分类引导，实用为上——安徽省村庄规划编制思路与思考

鲁雪，李丹，朱萌，张云彬

(安徽农业大学 林学与园林学院，安徽 合肥，230036)

0 引言

2019 年5 月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[1](以下简称意见)，其发布标志着由全国到市县乡镇的国土空间规划体系基本形成，在意见中明确提出要编制“多规合一”的实用性村庄规划，这对于新时代引导乡村地区全面振兴具有极其重要的作用。乡村振兴战略是引领我国乡村地区未来发展和各项工作部署的重要举措，对村庄规划的目标定位，编制时间也做出了一系列具体的要求。随着国土空间规划体系的构建和乡村振兴战略的进一步实施，自然资源部印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》[2](以下简称《通知》)文件中明确了村庄规划编制管理要求，提出要集中力量编制好“多规合一”的实用性村庄规划。

为了贯彻落实《通知》要求和衔接乡村振兴战略部署，各地都在积极探索村庄规划的编制工作，安徽省自然资源厅目前已公开发布《安徽省村庄规划编制工作指南(试行)》(以下简称《工作指南》)、《安徽省村庄规划编制技术指南(试行)》(以下简称《技术指南》)[3]。《工作指南》和《技术指南》对安徽省的村庄规划编制工作具有指导性和规范性的作用，将确保各部门各地区分类有序地推进村庄规划的编制，对指导安徽省的农村编制实用的村庄规划具有积极的意义。本文在对安徽省村庄规划编制内容与创新之处进行解读的基础上，根据村庄的分类发展指引，对不同类型的村庄从村庄的发展途径、土地利用结构、人居环境改善等方面提出不同的规划指导意见，并提出对新时期增强村庄规划编制的实用性建议，以期为安徽省及周边省份在新时期的村庄规划编制提供一定的参考。

1 安徽省村庄规划编制《工作指南》和《技术指南》的内容、特色与运用

1.1 主要内容与创新之处

乡村规划作为国土空间体系的组成部分，被明确为法定规划，同时也是乡村地区的详细规划，在我国国土空间治理能力现代化建设中占据基础性的地位，是各级国土空间规划任务的最终落实，历来受到中央和地方各级政府的重视。安徽省自然资源厅发布的《技术指南》和《工作指南》文件对新时期安徽省村庄规划的编制提供了上位支撑和保障。

在组织形式和编制方法方面，将村庄规划编制指南分为技术指南和工作指南，详细地说明了规划编制在工作和技术方面的规范，强化了指南的可操作性和指导持续性；在编制内容上，对村庄规划方案的编制、成果审批流程、规划内容和分类发展指引等作出相关规范要求，特色之处在于规范了皖北、皖中、沿江、皖西、皖南的农村住房风貌指引，充分体现了地域性，并提出了对不符合风貌要求的住宅进行适当改造的途径和方法。积极探索规划留白机制，在“指标留白”和“空间留白”方面分别预留不超过村庄建设用地指标的10% 和15% 的空间作为弹性发展区，增强了规划弹性和可操作性；在成果形式上，《技术指南》在成果表达上采用“村民公示版”和“报批备案版”两种形式，以满足不同群体的使用要求。

表1 不同类型村庄规划内容一览表

1.2 《工作指南》和《技术指南》分层次运用要点

安徽省村庄编制《工作指南》和《技术指南》对于新时期国土空间体系下的村庄规划具有重要指导意义，各级政府主管部门和规划编制单位应在深入了解其主导思想和技术要领的基础上，在不同层面进行创新性应用。市县级层面要统筹引导，协调整合，考虑不同市的形象定位、资源特征、产业特色等制定本市县村庄空间发展的总体方向和规划愿景，以及县级以下各乡镇不同类型村庄规划编制的方向指引，建设实施的规范标准，因地制宜地制定满足群众需求且与当地经济发展水平相适应的县域层面村庄规划编制任务和村庄布局工作；镇乡级层面要充实完善、进一步细化上一级村庄规划总体布局，充分了解村庄的实际需求，突出其特色，完善各村庄间的公共服务设施体系的构建，进一步明确各村庄的发展定位、各类空间布局、风貌指引等规划内容，制定具体的村庄规划编制指南，以推动各类规划在村级层面的进一步实施；村庄层面要落实执行，对上位规划中的各项建设内容，规划指标等要严格地落实到用地布局和用途管控中去，综合地方试点村庄的实践经验，考虑具体村庄的资源禀赋，切实改善村民的生产生活条件。在各级村庄规划的编制过程中还要注重与脱贫攻坚战略、农村人居环境整治规划、乡村风貌提升规划、乡村振兴战略等相关规划的融合衔接，确保能实行(表2)。

