论香港廉政公署咨询委员会之监督职能

袁柏顺，吴晓梦

（1.湖南大学 廉政研究中心，湖南 长沙 410082；2.湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082）

自二十一世纪初世界各国在《联合国反腐败公约》的倡议下纷纷建立专门的反腐败机构并赋予其广泛执法权力以来，如何“监督监督者”成为世界各国普遍面临的难题。一方面，反腐败机构自身的腐败将对反腐败机构的公信力造成极大的伤害，因而对专门反腐败机构进行监督极为重要且必要；另一方面，反腐败机构通常要求保持高度的独立性，甚至可以说，独立性是专门反腐败机构的基本要求，[1]如何在确保专门反腐败机构高度独立的前提下对反腐败机构进行监督，从技术上给“监督监督者”带来难题。2018 年3 月20 日我国第十三届全国人大会议表决通过《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），规定各级监察委员会为行使国家监察职能的专责机关，赋予监察委员会广泛的调查、处置权力，为监察机关高效开展工作奠定了基础。然而，改革后的监察机关位高权重、牙齿锋利，如何“监督监察委”、防止“灯下黑”成了新的难题。

在如何“监督监督者”这个命题下，香港廉政公署（以下简称“廉署”）可谓是成功的：自成立以来，廉政公署鲜有腐败案件发生，在历年的民意调查中，廉署也一直保持极高的社会支持度（见表1）。香港廉政公署自身的高度廉洁与极高的社会支持度得益于廉署有一套完备的监察与制衡机制，其中尤其值得一提的，是廉署突破传统的以传媒监督为主的社会监督框架，创新性地通过四个咨询委员会——贪污问题咨询委员会（Advisory Committee on Corruption）、审查贪污举报咨询委员会（Operations Review Committee）、防止贪污咨询委员会（Corruption Prevention Advisory Committee）及社区关系市民咨询委员会（Citizen Advisory Committee on Community Relations）——全面监督廉署工作。与廉署咨询委员会相类似，大陆依据2018 年8 月24 日开始施行的《国家监察委员会特约监察员工作办法》（以下简称《工作办法》）优选聘请公信人士担任特约监察员，“着重发挥对监察机关及其工作人员的监督作用”，是监察机关外部监督的制度创新。此种背景下，研究香港廉政公署四个咨询委员会的历史变迁、履职方式和效果，可为大陆特约监察员制度建设提供参考。

表1 认为廉政公署值得支持的受访者占比

一、文献回顾

针对“监督监察委”的问题，学界纷纷从监督监察委的重要性、难点、原则方面展开研究。学者指出，纪检监察机关接受监督既是增强反腐败斗争效果的需要，也是执纪执法职能严格有效履行的需要，还是维护自身良好形象回应人民群众诉求的需要。[2]然而，跟普通的监督相比，监督监督者更加困难：一来，因反腐败工作本身具有较强的保密性要求，监督中信息不对称程度更高；二来，被监督人员具备专业知识和技能，对抗监督和调查的能力比较强；三来，对监督权实施监督的度把握不当可能干预监督权的正当行使。[3]故对监察权的制约与监督应遵循有利于国家监察权的依法独立行使、国家制约与监督并重、外部制约监督与内部制约监督相结合以及依法制约与监督的原则。[4]

更多学者研究完善监察委监督的路径设计与选择。就具体的监督措施而言，有学者提出从9 个方面加强对监察委员会的监督，包括完善监督执纪过程中的程序监督、进一步加强监察机关的自我监督、加快建立律师介入制度、完善社会监督体系、加强新闻媒体与社会舆论监督、落实人大及其常委会的监督职责、强化上级监察机关监督、衔接好司法监督、加强党内监督。[5]其中人大监督、检察机关制约和审判机关监督是研究的重点。有学者从法律文本和现实条件两方面细致研究了人大对监察委展开监督的几种方式，尤其是听取工作报告和合宪性审查。[6]至于检察制约，学者则从审查起诉和引导调查活动两方面对监察机关针对职务犯罪的调查工作展开监督。[7-8]有学者认为，审判机关对监察机关办理的职务犯罪案件以及监察机关作为赔偿义务人的国家赔偿案件进行审理判决也是对监察委的监督，[9]不仅如此，还有学者提倡通过公民对监察委提起行政诉讼来对监察委进行诉讼监督。[10]

在监督监察委的相关研究中，香港廉政公署常常成为大陆监察机关的参照。通过对监察委与廉政公署进行比较研究，学者认为监察委应借鉴廉政公署的经验，形成多机构、联动性的制衡格局。[11]有学者特别提出应参照廉署咨询委员会加强外部监督和公众参与。[12-14]尤其应参照廉署审查贪污举报咨询委员会，在监察委下设立一个有广泛代表性、有足够实权，能够相对独立地活动的监察审查委员会，[15]或在人大内部设立“专门委员会”或在人大常务委员会内部设立“工作委员会”以实现对监察委员会的监督。[16]

