“3R”原则，即Reduce，Reuse，Recycle)的有益遵循，符合绿色经济理念与可持续发展要求。此外，对塑料废物的回收利用还能有效改善我国的环境质量，提高资源的使用效率，不断推动我国的生态文明建设，落实生态改革目标。有鉴于此，我国采取了多种措施治理塑料污染，其中最有影响力的当属2020年1月19日国家发展改革委、生态环境部公布的《关于进一步加强塑料污染治理的意见》(简称《意见》)(1)文件内容详见生态环境部、国家发展改革委官网及多家媒体网站，如人民网、新华网、央视财经网、央视新闻网等。文号为发改环资〔2020〕80号。，即新时代推动我国塑料污染治理体系现代化的“限塑新政”。

一、我国“限塑新政”的政策解读

(一) “限塑新政”的出台背景

1. 塑料污染严重

近些年来，塑料制品的应用越发广泛，其已成为许多制造业以及服务业的核心材料。来自中国塑料加工工业协会的数据显示，在我国塑料的应用领域主要集中在包装和建筑行业，汽车、农业、电子信息等领域的塑料消费占比也较高。然而由于现有技术水平的限制，塑料可降解周期长、分解缓慢，处理起来困难重重，其回收利用情况并不乐观。因而，塑料的危害日渐凸显，大量塑料制品使用后得不到及时且合理的回收利用而直接进入环境中。这不仅会破坏土壤结构、造成土壤硬化，从而影响农作物生长发育，更重要的是会对水环境造成诸多不利影响。特别是进入21世纪以来，人们正在把海洋变成一个巨大的“垃圾桶”，每年有大量的塑料垃圾被倒入海洋，给海洋生态系统造成了严重破坏。如果对这一问题不加以重视，久而久之塑料废弃物对整个地球生态系统产生的不良影响将不堪设想。

根据联合国环境规划署(UNEP)的数据，地球上每年有成千上万的海洋生物，如海鸟、海龟、北极熊等因误食塑料垃圾死亡。据不完全统计，约有60%的海鸟不同程度地吃过塑料碎片，此数字预计到2050年将会增至99%[2]。事实上，塑料带来的危害远不止上述提及的这些，人类才是塑料污染的最终受害者。这主要体现在海洋中的塑料废弃物被海洋生物误食后，动物体内会留有微量的塑料残渣，这些残渣会通过食物链再次出现在人们的餐桌上。由此一来，污染物残渣通过颗粒物形式进入人体内，长此以往，人体健康受到的损害就会显现出来，随之而来的还有各种传染病。2017年，在欧美多个国家和地区的饮用水样本中检测到不同类型的塑料颗粒物，而塑料垃圾的随意弃置无疑是微塑料颗粒产生的最重要原因。我国是世界最大的塑料生产、使用国，塑料污染对我国国民经济、社会治理以及国民健康带来的风险和危害可想而知。

我们生活在一个前所未有的“塑料时代”，塑料制品自发明以来就被批量化生产，仅过去65年间就产生了60多亿吨塑料废物。以我们最为司空见惯的塑料袋来说，据环保组织测算，仅北京一城塑料袋年使用量就多达100亿个[3]。针对塑料过度使用引发的污染问题，如果再不及时采取行动加以遏制，提高塑料的回收利用率，预计到2050年累计将会有120亿吨的塑料废弃物被填埋、焚烧或丢弃到自然环境中，由此可能引发严重的海洋、大气和土壤污染，最终会威胁到包括人类在内的地球上所有生物的生存和发展。在世界各国都采取措施应对塑料污染问题的背景下，我国“限塑新政”的颁布无疑与全球的限塑活动遥相呼应，有助于大大减少世界主要的塑料污染源，展现我国负责任大国的形象与担当[4]。

2. 原有“限塑令”存在弊端

为了实现“资源节约型、环境友好型社会”这一社会建设目标(2)参见党的十六届五中通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。，促进资源的节约和环境的保护，国务院办公厅于2007年印发了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》(国办发〔2007〕72号，简称《通知》)。这项法律规范性文件旨在减缓塑料购物袋导致的环境污染和资源浪费问题，被社会各界称为“限塑令”。这是我国历史上第一次大规模应对塑料污染物的国家行动，标志着我国对塑料袋的管理正式进入规范化时代[5]。