表2 不同层次村庄规划编制内容要点

2 不同类型村庄规划编制导引

安徽省村庄规划编制《技术指南》和《工作指南》将村庄分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类及其他类5 种类型[3]，并对不同类型的村庄规划提出规划内容要求概要(表1)，以及发展指引和分类参考标准等方面的基本要求，在村庄规划编制过程中，我们应该基于此，并根据所编制规划的村庄在土地利用结构、村庄发展途径、人居环境现状等，进行深入研究，提出更有针对性的分类发展和规划思路，并落实到规划成果中。

2.1 集聚提升类村庄规划编制导引

集聚提升类村庄一般为现存规模较大的中心村及其他在较长时间内仍将续存的村庄。该类型村庄是乡村振兴的重点，是乡村类型的普遍表现形式，在土地利用规划编制时，要根据已有的规模和结构，对村庄的宅基地和未利用地进行整治改造，合理规划村庄建设用地，预留村庄发展空间。宅基地治理模式要以有效的方式一次性解决农村宅基地分配问题，以优化乡村的内在治理，提高土地使用效率。这类村庄大多具有较大的提升价值，要鼓励其发挥自身优势。发展多元产业，强化主导产业支撑，产业发展才是促进其村庄经济繁荣的根本，抓住村庄的本土资源优势，促进村庄功能转型和空间重构。在人居环境改善方面，统筹考虑与周边村庄一体化发展，保留乡村风貌的同时有序推进村域空间的改造提升，要结合村庄自身的发展条件，以优化环境、拆除违规建设、完善公共服务设施体系为重点，在村庄的原基础上实现弹性更新。

2.2 城郊融合类村庄规划编制导引

城郊融合类村庄与城镇联系较密切，处于城镇开发边界外，具备承接城镇外溢功能。该类型村庄在土地利用规划编制时，可考虑纳入城镇建设用地详细规划统筹编制，加快实现城乡一体化统一发展，在经济、空间、文化、风貌、社会等五方面，来实现城乡间的充分互动[4]。土地利用布局和结构优化要考虑到城镇用地的扩张，做长远的规划，协调好各类建设用地和农用用地之间的关系，以城乡一体化土地利用管理为目标，加强空间布局的管控；村庄发展途径因其近郊区的区位优势，可通过承接城镇辐射带动，逐步发展城郊相关产业，以此来带动村庄经济提升，振兴乡村[5]；该类型村庄应注重改善人居环境，加快公共服务共建共享，基础设施互联互通，城乡产业融合发展，在保留村庄风貌的基础上，提升环境整治，村庄的治理水平向城镇治理标准化看齐。

2.3 特色保护类村庄规划编制导引

该类型村庄土地利用规划编制中，要统筹村域空间的保护、利用与发展的关系，要尊重村庄原有的生活习俗，保持村庄整体的风貌形态，加强对现有文物古迹、历史建筑、传统村落以及自然田园景观等的保护[5]。特色保护类村庄要特别注重维护村庄完整性和真实性，禁止各类土地开发利用活动对农业空间和生态空间的占用，将旅游开发对村庄生活风貌的影响降到最低。该类型村庄其发展途径要注重不同保护类村庄其各自的发展要点，走基于村庄自身的特色乡村发展道路，可适度开展手工业、古村落旅游业等产业带动村庄发展道路，并制定严格的污染防治限制规范，以免在进行必要的生产建设活动时破坏村庄原有的生态环境。

2.4 搬迁撤并类村庄规划编制导引

该类型村庄应以统筹解决村民生计和加强生态保护为目标，在村庄规划编制中，可以与即将迁入的村庄的建设用地一起统筹规划，以解决村民生计，改善人居环境和生产生活条件为目标，合理安排各类用地。原村庄用地可通过土地综合整治，优化村庄土地利用结构，严格控制新建、扩建等行为，近距离可考虑作为新建村庄的基础设施和公共服务设施的建设用地，也可将拆除的居民宅基地进行整理复垦，优先恢复为林地或者草地，用于生态公益林建设；搬迁撤并类村庄可发展现代化农业，实行农业规模化经营，以转变村民生产、生活方式，提高土地利用率。新建村庄的选址不可在生态保护区和基本农田保护区范围内。要统筹考虑到村民的生存条件和就业出路，促进搬迁村民致富，实现乡村振兴。

