供给侧改革背景下城市富余商业用地可利用研究——以淮南市山南新区为例

徐永，李传贵

(合肥市规划设计研究院，安徽 合肥 230022)

0 引言

市场环境是瞬息万变的，随着城市消费模式的转变。越来越多的城市出现商业地产富余的现象。如市区里诸多商场关闭，一些新建成的商场(铺)销售不畅，已批的商业项目建设速度缓慢或推迟启动建设等现象。

2017 及2018 中央经济工作会议均提出：“坚定推进供给侧结构性改革；深入推进‘三去一降一补’。去库存方面，要坚持分类调控，因城因地施策，把去库存和促进人口城镇化结合起来，提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平。”

根据淮南市2015 年1-9 月房地产形势分析报告，该城市商业办公库存面积较大，去库存周期约46 个月[1]。距离该分析报告过去两年之后，至2017 年年底，淮南市的商业去库存周期约44.5 个月[2]，仍有较多的商业商务用地闲置。

与此同时，根据2016 年淮南市编制的《淮南市公共服务设施综合规划》(以下简称全市公共服务设施规划)，教育、医疗、社区等多个涉及民生的专项公共设施却面临着用地供给不足及规划定点难的问题。另外，在人口基数方面，淮南市公共服务设施规划也与现状的实际情况有所出入。因为该规划是以2010 版淮南市总体规划划定的城市人口和用地布局作为设施配套的依据。但是经过多年的城市建设，由于城市管理及市场需求所引起的控规局部用地性质和指标的调整，也导致山南新区居住区面积增大，城区人口出现大幅增加。

以上专项规划与总体规划因编制年限不同，带来的人口基数、用地性质相差离的现象，在现今多数城市均有发生，具有一定的普遍性。

本文以妥善处理城市富余商业商务用地与城市缺失的教育、医疗、社区等公共服务设施用地的协调关系为目的，以公共服务设施规划中部分落地困难的设施为切入点；通过近期编制的《淮南市高新区商业、教育、医疗卫生、社区服务设施专题研究》为案例，努力探索一条库存商服用地合理化调整的规划策略，以期对今后其它地区商业地产改造的量化、转型方向及公共服务设施落地方法提供参考。

1 当前商业商务容量测算方法不足之处

传统城乡规划对于城市商业商务容量的测算，多为通过相关规范，利用人均商业面积与常住人口相乘，得到规划预期的商业商务用地面积。这种方法包含两个方面的问题：

(1)是城区的人口容量这个问题。在实践中单独对某一城区的人口评估尚不是很多。多是按照总体规划分配的城区人口或通过城市密度分区的方式，在城市总体规划的基础上，将总规人口进行更进一步细分。此种规划，多通过城市单元规划研究的形式呈现。即通过城市总规确定的居住用地人口、居住用地面积结合当前城市的人均居住建筑面积、住宅空置率，推算出全市的居住用地平均容积率。再通过加权赋值的方法进行密度分区，将总规人口在全市各单元中进行拆分。最终推算出某个城区的人口。

全市居住用地平均容积率具体计算方法如式(1)所示：

但与当今社会的实际建设情况相比，这种方法最酸出的平均容积率往往较低。如按照单元规划，山南新区新建用地容积率上限控制多在1.2～1.7[3]。但山南新区当前现状新建的居住用地容积率多控制在1.6～2.5。这就导致由单元规划推算出的山南新区人口基数与现实情况差距较大。

(2)人均商业商务面积这一指标存在浮动因素。按照《城市公共服务设施规划规范》(gb50442-2015)，大城市人均规划商业金融业用地包含了商业和商务办公两个方面的面积，人均用地面积到底取何指标存在一定人为倾向。此外，不同城市、城市中不同的城区具有一定的特异性因素，若是机械的采用统一的人均商业商务用地面积统计，往往导致预期的商业商务用地面积与实际需求存在一定误差。