已有研究主要立足于监察体制改革带来的组织架构调整和权力结构调整，通过机构衔接和工作流程梳理加强对监察权的制约与监督。这些研究为我国完善监察机关的监督体系提供了理论支撑。然而，改革后的监察机关权力之大，有必要在强化原有的监督体系基础之上进行制度创新，参考廉署咨询委员会的做法，通过外部监督和公众参与强化对监察机关的监督是可行之策，但无论在监察委下设立监察审查委员会还是在人大或其常委会内部设立专门委员会，本质上都是在现有的权力监督权力以及内部监督的体制框架之内进行的改革与创新，与香港廉署咨询委员会社会监督的模式并不相同。香港廉署咨询委员会作为对“监督者”进行社会监督的制度创新，其监督职能是在长期的实践中形成的。在香港反腐败机构发展的不同时期咨询委员会有不同监督重点，但无论重点监督投诉处置、处理结果还是监察权行使的过程，咨询委员会的监督工作始终围绕维护公众信心展开。咨询委员会承担的咨询、联络、引导功能及其在维护公众对廉署信心方面的重要作用，使咨询委员会对廉署的非强制性监督落到实处。研究香港廉署咨询委员会的监督职能的来源、发展历程及履行监督职能的方式方法，对完善我国大陆特约监察员制度具有积极意义。

二、廉政公署咨询委员会为何承担监督职能

在香港，咨询委员会由来已久，是香港政治体制的重要组成部分。咨询委员会不仅发挥着辅助政府施政的重要作用，同时，它们也是市民参与公共政策制定的重要渠道。[17]据香港民政事务局统计，至2005 年6 月30 日，香港共有287 个咨询委员会，廉署四个咨询委员会便属其中。与大多数咨询委员会一样，廉署咨询委员会一方面辅助政府施政，另一方面代表民意。不过，廉署咨询委员会又不同于大多数咨询委员会，因为它们除了以其专业知识辅助政府施政并广泛代表民意以外，还承担了重要的监督职能。受前廉政公署时代贪污问题咨询委员会（Advisory Committee on Corruption）和贪污事件审查委员会（Target Committee）监督贪污检举工作的影响，廉署咨询委员会自诞生之时便承担了监督职能。此后虽屡有动议，但或为避免引起公众对反腐败机构的不信任，或为保持反贪机构的独立性，咨询委员会的监督职能保留至今，且始终以维护公众信心为中心转移监督重点。

（一）香港反腐败机构的变迁

香港反腐败机构在三次改革后最终成为独立、专门的反腐败机构（见图1），随着三次改革中香港反腐败机构独立性的不断增强，反腐败机构的监督机构的监督职能也不断强化。（1）1952 年成立专门反腐败机构。1952 年以前，香港并没有专门的反腐败机构，贪污案件与其他所有刑事犯罪案件一样，由警务处下的刑事检控组进行调查。1952 年，香港在当时警务处长的主张下，设立检举贪污局专门调查贪污案件。贪污问题常设委员会（后更名为贪污问题咨询委员会）和贪污事件审查委员会分别于1956年和1960 年设立，前者为香港反腐败政策提供建议，后者监督反腐败机构的执法工作。（2）1970 年香港提高反腐败机构级别，检举贪污组直接向警务处长汇报工作。贪污事件审查委员会的监督职能也相应加强。（3）1974 年成立独立反腐败机构廉政公署。此后两年间，贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系及市民咨询委员会相继成立，分别监督廉署整体工作和廉署下设三个部门的工作并提供咨询。

图1 香港反腐败机构组织结构改革

（二）民间参与：原贪污问题咨询委员会的监督

民间参与是廉政公署设立咨询委员会的初衷。1974 年时任辅政司Denys Roberts 决定设立四个咨询委员会辅助廉署工作的时候，最先考虑的便是反贪污工作中民间参与的价值。他指出，尽管《廉政公署条例》第5 条规定，廉政专员仅对港督负责，具有高度独立性，但是新的反腐败机构应与此前设在警署的检举贪污组一样，有外界参与（outside participation）廉署的工作。他认为隶属警务处的贪污事件审查委员会曾经在非官方人士的参与下决定调查的优先事项，其工作颇有价值。因此，在廉政公署成立时，仍然成立一个职权范围与原来的贪污事件审查委员会大致相同的委员会。[18]在廉署后来成立的四个咨询委员会中，均以民间参与为基本特征。

事实上，民间参与在廉署成立之前便已体现在贪污问题咨询委员会和贪污事件审查委员会中。1956 年，在公众对反贪工作普遍不满的情况下，香港政府委任了一个贪污问题常设委员会，为政府方便揭发贪污所采取的措施以及消除贪污的措施向政府提供建议。1960 年5 月17 日，委员会增加三名来自行政局与立法局的非官守议员，作为民间代表取代原来由律政司提名的主任检察官、铨叙司和警察队检举贪污组主任等官方成员组成的委员会。[19]起初，委员会仅承担咨询功能。1961 年后，贪污问题咨询委员会认为其已经提出了本阶段可以提出的所有建议，此后的工作“就会更属于监视者的性质”。1971 年，G.N.1058 号宪报宣布港督委出一个包含非警务人员及非官方人士的新的贪污事件审查委员会，新受委为贪污问题咨询委员会主席的高登爵士在贪污问题咨询委员会1972 年6 月举行的第77次会议席上表示，他认为贪污问题咨询委员会的用处已告完毕，因为反贪污工作中非官方的力量，此时已在贪污事件审查委员会中表现出来。