“限塑令”实施初期取得了不错的治理效果，一定程度上控制了消费者对塑料购物袋的过量使用。据不完全统计，《通知》实施十多年来全社会累计减少塑料袋消耗100万吨。以零售行业为例，塑料袋的使用率下降了66%，相当于我国每年少使用近400亿个塑料袋。然而，这一局面只是暂时的，随着我国经济的发展和人民生活水平不断提高，人们消费需求的增加导致塑料袋又开始大量投入生产与使用。

中国青年报社会调查中心针对“限塑令”实施效果的调查显示，“限塑令”实施十多年来并未有效抑制我国的“白色污染”问题，相反，其在执行过程中愈发暴露出许多问题：

(1) “限塑令”规定的塑料购物袋有偿使用制度违背我国《环境法》中的“污染者付费原则”。根据该原则，“白色污染”问题的根源在于环境的负外部性，即塑料生产者、销售者应当对塑料污染问题承担一定责任。实际情况是，为抑制塑料污染仅规定消费者需有偿购买塑料制品，因此“限塑令”并没有把“环境外部性”内化为污染者应承担的责任，仅由消费者一方负担污染治理费用存在一定的不合理之处。

(2) “限塑令”把塑料污染治理对象局限于塑料购物袋这一单一塑料制品，治理范围过于狭窄。以快递与外卖行业为例，《2017中国快递领域绿色包装发展现状及趋势报告》数据显示，2016年全国快递业务量达300多亿件，共消耗塑料袋约68亿个、包装箱37亿个以及胶带3.3亿卷(3)数据参见2017年国家邮政局在“中国快递‘最后一公里’”峰会上的报告，http：//www.spb.gov.cn/ztgz/gjyzjzt/lskd/dtyw/201709/t20170915_1326415.html，最后访问时间2020年3月30日。。此外，中国互联网络信息中心发布的报告显示，截至2019年6月，中国使用网上外卖的用户规模已达4.21亿[6]，由此导致一次性塑料餐具的年消耗量呈直线式增长。可见，近年来出现的快递、外卖等新业态已给我国资源环境带来新的巨大的挑战，而“限塑令”在制定初期仅把治理重点集中在一次性塑料购物袋上，没有预料到新业态发展可能产生的塑料废物，其规制对象带有局限性，立法本身也呈现出滞后性。

(3) “限塑令”侧重以行政强制手段——禁止和限制来规制塑料污染，只强调塑料的减量化、少使用，而忽视了塑料废物的循环利用问题。由于其缺乏对塑料垃圾回收利用的规定与关注，该举措难以构建起“资源—产品—再生资源”这一塑料废物循环利用流动的闭环体系，不能从根本上实现塑料的循环再生，从而违背了循环经济之“再利用、再循环”原则。

(二) “限塑新政”开启塑料污染治理新格局

相比2007年出台的仅限于规制超薄塑料袋而没有涉及任何其他塑料制品的“限塑令”，“限塑新政”颠覆传统的末端治理方式，以废物循环为导向，从多角度、多领域同时发力，旨在解决由我国生产生活方式转变和新业态发展带来的有关塑料污染治理的新问题、新挑战。作为我国历史上第二次大规模应对塑料污染的国家行动，就二者的关系而言，“限塑新政”是对“限塑令”的升级与完善，填补了我国之前塑料污染治理工作的空白，有利于扭转“限塑令”的实施困境，开启了新时代我国塑料污染治理的新局面。从比较法层面来说，相对于体制、理念较为单一的“限塑令”而言，“限塑新政”的新颖性主要体现在以下三方面。

1. 直面新业态塑料污染，扩大限塑对象与范围

“限塑新政”突破“限塑令”只对超薄塑料购物袋进行限制的范围，将规制对象扩展至人们生产生活中的各种塑料制品，包括不可降解塑料袋、一次性塑料餐具、宾馆酒店一次性塑料用品、快递塑料包装等。尤其是对近年来迅猛发展的快递、外卖等新业态，“限塑新政”也对其塑料污染治理问题作出专门回应。从规制范围上讲，“限塑新政”的治理领域不再仅着眼于超市、商场等商品零售场所，而是将治理范围延伸到可能产生塑料废物的各种场所，如药店、书店、宾馆、酒店等。