2 淮南市山南新区情况简介及人口测算

2.1 范围简介

淮南高新区(山南新区)指淮南市中心城区中舜耕山以南的城市建设用地，是淮南市新行政中心，即淮南市政府所在地。按照《淮南市城市总体规划(2010-2020)》，至2020 年，淮南高新区城市建设用地规模约为53 km2。总人口规模为50 万人。

2.2 人口测算

鉴于当前的商业用地及公共服务设施相关规范标准均是以人口作为基数进行测算，因此在进行各类设施的用地规模评估之前，需要测算出一个较为准确的人口基数。考虑到新一轮的淮南市总体规划即将进行修编，城市人口预测也将相应调整。作为研究课题，本文对山南新区的人口容量在原有规划基础上，进一步论证。通过分类统计法将规划范围内的人口分类统计。包括已确定居住用地可容纳人口和剩余居住用地可容纳人口两大类。尽量实现对规划范围内的人口做到准确预测。

2.2.1 既有居住用地人口规模

山南新区范围内既有居住用地(含商住用地)人口分为三个部分。包括现状小区(含已建成或在建小区)可容纳的人口；已批准未建设的修建性详细规划可容纳的居住人口；近期批准的小地块控规可容纳的居住人口。

其中既有居住用地(含商住用地)人口中现状小区及已批准未建设的修规可容纳的居住人口约47.1 万人；近期批准的小地块控规可容纳的居住人口约41.1 万人。

按照入住率80%测算①，三者合计可容纳人口为70.6 万人，已超出总体规划中划定的片区50 万人口规模。也进一步证实山南新区人口论证的必要性。

2.2.2 剩余居住用地人口测算

除去现状既有项目占用的居住用地外，规划范围内剩余居住用地面积为60 hm2。规划根据城市总规中的单元划分，参考各单元的区位及周边现状住宅的平均容积率，对各单元居住用地赋值。取入住率80%，①户均居住面积120 m2，②户均人口3.2人测算，①容积率1.6～1.8。剩余居住用地可容纳人口约2.0 万人。

剩余居住用地可容纳人口具体计算公式如式(2)：

2.2.3 总人口统计

规划范围总人口=已确定居住用地人口分布+剩余居住用地人口分布=72.47 万人。

本次规划取72 万人作为山南新区规划期末商业设施测算的人口基数。

3 山南新区富余商业商务用地测算

技术手法：综合相关规范法、经验值法、相关文献法，推算山南新区所需商业商务用地面积。将计算的数值与规划用地对比，得出富余的商业商务用地。

3.1 规范要求预测法

根据《城市公共设施规划规范》中要求，大城市中城市中心区人均规划商业金融业用地指标为：3.2-4.0 m2/人；Ⅱ类大城市商业金融业用地占中心城区规划用地比例为：3.8-5.3%。

考虑到淮南市的经济发展水平，取规范下限值，按照山南新区人口基数为72 万来测算，商业金融类用地面积为230 hm2。按照用地比例测算，山南新区总用地面面积为6 697 hm2，则商业金融类用地面积为254 hm2。

两者取平均值，则山南新区共需商业商务用地242 hm2。

3.2 经验值法

3.2.1 商务办公用地规模预测

商务办公的规模与城市三产的发展密切相关，三产总量与城市办公楼的容量呈正比关系。参考第三产业发展较为成熟的城市(如南京、上海、成都)的相关数据，可知第三产业产值在2 000-5 000亿时，年均吸纳商办建筑面积值为40～60 万m2。

按照2016 年淮南市第三产业的产值为390.8亿元测算。淮南市年均吸纳商办建筑面积值为8至12 万m2。本文取年均增长商办面积10 万m2，则至2030 年，淮南市吸纳商办面积为140 万m2。