（三）投诉处置：贪污事件审查委员会的监督

贪污事件审查委员会于1960 年末由警务处长设立，它是一个依行政程序而非法定程序设立的组织。警务处长设立贪污事件审查委员会的目的在他于1961 年4 月所写的一项备忘录中有所提及。他说：“……其目的在于确保某些目标受到优先处理，而检举贪污组亦不致负担太多调查工作。”不过，如果考虑贪污事件审查委员会成立的背景，委员会成立的意义就绝不止于确保某些目标受到优先处理和检举贪污组不致负担太多调查工作。贪污事件审查委员会在一定程度上是为回应社会对警务处承担腐败犯罪调查工作的不信任而设立，因而天然带有监督属性。20 世纪60 年代，香港社会对于检举贪污组设于警务处下多有批评。贪污问题咨询委员会在其第六份报告书中所指出的将检举贪污组设于警务处下的种种问题中便提到，设于警务处内的检举贪污组的职员可能面临调查前同事的尴尬局面，[20]77公众担忧涉及警务处职员的腐败案件不会被认真对待，而警务处恰恰是公众认为最为腐败的地方。成立贪污事件审查委员会一方面是确保检举贪污组的精力集中在重要的目标，另一方面更是确保对涉及警察的腐败行为采取行动。[21]47

1971 年《防止贿赂条例》颁布之时，作为对检举贪污组调查权力扩张的制约，立法会要求改革贪污事件审查委员会以加强对检举贪污组的监督。改革的事项包括：（1）由港督委任委员会的成员，以与其重要性相适应；（2）增加非警署人士为委员会成员，1971 年委出的委员会成员除包括副警务处长、刑事侦缉组主任、首席检察官、核数署长、铨叙司代表外，还包含两名非官方人士；（3）检举贪污组主任不再是该委员会成员，而应向委员会提交其接收的所有投诉并报告针对投诉采取的措施；（4）委员会直接接受投诉，方便不愿向警署投诉的市民。[22]204-205贪污事件审查委员会是一个很活跃的组织，1973 年8月7 日百里渠爵士曾经以旁听者身份出席该委员会的会议，对贪污事件审查委员会评价颇高，认为它“委实是一个很好的监视者”[23]。1974 年廉署成立以后，贪污事件审查委员会的职责由审查贪污举报咨询委员会承担，审查贪污举报咨询委员会由此成为廉署四个咨询委员会中唯一一个以个案为基础监督廉署的调查过程和处置结果的咨询委员会。

（四）避免尴尬：赋予贪污事件审查委员会监督职能而非成立专门监督机构

为避免公众不信任反腐败机构的尴尬，香港当局选择使贪污事件审查委员会尽可能具备一切监督职能却不被称为监督机构。廉政公署咨询委员会承担监督职能乃对前廉署时代贪污问题咨询委员会和贪污事件审查委员会的沿袭，尤其是贪污事件审查委员会。不过，需要注意的是，贪污事件审查委员会本身并不是咨询机构，尽管它也是一个依行政程序成立的组织。如前所述，1970 年，香港立法会商讨修订《防止贿赂条例》，赋予贪污调查机构更大的权力以有利于贪污犯罪的检控。为防止权力被滥用，立法会议员简悦强要求成立一个监督委员会取代主要由高级警司构成的贪污事件审查委员会。他认为，监督委员会的委员必须是来自政府内外的绝对正直与道德高尚的人（unimpeachable integrity and stature），监督委员会应全面监督检举贪污组的工作，以确保政府根除腐败这一目的得以实现为使命。[22]192徐嘉祥议员也认为，需要有一个这样的监督机构才能保证公众支持新的防止贿赂条例，而公众的支持对于新的防止贿赂条例的成功实施至关重要。最终这一专门的监督机构未能成立。原因是多方面的，其中一个重要的原因便是警务处对成立专门监督机构可能导致公众对检举贪污组乃至警务处的不信任的担忧。[22]立法会最终采取了强化贪污事件审查委员会的监督职能使其成为功能上的“监督者”而非成立专门监督机构的折中方案。[21]49

