合肥乡村产业振兴对策研究

蒋兆雷，徐小满，庆跃先

(1.安徽农业大学 马克思主义学院，安徽 合肥 230036；2.安徽省社会科学院 社会学所，安徽 合肥 230022)

0 引言

随着工业化城镇化的快速推进，农业发展滞后、乡村的式微乃至衰落，是一个世界性难题。2017 年10 月18 日，习近平同志在党的十九大报告中提出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。[1]2018 年1月2 日中央一号文件明确指出，乡村振兴，产业兴旺是重点。[2]习近平总书记指出：“要推动乡村产业振兴，紧紧围绕发展现代农业，围绕农村一二三产业融合发展，建构乡村产业体系，实现产业兴旺，把产业发展落到促进农民增收上来，全力以赴消除农村贫困，推动乡村生活富裕。”[3]各地要结合自身基础进行三产融合，构建乡村产业体系。

笔者在参与2018 年省市领导圈定课题《推动合肥乡村振兴研究》项目期间，先后赴肥西、庐江、长丰和巢湖实地考察。课题组还单独召开市直和市辖四区调研座谈会。此外，课题组还赴南京、杭州学习，等高对接。把对合肥乡村产业振兴的应然性思考推向“振兴什么”“谁来振兴”“怎么振兴”的实然性研究。

1 城乡融合发展中合肥市乡村产业振兴的基础分析

1.1 合肥市县经济发展基本情况

2019 年合肥的GDP 在全国城市排名中位列21，但与排在前面的周边省会城市杭州、南京、武汉、郑州还有不少差距。2020 年全国魅力城市排行榜，合肥首次进入新一线城市，在商业资源聚集度指数、城市枢纽性指数、城市人活跃度指数、生活方式多样性指数、未来可塑性指数等相关指标上合肥有较大的进步。2017-2019 中国中小城市科学发展指数研究成果显示合肥在县域、区、乡镇层面均实力不俗，详见表1、表2。这些都是城乡融合发展，推动合肥乡村产业振兴的现实基础和支撑力量。

此外，2018 年中国中小城市发展指数研究增加了绿色发展指数，合肥有三县三区进入百强。2019 年该数据为肥西(40)，巢湖(53)，长丰(53)，包河区(38)，蜀山区(41)，庐阳区(65)[4]。

1.2 合肥乡村产业发展的优势资源

20 世纪70 年代末，肥西小井庄“包产到户”开创了农村改革的源头，合肥的“三农”工作总体来说走在全省全国前列。

农业科技创新实力雄厚。目前已获批3 个农业类国家重点实验室，组建了8 个农业类院士工作站，省级以上农业类重点实验室6 个，农业类高新技术企业和企业技术研究中心发展态势良好。安徽农业大学、安徽省农科院、中国农科院合肥食品科学与营养创新研究院长期以来为合肥市和安徽省的农业发展提供技术支撑。

农业企业发展基础较好。2019 年，规模以上农产品加工产值在全省占比9.0%、位于全省前列。构成农产品加工业的18 个大类中除制糖业外，其余17 个行业合肥市均有涉及。目前，全市中国驰名商标24 个、中华老字号1 个、地理标志18 个，三品认证1057 个。涌现出一批在全省甚至全国同行业中领跑的农业龙头企业，如全国最大的杂粮生产企业“燕之坊”、最大的稻米油生产企业“金润大米”、最大的炒货企业“洽洽瓜子”、最大的大米色选机制造企业“亚美光电”等。

二三产业发展加快。2019 年第二产业增加值3 415.32 亿元，增长7.7%；第三产业增加值5 702.22亿元，增长7.8%，二三产业从业人员分别增加了5.5 万人和7.3 万人。全年规模以上工业增加值比上年增长8.6%，六大主导产业增加值比上年增长12.0%。以互联网信息技术、商务服务等新兴行业为代表的规模以上其他营利性服务业营业收入增长14.2%，其中互联网和相关服务业、软件和信息技术服务业、商务服务业、文化艺术业营业收入分别增长42.4%、13.6%、13.1%和33.5%。第二、第三产业的发展为城市支援乡村、工业反哺农业、城乡融合发展提供了经济保障[5]。

三产融合进程提高。通过延伸农业产业链、价值链，构建产加销、贸工农一体化的现代农业产业化体系，全市农业产业化组织吸纳从业人员25 万人，带动300 万农户户均增收4 000 元。围绕特色产业，推广“龙头企业+合作社+家庭农场+农户”模式，通过订单、契约，全市形成百家利益联结、要素融合、互助共赢、共同发展的现代产业化联合体和一批在全省乃至全国有较大影响力的全产业链企业集团，如富煌三珍、老乡鸡、王仁和等。