2.5 其他类村庄规划编制导引

《工作指南》中将除前述四种确定类型之外的暂时看不准其特征分类的村庄列为其他类村庄。《技术指南》中提出，其他类村庄依据县、乡镇国土空间规划中明确村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求，作为实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的依据，满足村民建房、人居环境整治需要[3]。对于此类村庄规划编制，一方面要更加注重现状分析和研究，据此提出更有针对性和创新性的村庄发展思路和管控策略，另一方面要充分合理利用《技术指南》中弹性建设空间(规划留白)的技术手段，对村庄发展趋势和空间拓展方向进行综合研判，在原则上预留不超过规划村庄建设用地15% 以内的弹性发展区，以作为未充分考虑到的重大事件或重大项目的预留空间。

3 提高村庄规划实用性的思考

3.1 影响村庄规划实用的主要问题

3.1.1 村庄发展缺乏统筹，规划缺乏弹性

在现有的村庄规划中，往往注重单个村庄的建设发展，而缺乏在更大层面上的区域统筹，例如，村庄整体基础设施体系的构建，单单只对一个村庄的发展进行策划，会使得公共基础设施布局无序，或后期需要重新调整的现象发生；全域整治的思维未与村庄规划相联合，村庄周边的自然资源山林水系等可与村庄结合系统整治。村庄规划发展具有不确定性，应预留一定的弹性空间，各地都提出了村庄用地规划的“留白”制度，但在村庄的规划编制中，很少有村庄去真正落实“弹性留白空间”要求，或者说与之相应的管控要求。

3.1.2 规划模式过于单一，编制质量有待提高

传统的村庄规划编制中，往往注重当前单个村庄的建设发展，缺乏区域全要素统筹，村庄规划编制单位和编制主体对规划的重要性认识不够，缺乏对村庄现状问题的深入研究，导致模式化的编制成果，真正的实用性差且没有建立动态的基础配套体系和管理体系。有的村庄仍照搬照套复刻成功模式，或者以开发为主，或过于追求“一村一品”等，这些模式都未真正的从适应村庄自身的规划和建设出发，脱离了村庄的本源和实际。村庄规划编制往往只注重于空间布局和建筑形态，对全域要素的综合考虑深度不够，盲目追求改变，由于规划编制质量的参差不齐导致一些村庄处于无规划的状态。

3.1.3 规划无法落到实处，村民参与度低

随着相关政策的发布，各地对村庄规划越来越重视，从省到县都制定了村庄规划的相关要求和政策措施，在有些地区会由于中央对村庄规划落实的重视度将其列为当地政府绩效的一项，那么在村庄规划编制时，政府的主导性可能大于以村民为主，村干部和村民被动接受上级指令进行村庄规划，往往实用性不足。某些村庄规划中，规划目标的设定过大或规划内容过于繁杂，村民对规划缺乏信心。同时，有些地区的村民文化水平相对不高，规划设计团队在前期调研过程中，没有“融入”地方关系，对地方知识进行学习，不被村民接受，这就导致村庄规划成果虽已按要求公示，但是由于成果文件都是专业性图纸和说明书，村民很难理解规划内容，导致村民真正参与度不高[6]。

3.2 新时期实用性村庄规划的编制路径

国土空间规划体系下的村庄规划是详细规划层面的法定规划，空间规划改革重点是要统筹全域全要素空间，注重管理和实施。实用性村庄规划的编制要结合村民的意愿、符合实际并能落地实施，要切实“有用、好用、管用”，以上位规划为指引，以需求和问题为导向，自上而下和自下而上结合，来解决好村庄发展的实际需求，通过实践来探索村庄规划编制路径。

3.2.1 落实上位规划，逐步推进村庄规划编制工作

新时代，国土空间体系下的村庄规划的编制工作要有规划、分类分期逐步开展。市县政府层面要发挥其对村庄规划编制工作开展的领导力，做好支撑和保障作用，各主管部门要做好本职工作，共同促进村庄规划工作开展。乡镇人民政府要切实组织编制好村庄规划，村庄规划的传导性是双向的，不仅要落实上位法定规划的要求，也要向上传导地方的实际需求，要明确村民参与机制，通过适宜的方式动员培训村民，以村民为中心，引导村民和村民委员会积极参与村庄规划编制的工作准备、方案编制、规划成果审批等各个环节。村民委员会要做好村民与上级沟通的桥梁作用，及时将村庄规划的一些主要内容通过村规民约体现出来，构建良性互动的村庄治理体系。目前，在国土空间体系下，有的市县层面的国土空间规划编制尚未完成，其作为上位规划，会导致在一段时间内村庄规划没有明确的指导，在过渡时期，各级部门在村庄规划的编制中要形成合力，进一步推进新体系下在管控内容、布局等方面的落实。