（五）保证廉署独立性：依行政程序设立而非法定机构

廉署咨询委员会保持依行政程序设立而非依法定程序设立的现状，是为保护廉署免受其他方面的干扰。[23]廉署咨询委员会是依行政程序设立的组织，委员会主席均由香港行政长官任命，委员或由行政长官任命或由行政司长任命。随着审查贪污举报咨询委员会监督职能的加强，自20 世纪末开始便有立法会议员提议应将审查贪污举报咨询委员会更改为法定机构，[25]或最低限度委员会中有数位成员不是由行政长官委任，而由立法会互选或推荐人选。[26]这些提议都没有被采纳，原因早已在1995 年12月11 日的立法会记录中载明：（1）审查贪污举报咨询委员会运行良好，没有充分的理由将其变成法定机构；（2）若将审查贪污举报咨询委员会更改为法定机构，则意味着由基本法所确定的廉署的基本机构和问责链条将被改变，这显然是不合适的。[27]言下之意，廉署是一个仅对特首负责的纪律部门，若审查贪污举报咨询委员会成为法定机构，则难保立法会不会干预廉署调查个案，从而有违廉署独立办案的原则。20 世纪末曾出现过立法会要求将廉署提交审查贪污举报咨询委员会审查的个案材料呈交立法会之先例，近年随着立法会党派之争愈演愈烈，审查贪污举报咨询委员会的主席人选几次在立法会引起争论，①比如2015 年刘慧卿议员曾质疑全国人大代表谭惠珠女士担任审查贪污举报咨询委员会主席令市民觉得廉署未有公平公正地处理和防止香港的贪污问题，见香港立法会《审核2015 至2016 年度开支预算的报告》。可见这一顾虑实在不无道理。廉署咨询委员会承担监督职能的现状因此得以维持。

三、廉政公署咨询委员会之监督权责

《防止贿赂法》和《廉政公署条例》赋予廉政公署广泛的权力，为防止权力滥用，廉政公署有一套完备的监督体系（见图2）。咨询委员会作为廉署社会监督的一部分，是对传统的、以传媒为主的社会监督方式的创新。对公共权力的制约监督包括两方面，一方面是政治权力内部权力机关之间的相互制约和监督，另一方面是来自政治权力系统外部的社会公众对政治权力的自下而上的监督。[28]由于缺乏制度化安排，社会监督往往难以落到实处。廉署咨询委员会却通过制度创新成为了廉政公署监督体系中的重要组成部分，并其因广泛的代表性和全面参与成为廉署监督体系中不可替代的一部分。

（一）廉署各咨询委员会的监督内容

图2 廉政公署监察与制衡体系

廉署四个咨询委员会均采取听取报告、问询、建议的方式对廉署及廉署各部门进行监督，不过，在四个咨询委员会中，仅贪污问题咨询委员会和审查贪污举报咨询委员会的“主业”是监督。且在这两个主要行使监督职能的咨询委员会中，监督的内容也各不相同。贪污问题咨询委员会全面监察廉署的管理、行政、人员纪律及整体工作情况，它侧重于对廉署内部运行进行监督。审查贪污举报咨询委员会则监督廉署所有调查个案的进展和结果，它侧重于对廉署执行处进行执法监督，这一执法监督在廉署所有监督与制衡的措施中，具有特殊地位，体现在：审查贪污举报咨询委员会是廉署众多监督主体中唯一突破保密规则全面监督廉署调查个案过程的机构。在其他国家或地区的反贪制度中，像审查贪污举报咨询委员会这样的监察机制也是绝无仅有的。[29]

（二）与时俱进：审查贪污举报咨询委员会强化监督权责

现时廉署咨询委员会的监督权责是于1995 年在廉政公署权责检讨委员会的建议下得到显著加强后的结果。众所周知，香港廉署拥有广泛而全面的调查权，这一权力并非从未遭受质疑。事实上，在廉署成立之初就有人担心，“今日政府制造了这头动物来为社会做一件好事，大家都开心地鼓掌欢迎。但是，你们要记着，这头动物会日渐庞大，直至有一日不能控制”[30]。不过，在上世纪90 年代以前，大部分公众并未对廉署权力之大表示担忧。据曾任廉署专员施百伟先生称，当公众1990 年被问及廉署的权力是否过大时，只有2.5%受访者回答是。[30]直至1993 年廉署根据《廉政公署条例》第8(2)条解雇前执行处副处长徐家杰引起轩然大波，廉署因权力过大而饱受争议，立法会因此委任廉政公署权责检讨委员会全面检讨廉署的权责。廉政公署权责检讨委员会在全面检讨廉署权责并多方听取意见之后，提出若干加强廉署监察与制衡的措施，这其中，便包括加强咨询委员会监督职能及加强咨询委员会对公众负责的十数项建议。根据这些建议，1995 年廉署咨询委员会的权责进行大幅修改。其中，贪污问题咨询委员会新增3 项监督廉署人事相关的职责，包括人手编制、解雇属员和纪律处分，占贪污问题咨询委员会5 项监督职责中的大部分。防止贪污咨询委员会与社区关系市民咨询委员会均将先前就各部门工作“提示”廉政专员修改为“建议”廉政专员，强化监督强制力。审查贪污举报咨询委员会更是将对执行处的监督重点“由负责确认执行处可能已经采取的行动，转移至仍在进行的主要或长期调查工作”[31]。