此外根据相关预测，第三产业每增加200 亿产值时，增加的商办成交面积为1 万m2。由淮南市统计公报可知，2010 至2013 年第三产业的产值增速约10%，2013 至2016 第三产业的产值增速约8%。鉴于新常态下经济平稳增长的大背景，按照2020 后8%的增长速度测算，至2030 年，淮南市三产产值为1147.8 亿元。则新增办公面积约3.8 万m2。

综上，至2030 年，淮南市新增商办面积总量为143.8 万m2左右。

3.2.2 商业规模预测

根据经验，某一地区的商业用地不仅支撑该地区人口的消费需求，对周边地区的消费也有一定辐射作用。[4]则某一地区的商业面积测算方法如式(3)：

山南新区商业消费人口：除了山南新区的本地居民在此消费外，考虑到山南新区作为城市新中心，具有一定的辐射能力，能吸引部分周边城区的居民来山南新区消费，根据《淮南市城市总体规划(2010-2020)》，山南新区的周边城区包括东部城区77 万人，西部城区38 万人。

辐射比例：对于山南新区和周边的居民来说，除了在山南新区消费外，也可能去别处消费。规划按照本地消费辐射比例的经验值0.7，周边消费辐射比例经验值0.4 来推算未来在山南新区实际消费的人口。

未来在山南新区实际消费的人口=山南新区消费人口总数×辐射比例+周边消费人口总数×辐射比例=72 ×0.7+77 ×0.4+ 38×0.4=96.4 万人。

人均商业面积：据统计，国内城市的人均商业面积标准一般是：一线城市1 m2，二线城市0.75 m2，三线城市0.5 m2，[5]这一标准会随着城市商业发展而有所提升。当前国际人均商业面积的警戒线在1.2 m2左右。[5]参考淮南市当前的经济水平，选择人均商业营业面积为1.0 m2进行测算。则山南新区的商业类需求面积为=96.4×1.0=96.4 万m2。

3.2.3 合计

由以上两者合计，共需求商业商务用地143.8+96.4=240.2 万m2。参考现状平均容积率1.5 测算，富余的规划商业商务用地为160.1 hm2。

3.3 相关文献法

根据王鹤等作者在《城市商业规模核心控制指标测定策略研究》一文中建立的城市人均商业面积指标测定模型测算：[6]

城市人均商业面积=居住区人均商业面积÷住房建设用地范围内商业用地规模占城市全部商业用地规模的比重。

根据该文，由居住区配套商业服务面积千人指标推算得知居住区人均商业面积为0.58～0.76 m2。而山南新区居住区覆盖范围内的商业规模占全区商业规模的百分比约45%。取居住区人均商业面积中间值0.6 m2/人测算，得知山南新区人均的商业面积为0.6÷45%=1.33 m2。由人均商业面积乘以山南新区人口基数即可得出山南新区所需商业用地面积，共96 万m2，与经验值法测算的商业面积基本符合。

3.4 富余商业商务用地规模

由以上三种方法取平均值，得出规划期末共有201 hm2为山南新区实际需求的商业商办用地。既有规划中商业商办用地总量为573 hm2，较需求数值富余372 hm2，该部分用地将是山南新区商业商办用地去库存的工作重点。

4 富余商业商办用地利用方向

4.1 相关政策要求

2016 年6 月12 日，安徽省人民政府发布《安徽省人民政府关于去库存促进房地产市场稳定发展的实施意见》(皖政〔2016〕56 号)，意见指出：在符合城乡规划的前提下，鼓励开发企业将库存工业、商业地产改造为科技企业孵化器、众创空间，将库存商品房改造为商务居住复合式地产、电商用房、都市型工业地产等，允许其在缴清土地出让金后分割销售和办理产权登记。

2016 年8 月，淮南市人民政府出台《淮南市人民政府关于做好房地产去库存促进房地产市场平稳健康发展的意见》(淮府〔2016〕70 号)，文件提出：要加强土地供应管理和结构调整。在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，允许已供地未开发的房地产用地依法调整土地用途、规划条件。引导未开发房地产用地转型利用，用于国家支持的旅游、养老、文化、体育产业等项目用途的开发建设。其次，要引导优化产品结构。引导房地产开发企业顺应市场需求，努力开发适销对路的产品。