2. 限塑手段多样，目标站位更高

“限塑令”主要以价格手段为杠杆，推行消费者有偿使用塑料袋的方式治理“白色污染”，手段较为单一，且不符合环保法的“污染者付费原则”。“限塑新政”则从多种途径入手保障我国塑料污染治理工作的稳妥推进，其治理方式包括：禁止、限制部分塑料制品生产、销售和使用的行政强制手段；增加绿色产品供给、推广应用替代产品的行政性鼓励措施；推进相关法律法规的修订，将塑料污染防治纳入相关法律法规范畴之内的法律手段；以及加大可循环、可降解材料关键核心技术攻关的技术手段。此外，相比“限塑令”仅强调节约资源、保护环境这项目标而言，“限塑新政”的目标站位更高，致力于建构符合循环经济模式的塑料废物循环再生体系。

3. 强调多元共治，凝心聚力解决塑料污染问题

坚持多方共治是构建我国现代环境治理体系所遵循的一项基本原则(4)参见中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》。。塑料污染治理作为我国环境治理体系的重要组成部分，其坚持“多元参与，社会共治”的治理原则也是应有之义。由于物质循环再生系统的建立涉及塑料制品生产、流通、使用、回收处置的各个环节，在此过程中只有建立各主体间的协同合作机制，才能实现生态系统、经济系统和社会系统的协调统一[7]。为实现这一目标，《意见》明确规定应发挥企业的主体责任，强化政府对塑料废物循环再生过程的监督管理，促进公众及环保团体的积极参与，凝心聚力，促进全社会形成有序、高效治理塑料污染的新局面。

(三) “限塑新政”之政策内涵

在循环经济理念日益深入人心的今天，我国对塑料的循环再生工作也越发重视，“限塑新政”的出台是我国积极应对塑料环境污染问题、走可持续发展之路和保障人民群众健康的重要体现。“限塑新政”顺应了循环经济发展之潮流，蕴藏着丰富的时代内涵。

1. 规制对象

《意见》以“禁限一批、替代循环一批、规范一批”为总体指导思想，其规制对象除了超薄塑料购物袋、超薄聚乙烯农用地膜等不可降解的塑料外，还包括许多一次性塑料制品，如餐饮业使用的一次性塑料餐具与吸管，国内星级宾馆、酒店提供的一次性塑料用品，以及快递塑料包装等。最为重要的是，其对电商、快递、外卖等新兴领域产生的塑料制品也采取了一些规制措施，基本上实现了塑料制品治理范围的全覆盖[8]。

为规范“洋垃圾”入境、加强对进口固体废弃物的管理，国务院于2017年印发了《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》。为了贯彻这项方案要求，《意见》在规制对象方面还全面禁止废塑料进口、禁止以医疗废物为原料制造塑料制品，明确要求分步骤禁止生产销售一次性发泡塑料餐具、一次性塑料棉签、含塑料微珠的日化产品等塑料制品。

2. 规制方式

“限塑新政”将治理路径分为两条，即禁限路线与循环路线双管齐下、同步展开。首先，“限塑新政”为从源头减少塑料垃圾的产生，采用类似于传统行政管制的方式，在部分地区、部分领域严格禁止、限制生产、销售和使用部分塑料制品，以行政手段保障塑料污染治理工作的有序推进。其次，“限塑新政”明确提出推广应用绿色环保的塑料制品及替代产品，增加绿色供给，提升替代材料的产品性能。再次，规范塑料废弃物的回收和处置程序，探索培育有利于规范回收和循环利用的新业态新模式，推进塑料的资源化能源化利用，强调对塑料制品进行全生命周期管理。

“限塑新政”中这种“禁限循环替代并存”的规制方式，体现了我国限塑政策的协同性，为推进塑料污染治理工作提供了多元并举的保障措施。

3. 政策目标

《意见》按照“禁限一批、替代循环一批、规范一批”的原则，分为到2020年、2022年和2025年三个时间节点的治理目标。这三个目标依次递进，勾画出我国积极推进塑料污染治理的崭新愿景[9]。具体而言：到2020年底，我国将率先在部分地区、部分领域禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用；到2022年，中国一次性塑料制品消费量明显减少，替代产品得到推广，塑料废弃物资源化能源化利用比例大幅提升；到2025年，重点城市塑料垃圾填埋量大幅降低，塑料污染得到有效控制。