具体而言，1995 年审查贪污举报咨询委员会进行了三项改革：一是组成人员方面，增加委员会的成员人数以应付可能增加的工作量，1995 年实际增加5 名委员均为非官方人士，进一步加强委员会的代表性及增加民间参与廉署工作的机会，且今后委员都由行政署长委任。二是组织结构方面，由非官方人士担任委员会主席，执行处首长不再担任委员会的当然委员，但仍继续出席会议，向各委员会作出汇报及回答他们的问询，以此加强委员会监督的独立性和对抗性。三是新增四项权责，分别是就廉署批准超过6 个月的保释期、超过一年或需要动用大量资源的调查个案进度、廉政专员授权进行的搜查听取和审议廉署的报告，以加强对廉署调查过程的监督，和增订条文使委员会可向总督反映任何与执行处运作相关或委员会所面临的任何问题。这三项改革一方面是接受廉政公署权责委员会的建议修订委员会的权责以加强其对执行处主要或长期调查工作的监督，另一方面，也相应地从组织结构、人力资源方面为委员会履行更多监督职能提供条件。廉政公署在其1995 年年报中指称，审查贪污举报咨询委员会在1995 年“发挥了更大的监察功能”。此后，审查贪污举报咨询委员会的权责就此基本固定了下来。①1995 年审查贪污咨询委员会权责修改之时，因《防止贿赂法》草案还在审议中，故要求委员会在修订《防止贿赂条例》第16（1）（b）及17（1）条将发出搜查令的权力移交法庭之前，听取廉政专员报告他授权进行搜查的次数及理由；廉政专员如根据修订后的条文授权进行搜查，其后须尽早向委员会报告有关搜查行动并解释急需进行搜查的原因。

自成立之后至1995 年间，审查贪污举报咨询委员会的权责还在1978 年和1988 年进行过两次修改，尽管修改的条款不如1995 年多，但修改的重要性却未必比1995 年低。审查贪污举报咨询委员会在成立之初沿袭了贪污事件审查委员会的工作内容，包括直接接受贪污举报、决定调查的先后次序及建议将投诉转交其他部门处理。贪污事件审查委员会的设置是针对检举贪污组设在警务处内、而警务处恰恰是贪污程度最高的部门这一问题。这一问题在廉署并不存在。相反地，廉署是一个权力极大的、独立的、专门的反腐败机构，且在1974 年至1978 年间通过查处一系列大案要案已然表现出扑灭腐败的坚定决心，公众对其的信任也获得极大的提升。此种情况下，审查贪污举报咨询委员会保持原贪污事件审查委员会的权责已经不合时宜。故1978 年，审查贪污举报咨询委员会修订权责，不再直接接受举报，也不再建议将贪污举报转交其他部门处理，转而将工作重心放到无从调查的投诉和经调查而未有检控的贪污举报上，明确难以着手调查的贪污举报需经审查贪污举报咨询委员会小组委员会审查才可终止，[32]以确保任何工作人员不会私自终止处理一宗举报或无意中忽略了某些重要的地方，经调查而未有检控的贪污举报也必须由审查贪污举报咨询委员会或其小组委员会审查通过方可注销。[33]此后的十年间，审查贪污举报咨询委员会的监督重心都在于确保所有检举贪污的报告得以认真对待，以鼓励民众向廉署举报。1988 年，审查贪污举报咨询委员会的职权范围在港督的同意下进行第二次修订。此次修订的重点是为审查警诫制度，加强对调查结果的监督，尤其是经调查不予检控的案件。新修订的职权令委员会“对不能检控却又显然有贪污或不良行为的政府人员，得发出指示，将调查的详情送交所属部门首长或铨叙司，以便考虑应否采取纪律行动或其他行政措施”。

图3 审查贪污举报咨询委员会监督内容变迁

从1974 年至今，审查贪污举报咨询委员会的职权范围经过3 次修订，从最初关注调查的主体和调查的优先次序，到关注无从调查的举报的终止，到调查结果的处置，再到主要的、重要的案件的调查进度，审查贪污举报咨询委员会最终得以全面监察廉署执行处的工作全过程（见图3），确保所有贪污投诉得以妥善处理。不论廉政公署的调查能否证明贪污举报所指称的事实，廉政公署都须向咨询委员会提交令其满意的详尽报告。[34]审查贪污举报咨询委员会对所有个案的执法全过程监督与多位非官方人士担任委员相结合，使廉署的执法工作更加透明、更具责任。曾担任审查贪污举报咨询委员会委员的单仲偕议员对委员会的评价颇高，认为“咨询委员会与廉署之间的这种关系非常成功”[35]。这一监督模式在香港已经成为外部监督调查权力的范本，1995 年后，香港税务局、证券及期货事务监察委员会均参照审查贪污举报咨询委员会设立有类似监督机构。

四、廉政公署咨询委员会监督职能之履行

廉署咨询委员会通过听取报告、问询、建议的方式对廉署展开监督，这些监督的方式并不具备强制性，换言之，假若廉署对咨询委员会听取报告的要求、问询以及建议不予理会，理论上咨询委员会没有任何处分的权力。然而实践中，廉署总是主动接受咨询委员会的监督、咨询委员会的监督总是能落到实处，这与咨询委员会同时具备咨询、联络及引导的功能有莫大的关系。