4.2 规划建议

对于富余商业商务用地，本文提出两类可利用途径。一类是用于补充城市公共服务设施短板，另一类是遵循市场需求和相关规范要求，调整部分商业用地为居住用地或商住混合用地。

4.2.1 补城市公共服务设施短板

由《城市公共设施规划规范》(2008 版)可得到山南新区各类公共服务设施的缺口。本文通过与国标的对比，测算出各类设施需增补的用地面积。如表1 所示：

表1 公共服务设施缺口计算一览表

经测算，山南新区体育、医疗卫生、教育科研三类设施缺口用地值为108～230.4 hm2。为提高城区宜居度，规划建议采用上限值作为调整依据，即调整商业商务用地230 hm2作为有缺口的公共服务设施用地。

4.2.2 补居住用地缺口

根据《城市用地分类与规划建设用地标准》(2011 版)，Ⅲ气候区淮南人均居住用地面积为23.0～36.0 m2。而根据现有规划统计，至规划期末山南新区人均居住用地面积为21.7 m2。以72 万人测算，居住用地距离国标下限值缺口约93.6 hm2，即可调整为居住用地或商住混合用地的商业商办宜控制在100 hm2左右。

5 调减用地分布建议

(1)调减已建商业综合体周边沿街商业带/街。大型城市商业综合体已较强程度的满足周边居民对商业需求，故其周边商业应适当缩减。如建议调减现状万贸中心商业综合体周边沿和风大街城市道路带状商业办公用地。

(2)调减轨道枢纽商业核心区周边商业。根据研究，一般城市中交通枢纽及轨道站点周边商业用地，尤其轨道站点500 m 范围内以及高铁站点区域商业用地活力较为充足。[7]据此，规划保留此类地段商业用地。调减其他整街坊商业用地。如缩减沿淮河大道、青桐大道沿线商业用地。

(3)调减商住用地中商业用地比例。限定商住用地中商业用地比例，由现有的商住比60% 调减至商住比40%。

图1 调减商业用地布局示意图

6 避免富余商业商务用地实施建议

参照宁波市商业网点规划，建立定期评估机制及前置审批办法。通过年度或者五年滚动评估，实施掌握城市商业的发展特征和行业趋势，及时修编专项规划。

制定大型网点听证制度，经听证审议后审批，避免过度竞争，确保布局的合理性。[8]

7 结语

新一轮的淮南市总体规划已启动编制，本文的研究内容为山南新区的用地布局调整提供了一定的借鉴意义。

城市富余商业商务用地的核心在于妥善地处理实际需求与既有规划之间的关系。

富余商业商务用地的测算难点在于对于商业用地承载城区人口容量进行较为准确的测算以及人均商业用地面积的合理确定。本文从现状已建区可容纳人口摸查入手，结合城市的发展趋势测算出山南新区的商业商务用地需求，进而计算出城区富余的商业商务用地。用地调整上，本文旨在满足提高广大人民提高宜居生活水平的合理需求的前提下，将富余用地发挥到最大化效益。

诚然，城市规划提供的用地调整多从理想状态论述。具体实施中，城市用地的调整还与市场的实际需求和城市政策的导向密切相关。本文仅提供一个探索方向，希望对其他类似地区的用地调整提供一个的思路。

文中数据来源：

①数据来源：现状调查

②户均人口及户均居住面积来源于《2015 年淮南市国民经济和社会发展统计公报》，2015年人均居住建筑面积为35.1 m2。考虑到人均环境改善，至2030 年，人均居住水平在2015年基础上继续提升，规划取至2030年淮南市户均居住面积120 m2，即人均居住建筑面积为37.5 m2。