综合以上分析，“限塑新政”的目标可概括为以下两点：第一，保护环境，避免塑料垃圾造成的“白色污染”。由于塑料具有不可降解性，其往往导致严重的环境问题，禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用，有利于从源头遏制废弃塑料带来的污染问题。第二，引导人们合理使用塑料制品，实现塑料的减量化使用，提高废塑料的循环利用率，构建塑料循环再生闭环体系。“限塑新政”通过推广替代产品，可以实现塑料的减量化使用；通过提升塑料废弃物资源化能源化利用比例，建立健全塑料废物回收利用管理体系，能够实现资源的节约，从而促进我国循环经济目标的实现。

4. 政策意义

中科院城市环境研究所发布的《有关塑料的十大事实与再生塑料产业绿色发展建议》显示，中国每年塑料制品产量逾7 500万吨，回收率为23%～29%，略高于日本、欧洲及美国等发达经济体[10]。即便如此，我国大部分塑料制品使用后仍未能持续循环回收利用，而是直接被废弃、焚烧或者填埋，由此造成我国可再生塑料资源的巨大浪费。

“限塑新政”的出台，明确了我国塑料污染治理的“进度表”，体现了我国政府对塑料污染治理的重视，有利于从根本上保障我国塑料污染治理工作稳步有序推进，从而扭转上述有关塑料回收问题的种种不利局面；推广应用替代产品，如推广使用环保布袋、纸袋等非塑制品以及可降解购物袋等有利于转变人们的生活方式与消费习惯，提升人们的资源节约意识，凝聚起加强塑料污染治理的社会共识；培育优化新业态新模式，推动塑料废弃物资源化利用的集中化和产业化，有利于培育我国新的经济增长点，推动塑料循环再生产业发展的规模化、专业化，实现我国经济的转型升级。

二、“限塑新政”的循环经济法理论分析

1. 遵循循环经济理念

我国“限塑新政”旨在减少塑料垃圾对环境的影响，尤其是对水环境和土壤环境的影响，避免资源的浪费，减少对人类健康的不利影响；增加绿色产品供给、优化产品的源头设计，培育发展可循环、可持续的产品与企业形态，实现由传统生产模式向循环经济过渡；与此同时，规范塑料废弃物回收利用和处置，不断推进废弃塑料的资源化利用。可见其政策目的十分明确，且突出强调了循环经济发展模式对治理塑料污染、建设美丽中国的意义所在。

为有效解决我国塑料污染问题，实现塑料废弃物的回收利用，“限塑新政”中采取的规制措施包括塑料产品在其设计环节要遵循循环经济理念，推广替代产品，对某些塑料制品进行市场限制与禁止，规范塑料废物的回收利用和处置等措施。以产品设计为例，据估计超过80%的产品对环境的影响是在其设计阶段确定的。因此，优化产品的绿色设计可以制造出更耐用、可重复使用、可拆解及可回收的塑料产品。这种前端的产品设计正是对循环经济理念的有效贯彻、应用和落实。

“限塑新政”涉及从最开始的产品源头设计到末端的塑料废物回收处置，致力于形成完整的塑料产业链，旨在实现对废弃塑料的全过程治理。因此，从本质上讲，“限塑新政”是对循环经济基本原则的根本遵循，即通过不断提高废弃资源的利用率减少塑料导致的环境污染问题，推动循环经济目标的实现。

2. 体现循环经济法“3R”原则

作为世界上最早进行循环经济立法的国家，德国1996年开始施行的《循环经济和废物处置法》(该法于2012年修订，并改名为《循环经济法》)将“循环经济”的概念界定为避免固废的产生以及对废弃物进行再利用[11]。我国2009年起实施的《循环经济促进法》对循环经济的定义是：在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称(5)参见《中华人民共和国循环经济促进法》第2条第1款。。无论是德国立法还是我国法律对“循环经济”的规定，都旨在寻求经济生产过程中废物的循环利用，突出“低能耗、高利用、再循环”经济发展原理的重要性。

“限塑新政”作为我国治理塑料污染的一项政策性法律，既强调产品源头的生态设计，又重视垃圾废物的末端治理，旨在建立塑料污染治理的长效机制。无论是从发展理念上还是从制度设计上，都与循环经济的内涵、原理相契合，也与循环经济法视域下的“3R”原则相符合，充分体现出我国《循环经济促进法》立法宗旨之所在。