为了推动村庄规划编制工作逐步开展，经各地方推荐，安徽省选取16 个行政村来开展“多规合一”实用性村庄规划编制试点工作，且印发了相关工作通知，试点时间到2021 年底，以安徽省村庄编制技术指南和工作指南为指导，来探索不同类型的村庄规划编制路径，在工作机制、技术方法、“多规合一”、成果表达方面探索编制创新经验，以期更好地推进村庄规划编制工作的进行。

3.2.2 以问题和需求为导向编制规划，统筹全域空间，全面构建规划内容体系

新时期村庄规划要在前期调查的基础上对其进行科学定位明确未来发展导向；要统筹全域空间，注重底线管控，规划编制内容要在已有的工作成果上，充分纳入上位规划传导的要点，再结合村庄的实际情况和发展需求，以问题和需求为导向编制规划。新时代的村庄规划在多规冲突与融合的基础上，以最小的行政单位—村为单元，来从全局角度安排生产、生活、生态等空间[7]，重视三生空间的协调发展，以实现村庄功能布局的合理化。生活空间上，在对土地高效利用的前提下结合村民意愿来实现建设用地腾退，节约集约建设用地，在满足村庄生活的同时注重品质的提升。生产空间上，在农业发展方面，可通过优化基本农田布局来保障村民的农业生产，进而在区域内发展特色农业，在村庄产业所需的建设用地指标上要与土地增减挂钩相结合。生态空间上，在科学划定生态红线的基础上，进一步塑造村域范围内的景观空间，来提升村庄的人居环境，同时还要完善宅基地、建设用地等复垦用地以及水域、废弃矿地的生态修复。

在村庄规划中，要形成良好的三生关系和满足村民的实际需求，还应在《技术指南》的指引下，探索留白策略的具体实施路径，合理预留建设用地指标，还需要有针对性的考虑当地产业的发展，在规划中预留产业发展空间，在不占用永久基本农田和不破坏生态环境的基础上，充分利用村庄现有的建筑和农林地等不同的资源来发展产业项目。当村庄规划落地实施之后，还要注重引导村民维护村庄的人居环境和基础设施，作为村庄的生活者，要有不断为村庄发展“添砖加瓦”的思维，通过构建实用性的村庄规划框架(如图1)来进一步推动村庄规划的合理性编制。

3.2.3 以村民为主体，探索符合地方实际的成果模板

实用性的村庄规划，不仅要体现上位规划的各项要求，还要易于让村民理解与接受，使之成为土地利用中的自觉行为，村民参与规划是确保村庄规划实用性的关键。为充分获取村民的诉求，使村庄规划达到科学有效的工作要求，在《工作指南》中已明确了村民的参与机制，是由村委会引导村民来全过程参与方案的编制，应在此基础上本着上下联动，多方协同的原则，做到村委会、规划设计团队、政府部门、社会力量和施工团队五方共同参与的规划模式来开展规划编制工作，使规划成果切实结合地方实际，满足村民意愿，再通过专业技术的加持，会更具可操作性性，更实用；村庄规划要避免过度将新兴的设计纳入到村庄建设中，同时也要考虑在城镇化的影响下，乡村地区社会结构、生活方式、价值观念等都在发生变化[8]，要尊重村庄的自然山水格局，对现有的资源进行组织升华，通过试点村庄经验持续探索地方实际的成果模板。

图1 实用性村庄规划框架构建

4 总结与讨论

在国土空间规划体系建立的背景下，村庄规划有别于传统的问题导向和优先利用资源的思维方式，应以目标和需求为导向，将国土空间规划的核心思想融入到村庄规划编制之中，以实现生活、生产、生态空间的和谐共融。实用性村庄规划编制的提出，来自对实践的反思，以解决村庄发展的实际需求为主，强调面向管理和实施，村庄规划作为重要组成内容，规划编制工作者们需要不断地去探索和思考实用性村庄规划的编制路径。村庄发展问题具有动态性，在注重物质性建设的同时需要有完整的体系构成。在安徽省探索村庄规划编制路径的关键时间点，加强村庄分类规划编制指导和增强村庄规划的实用性能使村庄的发展更明确，使不同类型的村庄在资源利用和管理编制方面更具有针对性，有效引导村庄未来的发展与管控，以期村庄规划能够真正地实用、好用、管用。