（一）廉政公署咨询委员会监督的工作机制

廉署咨询委员会以听取报告、问询、建议的方式展开监督。以审查贪污举报咨询委员会为例。审查贪污举报咨询委员会的监督确保：所有案件，无论是否提出检控，均需在某一阶段呈交审查贪污举报咨询委员会或其小组委员会审阅；[36]所有经调查而未有检控的贪污举报，必须由审查贪污举报咨询委员会或其小组委员会审查后才可注销。[33]在长年的实践中，审查贪污举报咨询委员会形成了一套比较固定的工作机制。审查贪污举报咨询委员会每年召开8 次会议，大约每6 星期开会一次。习惯上廉署拨出两个上午专供审查贪污举报咨询委员会开会之用，相关文件则于开会前一周先寄交各委员研究。待开会之时，执行处在该时期内工作的各个方面情况均于席上报告，范围包括各宗指控内容的概要、调查的经过、律政司的指示和结论等。委员会又须检讨各项统计数字，执行处各调查小组处理案件的数目和排期表，及已审结和未审讯的起诉或上诉案件的报告等。若无法提出刑事检控，但有证据证明有关公务员确曾破坏纪律或有其他不法行为，委员们得发出指令，将调查详情送交其他部门并建议应采取纪律处分或行政处分。审查贪污投诉委员会属下，设有小组委员会，小组委员会在委员主会会议数天前先行开会，由委员主会的一名委员担任主席。小组委员会考虑一切过于空泛以致难以着手调查的贪污举报，并审核较简单的调查报告。通常每当在初步调查中显示，某一案件不能继续追查时，小组委员会则建议不再采取进一步的行动。

审查贪污举报咨询委员会通过事后监督和灵活的时间要求，保证廉署的执法保持高效而不受咨询委员会监督之影响。一方面，审查贪污举报咨询委员会对廉署进行事后监督而非事前审查，从而避免降低廉署的执法效率。以搜查为例，根据《廉政公署条例》的规定，廉署发出搜查令有两种方式，一种是由裁判官依据《廉政公署条例》第10B 条向廉署人员发出搜查令，授权廉署人员进行搜查。第二种方法是廉政专员依《廉政公署条例》第10C 条发出紧急搜查令，然后在下一次审查贪污举报咨询委员会会上向委员会解释缘由。由廉政专员先行发出搜查令而后向审查贪污举报咨询委员会解释缘由，在权力监督与制衡的基础之上，为确保廉署的执法效率留下窗口。另一方面，即使是对执法的事后监督，审查贪污咨询委员会一般仅要求廉署在适当的时候向委员会报告，而不做时间上的强制要求，从而避免监督导致信息泄露、进度拖沓等不必要的影响。

（二）廉政公署咨询委员会的监督何以有效

廉署咨询委员会对廉署进行有力的监督。承担最多监督职能的审查贪污举报咨询委员会积极履行职责且其履职条件得到了充分保障。考虑到咨询委员会履行监督的方式主要是听取报告、问询和建议，咨询委员会本身并非执行机构，监督的实效如何，需综合考量委员履职的频次和强度。正如陆恭蕙议员所言，咨询委员会对廉署的监督效果，很大程度上要视乎这些委员会开会的次数是否频密；委员会可获得的资料数量；资料的时间性及廉署是否愿意就委员会的意见或建议作出回应。[30]总体而言，审查贪污举报咨询委员会积极履行职责，咨询委员会每次会议的出席率颇高（见表2），委员会成员在会上均克尽己职审查各调查个案，并以寻根究底的态度向出席会议的调查人员提问。[37]尽管没有任何规范性文件规定廉署如何向审查贪污举报咨询委员会提供资料，但实践中，廉署会确保向审查贪污举报咨询委员会提供所需一切资料，[38]包括执行拘捕、进行调查与检控的行文。原贪污举报咨询委员会委员单仲偕议员曾经告知立法会，咨询委员会委员可阅读敏感资料，他更对委员会的监督效果保有信心：“独立监察委员会的存在，甚至在其取得有关资料前，已能影响寻求事实工作的质素和公平程度。如有关方面在进行调查时，知悉会有外间机构检讨其调查方法及调查结果，便会有更大的问责感。政府或企业调查机构必须确保其工作水平可以接受，尤其是因为独立监察委员会若发现有任何错处或欺诈，他们便必须回头纠正错误，这样的长远而言，会更为昂贵及费时。”[35]因而审查贪污举报咨询委员会通过听取报告和问询，间接督促廉署属员在调查中依法依规履职尽责。