首先，“限塑新政”贯彻了循环经济“3R”原则之“减量化”原则。所谓减量化，是指在物质生产和消费过程中尽可能减少资源的消耗和废物的产生。我国“限塑新政”既明确禁止或限制一次性塑料制品，又提出推广应用替代产品、进行产品的绿色设计，以期在源头上减少塑料废物的产生量，实现塑料垃圾的“减量化”。

其次，“限塑新政”彰显了循环经济“3R”原则之“再利用”原则。所谓再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用。该原则意在提高产品和服务的利用效率，减少一次用品的污染，如对一次性筷子的抵制等。“限塑新政”强调积极推广使用环保布袋、纸袋等非塑多次使用产品；加强可循环、易回收与可降解替代材料和产品的研发；推动塑料废弃物资源化利用的规范化、集中化和产业化。这些举措能有效延长塑料制品的寿命及其使用时间，不断提高资源利用效率，符合循环经济之“再利用”原则。

最后，“限塑新政”是对循环经济“3R”原则之“再循环”原则的有益遵循。所谓资源化又称再循环，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。该原则要求生产出的物品在物尽其用后能重新变成可以利用的资源而不是废物，以扩大资源供给，减少废物处置量。“限塑新政”摒弃传统的废物末端治理模式——丢弃或填埋，将塑料废物纳入物质循环利用体系中，以实现其循环再生。《意见》中规定的塑料治理措施涵盖了有关塑料制品的全产业链，对我国塑料制品的生产、流通、使用、回收、处置全过程和各环节都有规制与管理，旨在培育有利于规范回收和循环利用的新业态新模式。

三、“限塑新政”的实施困境与完善路径

(一) “限塑新政”的不足之处

1. 替代品尚不成熟

《意见》虽然提出推广应用替代产品，如环保布袋、纸袋等非塑制品和可降解购物袋，然而就该举措而言，仍然存在一些实施难点，主要问题在于替代产品和相应体系尚不成熟，替代产品所需成本较高。首先，对于普通塑料袋而言，其替代品是厚度超过0.025 mm的可降解塑料袋。可降解塑料袋在降解时间上虽然优于传统的PE塑料袋，但如果不注重其末端回收工作，那么它的推广和使用只能在一定程度上减轻塑料对环境的损害，却不能根除“白色污染”[12]。因此，现阶段如果还不建立塑料回收体系，可降解塑料袋仍会处于难回收的尴尬境地。此外，以聚乳酸可降解塑料袋为例，其成本大约是传统聚乙烯塑料袋的2～3倍，较高生产成本也会从某种程度上制约替代品的推广与应用。其次，纸袋这种替代产品本身就存在隔热性差、易渗漏等缺点。同时，纸袋在生产过程还会消耗大量的森林资源以及造成水体污染，其总体制造成本较高。最后，布袋虽然可以多次使用，但价格较高，而且其清洗起来比较费时费力，也会消耗水资源。因此，我国“限塑新政”中规定的替代品尚不成熟，现有塑料的替代品尚无法全面满足消费者的期许。

2. 塑料回收率有待进一步明确

建立塑料污染治理的数据收集与监测机制能有效对政策的执行与落实效果进行跟踪检验和考核评估，督促政府及时履行塑料污染治理责任。在废物回收率设定方面，德国《循环经济法》明确规定，截至2020年1月1日全社会对生活垃圾的再利用率须达到65%，对建筑垃圾的预处理和再利用率至少达到70%，且将此回收率目标作为政府的一项义务加以推进[13]。此外，欧盟议会在2019年3月通过的“限塑令”(6)参见www.oushinet.com。也规定：到2029年前，所有欧盟国家要使塑料饮料瓶回收水平达到90%；到2025年，塑料再利用率要达到25%，2030年时达到30%[14]。

相比之下，“限塑新政”虽然对我国塑料污染治理工作设立了2020年、2022年和2025年三个节点且具体明确了各个阶段的任务目标，在一定程度上体现了我国塑料治理工作的有序性；但是并未像德国、欧盟等那样明确我国今后一段时间内塑料循环再利用的目标，即没有设定具体的塑料回收率。由于缺少了具体回收利用率的指引，使得此项措施最终的污染治理效果难以准确把握与衡量，从而不利于我国塑料污染治理工作快速、高效地贯彻与落实，也不利于后期对政府治污工作进行评估。

3. 生产者责任延伸制度尚未规定

参与塑料生产、加工和销售的有关企业是塑料产品的最初制造者，其对塑料的生产设计决定着塑料废物产生量的多少及其回收利用的难易程度。规定生产者对塑料产品的整个生命周期特别是对产品的回收和处置负责，能够有效降低产品对环境的负面影响，提升企业社会责任感，实现社会效果与生态效果的有机统一。在此背景下，生产者责任延伸制度应运而生。

生产者责任延伸(extended producer responsibility，EPR)制度最初由瑞典隆德大学环境经济学家托马斯教授在1988年给瑞典环境署提交的一份报告中提出。随后，德国率先在1991年《包装物法令》中引入EPR概念，确立了包装物生产者责任延伸制度。与此同时，德国《循环经济法》第三部分也对生产者责任延伸制度作出细致规定——其文本第22～26章规定，生产商要按照“3R”原则对产品进行设计、生产、回收和标注等[15]。

2008年我国《循环经济促进法》正式颁布，其中虽然规定应在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生(7)参见《中华人民共和国循环经济促进法》第9条。，以及生产者要对产品全生命周期环境足迹负责，但并未提出可操作性较强的管理措施。与此相对应，新出台的“限塑新政”虽然也强调塑料生产企业要推行绿色设计、增加绿色产品供给，生产符合相关标准的塑料制品，却没有将体现循环经济理念的生产者责任延伸制度写入其中。由于缺乏政策的引导和约束，长此以往，塑料生产企业势必有可能忽视产品被消费后自身在废物回收、循环利用和最终处置等环节中所应发挥的责任主体作用，极易导致企业社会责任的缺失。

(二) 完善我国塑料污染治理体系的建议

1. 加大技术研发力度，寻找环保可行的塑料替代品

“限塑新政”规定替代产品的推广应用，旨在实现塑料垃圾的“减量化”。但以纸代塑、使用可循环纺织品替代塑料制品的方案是否可行目前尚无定论，需要进一步的科学研究及实践证明。从目前国内外塑料工业发展状况来看，可降解塑料的研发已取得一定进展，但整体而言，现有的可降解塑料在性能方面仍有待完善，且价格较高，难以大面积推广[16]。从我国实际情况看，加大技术研发力度，研发高性能、便回收、可循环的塑料仍是重点推进方向。

在现阶段，必须加快替代性环保袋的技术研发，加强技术攻关，综合发展各种可行的环保替代性塑料制品，逐步取代一次性塑料制品。除此之外，应出台有关政策，支持、鼓励、推广生产、销售、使用国家已颁布的纸板类、淀粉基类、纸浆模塑类、植物纤维类、光生物降解塑料类等五种一次性可降解餐饮器具，以及光生物降解塑料袋及相关制品。在替代品研发尚未成熟前，仍要坚持贯彻落实循环经济之“减量化”原则，一方面减少塑料制品的使用数量，另一方面在塑料全产业链上提高科技水平，促进塑料制品的循环再生和高效利用。

2. 设定具体塑料回收率，构建塑料大数据平台

目前，我国大部分废塑料未能得到有效的循环利用，塑料整体回收利用率较低。应考虑设定具体的废弃塑料回收利用率，如后期立法可明确规定饮料瓶或外卖餐盒必须单独回收，到2025年这些产品的回收率必须达到90%；一次性吸管在2020年底回收利用率达到100%等。对塑料循环再生目标进行明确规定，一方面可以有效地督促各部门、各领域、各行业抓紧落实，保证塑料污染治理工作有条不紊地推进，另一方面也有利于对塑料污染治理工作进行有效的监测与评估。

为了更好地把握、监测塑料回收率实现情况，有关部门还应通过整合各方数据建立大数据平台：借助物质流分析方法，定量和动态追踪塑料的来源和去向，明确塑料生产和消费的数量、结构及其空间分布；借助生命周期评价方法，研究塑料全生命周期阶段的环境影响，找出降低再生塑料的生态环境风险及提升回收效益的方案；运用“互联网+回收”方式，构建我国废塑料排放清单，阐明废塑料循环再生的生态环境效益和贡献，推动我国塑料产业链的构建和优化，最终实现我国经济的可持续发展。