表2 2011 年至2015 年廉署咨询委员会出席率①数据来源于财务委员会审核二零一六至二零一七年度开支预算管制人员的答复，问题编号6167。

咨询委员会辅助政府施政并代表民意也即咨询与联结的功能使廉署主动接受咨询委员会的监督。一方面，廉署咨询委员会的多元功能要求咨询委员会的委员必须具备专业性、代表性及极高的社会声望，因而委员提出的建议本身更加容易被接纳。时任政务司司长林郑月娥曾经在立法局会议上表示，政府委任咨询组织非官方委员的原则是用人唯才，当中会考虑有关人士的才干、专长和经验等，并充分兼顾有关咨询组织的职能和工作性质。[39]当然，由于各委员会承担的功能各有侧重，贪污问题咨询委员会监督、咨询、联络、引导职能兼具，审查贪污举报咨询委员会着重于监督和引导，防止贪污咨询委员会一直以承担咨询功能为主，社区关系市民咨询委员会主要承担联络功能，它既是民意反馈的主要机构，也是廉署教育策略的实施者，相应地，委员会委任非官方人士的标准也有所不同。比如防止贪污咨询委员会选任委员时着重考虑具备某一方面的专长，这一专长并非指行政管理方面，而是指各行各业。②这一安排与防止贪污咨询委员会的工作内容相关。在1985 年10 月30 日立法局会议上，廉政专员表示，防止贪污咨询委员会是“扑灭私人机构贪污行为的持续工作的一部分。这个咨询委员会于接获要求时、会就怎样可以尽量减少贪污行为出现，向私人企业和公司提供意见”。因而，防止贪污咨询委员会的成员大部分为来自各个行业的专业人士。不过整体而言，在委任咨询委员会的非官方委员时，专业性、代表性、社会声望是最重要的考虑因素。一者，咨询委员会通常由专业的人士担任委员，这些委员提出的建议本身因其专业性更容易令人信服；二者，咨询委员会委员来自社会不同阶层不同领域，承担廉署与社会之间的联结功能，①咨询委员会的联结功能在社区关系市民咨询委员会中表现最为明显。1975 年社区关系市民咨询委员会成立之初，便成立了三个小组委员会协助推行主会的工作，这三个小组分别是传播媒介小组委员会、社会教育小组委员会和社区联络小组委员会。其中社区联络小组委员会不仅为该社会关系处的联络工作提供指导、向社区关系处建议如何通过联络工作引导市民认识贪污的祸害及策动他们合力扑灭贪污，该小组委员会还提供市民对社区关系处及对廉署工作反应的资料，从而实现上传下达的联络效果。因而委员会提出的建议一定程度上代表了民意，具有较高的社会接受度；三来，具有社会声望的委员提出的建议反映了社会普遍价值，具有普适性。这些都令咨询委员会的建议更加容易被廉署所接受。

另一方面，监督、咨询、联结功能之外，咨询委员会充分发挥舆论引导功能，以其自身公信力为廉署背书，引导公众相信廉署所作所为不偏不倚。在廉署经历的几次信任危机中，咨询委员会均为其发声。这是尽管咨询委员会对廉署的监督并非强制性，但廉署对咨询委员会的监督持欢迎态度、实践中咨询委员会的建议总是得到采纳的最重要的原因。

近年来，香港日益复杂的政治环境使廉署也难免处于风口浪尖上，廉署咨询委员会因此发挥出更多引导公众的功能。自1994 年廉政公署权责检讨委员会要求咨询委员会公开工作年报和举行新闻发布会以加强对公众负责后，咨询委员会引导公众的作用愈发明显。比如，2013 年“汤显明事件”中，特首便是委任廉署四个咨询委员会的主席组成“廉政公署公务酬酢、馈赠及外访规管制度和程序独立检讨委员会”检讨相关事宜。2016 年廉政公署前署理执行处长李宝兰被取消署任引发廉署信任危机时，亦是贪污问题咨询委员会主席周松岗在新闻发布会上对此事进行说明，称廉政专员白韫六最少两次向贪污问题咨询委员会汇报事件，周本人亦私下与廉署人员见面了解情况，认为李宝兰之取消署任纯粹是人事安排，与廉署调查的案件无关。2018 年律政司作出不予检控香港特首梁振英的决定而引发公众对廉署不满时，②在担任香港特首以前，梁振英曾任一家在香港上市的公司戴德梁行的董事。2011 年12 月，这家公司被澳大利亚UGL集团收购。UGL 与梁振英签订协议，约定由UGL 向梁振英支付400 万英镑，包括150 万英镑花红和保证高级管理层不离职、协助UGL 推广业务以及不与UGL 竞争的酬劳。此后梁振英辞去戴德梁行亚太区主席一职，UGL 则分别在2012 年和2013 年分两次支付酬金。其中第二次200 万英镑酬金在梁振英任特首期间支付。公众对此的质疑来自两方面，一是是否涉嫌以权谋私、利益输送，二是梁振英于任内收受的200 万英镑未予申报是否违反利益冲突相关规定。廉署自2014 年10 月对该案展开调查，经4 年调查后将调查结果移送律政司，律政司作出不予检控的决定。廉署咨询委员会同样在新闻发布会上提及此案，审查贪污举报咨询委员会主席邓国斌先生称，“明白到UGL 案件的高度敏感及具争议性，有关调查自2014 年10 月展开后，廉署一直按既定程序于每一次会议上向委员会报告调查的进展，……廉署向委员会提交完成调查的报告及律政司的法律意见，委员会经详细考虑及讨论后，同意廉署无须作进一步调查”。邓国斌继续表示，委员会认为廉署“不遗余力（leave no stone unturned）”调查整整4 年，千方百计想尽办法，“并无因为涉案人士的背景、身份和地位而有所不同。”[40]

咨询委员会就廉署相关案件作出的声明与评论是足够令人信服的。比如，针对梁振英不予检控一案，在2019 年1 月23 日香港立法会会上，针对某议员对梁振英不予检控的决定的质疑，有议员指出，此前审查贪污举报咨询委员会主席邓国斌在新闻发布会上表示委员会多次听取廉署关于梁振英案调查的进展并同意廉署无须作进一步调查，因而不予检控的决定应该得到尊重，她同时质问质疑该决定的议员：“难道你认为审查贪污委员会的所有委员都偏向梁振英吗？”[41]毕竟，审查贪污举报咨询委员会的17 名委员中，除律政司长或其代表、警务处长或其代表、行政司长及廉政专员四名当然委员以外，其他13 名委员均为来自不同阶层的社会贤达，总该有值得信任之人。每一个委员个人的声望，是委员会公信力的保障。委员会全面监督廉署调查的所有个案，再以其自身的公信力为廉署背书，引导公众相信廉署不偏不倚、公正执法，更促使廉署主动接受咨询委员会的监督。

五、结语

廉政公署由咨询委员会承担监督职能既有设立监督机构可能令公众不信任反腐败机构的历史原因，也是保持咨询委员会乃至廉署独立性的现实需要。事实证明，咨询委员会监督廉署的模式是成功的：自成立以来，廉署自身保持高度廉洁，鲜有属员被控贪污；虽偶尔被质疑，但廉政公署总体上得到了绝大多数民众的支持与信任。这固然是廉署监察与制衡体系的整体作用效果，但毫无疑问，咨询委员会在其中发挥了非常重要的作用。

咨询委员会社会监督模式的成功，以下两点尤其重要：（1）廉署的四个咨询委员会集政治层面的监督功能和技术层面的咨询、联络、引导功能于一身，以咨询、联络、引导的技术性手段促进权力监督的政治性效果实现。以权力监督权力，往往涉及政治架构的调整，牵一发而动全身，因而需要慎之又慎。以非权力监督权力，又因缺乏强制力保障而监督不力。廉署咨询委员会通过技术性手段使廉署主动接受咨询委员会的监督，此为咨询委员会监督得力的关键因素。（2）以维护公众信心为核心，廉署各咨询委员会的监督内容及时调整，委员会的功能也适时变化，这是廉署咨询委员会监督模式成功的最关键因素。对于反腐败机构而言，公众信心尤其重要：一来，从查处腐败的角度而言，腐败具有天然隐蔽性，腐败的查处往往依赖公众举报，而相信反腐败机构有决心、有能力查处腐败，是公众举报的基本前提；二来，从预防腐败的角度来说，人们做出或者不做出某种行为的决定，往往与行为的预期后果相关，若公众相信反腐败机构决心扑灭腐败，则更倾向于不做出腐败行为，腐败从而被阻吓。廉署咨询委员会自成立起，始终以维护公众信心为核心开展工作，无论是职能范围调整还是功能侧重变化，均围绕这一核心展开。以审查贪污举报咨询委员会为例，成立初期委员会的工作主要为审查贪污举报、确保贪污举报不经委员会同意不得撤销，是为在短时间内使公众相信廉署会调查一切可调查的投诉；近期审查贪污举报咨询委员会于新闻发布会上解释廉署所调查的有争议的案件、承担更多引导功能，其目的也是维护公众对廉署的信心，这是咨询委员会最重要的价值所在。

理论上，香港与大陆政治制度迥异，二者并不具备可借鉴性。然而，一方面，改革后的监察机关与香港廉政公署一样，是一个专门的、高度独立的、集中统一的反腐败机构，二者在目的、权力配置、制度运行等方面均具有较高相似性，因而廉政公署的监督制度可以为监察机关作参考；另一方面，作为反腐败机构外部监督的制度创新，除人员主要来自民间这一共同点外，特约监察员与廉署咨询委员会在目的、手段等方面都表现出高度相似性：就目的而言，与廉署咨询委员会一样，在监督之外，《工作办法》还要求特约监察员“着力发挥咨询参谋、桥梁纽带、舆论引导作用”；就手段而言，特约监察员与廉署咨询委员会一样通过参会、查阅资料、提出建议的方式履行职责。故而廉署咨询委员会的经验可以为特约监察员制度所借鉴。

借鉴廉署咨询委员会的经验，特约监察员制度可以在以下方面进行完善：（1）协同发挥特约监察员监督、咨询、联结、引导的多元功能，以技术性的咨询、联结、引导功能促进监督功能的实现。（2）以维护公众对监察机关的信任为核心，在不同时期选择性地发挥特约监察员的不同作用。在国家监察委及各级监察机关成立不久、制度有待完善、公众对监察机关尚有疑虑的当下，一方面要加强特约监察员的参谋咨询功能，加快推进“三不一体”体制机制，另一方面要加强对线索处置的监督，通过及时回应贪污举报鼓励民众实名举报。（3）根据四种功能将特约监察员划分成四个功能小组，并根据不同功能小组工作的需要选拔公信人士：以社会影响力或社会声望为标准选任监督功能小组的人员；以专业性为标准选任咨询功能小组的人员；以阶层代表性及/或媒体从业经验为标准选任联结功能小组的人员；以公信力、影响力为标准选任引导功能小组的人员。（4）加强特约监察员回应公众问责，国家监察委及各级监察机关的特约监察员应向社会公开年度工作报告，国家监察委及有条件的监察机关的特约监察员可定期召开新闻发布会回应社会关切。