3. 建立“限塑新政”的公众参与制度

公众是我国生态文明建设的重要力量，公众参与机制是充分发挥这一力量的有效制度设计[17]，可以提高环境治理决策的社会接受度，顺利推进我国污染防治历史进程。现阶段，构建物质反复循环流动经济发展模式、实现我国塑料污染治理的主要困境在于我国大多数民众的环境伦理意识淡薄，对塑料废物的回收与循环利用缺乏理解与认知。对此，我国政府和有关部门应加大在塑料废物回收利用方面的宣传教育力度。我国《环境保护法》第9条规定；“各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，鼓励基层性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传。”基于该规定，我国政府可以借助大众传媒大力宣传、普及垃圾分类知识，唤醒公众对塑料废物回收利用的责任意识；通过微信公众平台推送环保小知识和塑料回收小妙招[17]等。此外，还可以制定保护环境、治理塑料污染的乡规民约，让公众明确各自的回收责任和义务，特别是要通过立法允许和鼓励公民成立旨在保护环境与节约资源的社会团体或非政府群众组织，以增加公众对塑料污染治理的行动参与[18]。

除了宣传教育手段外，为有效提升“限塑新政”的公众参与度，还可以采用法经济学中正向激励的方法，采取“限塑积分”机制刺激公众参与到塑料污染治理工作中。比如，政府有关部门应牵头在社区或村委会等场所设立塑料垃圾回收点，定期对塑料废弃物进行集中回收处置。在定点回收过程中，可以采用行政奖励方式，规定一定数量的塑料废物可换取超市购物券等礼品。这样一来，不仅能引导公众改变其传统的消费方式与生活习惯，而且能激发公众对塑料废物回收利用的热情，推进我国塑料污染治理工作。

4. 推行生产者责任延伸制度，发挥生产企业主体作用

作为世界上最早制定循环经济法的国家，德国对生产者回收产品的责任和义务进行了详细规定：塑料生产者应按照循环经济法的发展理念，在产品设计研发、生产、加工和销售的各个环节都采取有利于节约资源、废物减量化、废物循环利用以及对废物进行无害化处理的措施；推行产品标识制度，要求生产者在产品上备注废物回收利用的途径和责任人；对塑料中含有害成分的产品进行特别标注等。

有鉴于此，我国应借鉴德国关于构建生产者责任延伸制度的各种举措，推行塑料产品标识制度，将产品标识作为鞭策生产者对塑料产品整个生命周期负责的反向激励机制，落实“谁生产谁回收、谁污染谁治理”责任机制。除了采取产品标识制度外，塑料生产者还应承担的延伸责任包括：生产多次使用和可回收的产品；生产过程中优先使用可循环的物质材料；建立健全废物回收机制、担负塑料废物的运输和处置工作[19]，包括承担清理垃圾的费用等。

根据我国《生态文明体制改革总体方案》，国务院办公厅在2017年1月印发了《生产者责任延伸制度推行方案》，以下简称《方案》[20]。该方案将生态设计和再生原材料使用纳入生产者责任的延伸范围，并以市场化方式推行。《方案》同时提出，到2025年中国将基本完善重点品种的EPR制度，产品生态设计取得重大进展，至少一半的废弃产品得到规范回收与循环利用。这些举措有利于将环境外部成本内部化，对完善我国塑料污染治理领域循环经济之EPR制度无疑具有巨大的指导意义。

5. 采用多种手段推进“限塑新政”实施

政府应发挥其在塑料污染治理中主导作用，综合采取法律、行政、经济等多元化手段，刚柔并济，多管齐下，更为科学、高效地解决我国塑料污染问题。首先，应尽快出台有关塑料废弃物回收再利用的专门法律或行政法规，将塑料污染防治工作上升至法律层面；除适时更新发布塑料制品禁限目录外，还应制定强制回收名录与管理办法，保证塑料废物循环再生有据可循[21]。其次，采取行政强制的方式，为社会主体设定强制性法律义务，在其不履行义务时进行行政处罚，从而迫使义务主体对塑料废物进行回收利用。例如：法国规定，资源回收是全社会的责任，每人每年要回收4公斤电子垃圾；德国规定，消费者负有将生活垃圾加以分类的义务；日本规定，家电生产企业具有回收和再利用废弃家电的义务[22]等。最后，应充分利用市场机制，采用多种经济激励手段加大对废物回收企业的扶持力度，可采取的经济激励工具包括财政补贴、转移支付、税收优惠、贷款贴息、政府采购政策及设立塑料废物回收处理专项基金等。