农业项目建设扎实推进。加强财政支农力度，2019 年用于农业产业发展的资金为26 240 万元，相较于2009 年的9 540 万元，增加了175%。简化流程，制定合肥市财政资金“大专项+任务清单”管理办法，把项目审批及验收权限全部下放到县级。建立了农产品加工重大工程项目推进工作联席会议制度，加强市县两级政府和市直相关部门间的协调和合作。长丰草莓、肥西苗木花卉、肥东农产品加工、巢湖和庐江的优质粮油等农业产业初具规模，康师傅、华泰食品、肥西老乡鸡等一批农业产业化重大项目实施顺利，并成为行业标杆。

表1 2017-2019全国综合实力百强县、百强区合肥排名

表2 2017-2019全国综合实力千强镇合肥排名

2 合肥市乡村产业振兴的问题及难点

合肥下辖4 区4 县1 市，84 个乡镇，914 个村委会和333 个农村社区，乡村之间差异很大，乡村类型多样复杂。

2.1 城乡协同发展水平有待提高

习近平同志在中共中央政治局第二十二次集体学习时指出：“推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。”近年来合肥财政对农村的投入大幅增长，农村基础设施和生态环境得到较好的提升和改善，但是城乡基本公共服务和保障水平仍差距较大，城乡之间GDP 差距仍然巨大。见表3 数据。另外，合肥在城乡协同发展总体规划上仍然不够，缺乏从整体市情、资源共享角度的统筹，各县区、乡镇仍有各自为政的思维。

2.2 产业发展结构体系有待优化

合肥在全省经济总量中占有绝对优势，2019年GDP 总量比排名第2 的芜湖市高出2 倍多。但乡村居民人均可支配收入为22 462 元排名第3。从产业情况看，2019 年GDP 总量9 409.4 亿元，比上年增长7.6%，其中第一产业增加值291.86 亿元，增长1.7%；逊色于第二产业增长7.7%，第三产业增长 7.8%，三产产业结构由 2018 年的3.2∶36.9∶59.9 调整为3.1∶36.3∶60.6。这些数据显示农业总体发展水平仍然不高，农业产业优化、农民收入的增加仍然亟需解决。

表3 2019年合肥市各县区GDP完成情况

2.3 优质特色农业产业发展存在不足

我国农业长期以来是小农户生产，比较分散，技术标准难以统一、生产管理水平不一，合肥也同样。近年来承包土地的农业大户发展比较迅速，但是相互之间的协调发展仍然欠缺。农业龙头企业在数量和质量上有了突破，但是大型农业龙头企业还很少，对农户和农业的带动能力还比较弱。有几个突出的问题，一是在消费需求升级的背景下，优质农产品供给不足和农产品质量安全保障问题。二是农业产业化发展同构化比较严重，不仅各类经济作物产业同构现象严重，乡村旅游、特色小镇、民宿也盲目跟风。三是现有的农业经营方式仍无法完全适应现代化农业的需求。品牌意识不强，尤其表现在缺乏产业链体系中的统一品牌建设。

2.4 乡村产业振兴所需人力资源匮乏

由于基础设施、公共服务、教育等的巨大差别，各级各类人才在乡村工作、生活、投资的意愿不强。乡村优秀人才外出逐年增多，每年从合肥“四县一市”考入大专院校的有数千人，毕业后回乡村工作的却极少。根据2019 年合肥市国民经济和社会发展统计公报的数据，2019 年末的全市从业人员中农业从业人员减少了9.9 万。随着近郊失地农民转为市民、乡村青壮年劳动力选择进城务工，以及“四县一市”受教育程度较高的农村劳动力大量涌入城区，能够承担一般农业生产活动的普通劳动力也供不应求，乡村振兴出现主体弱化和缺位。

2.5 乡村产业扶持政策有待完善

南京和杭州村集体经济收入低于200 万元的行政村为贫困村，实际上绝大部分行政村都达到和超过了这个标准，江宁区的东山街道东山、章村、骆村等更是“亿元村”。合肥的村集体经济发展非常薄弱，2019 年全市共有村集体经济组织1 311 个，年收入总量1.95 亿元，每个行政村年平均收入仅为13 万元左右。究其原因在于，合肥的乡村产业振兴在土地、资金和劳动力等乡村产业发展要素上政策扶持力度不够。南京和杭州的乡村建设、公益事业和乡村治理，很多事情只要看准了，村民同意了，说干也就干成了，而合肥却更多地需要上级政府立项批准。此外，“新房已建、老房不拆”，一户拥有多套住房的情况也造成集体土地资源浪费。

3 合肥乡村产业振兴的对策思考

针对调研中发现的问题，我们提出合肥乡村产业振兴的对策。

3.1 坚持顶层设计，夯实城乡融合发展基础

完善乡村产业发展规划。城市是乡村振兴的中观层面，要能够整合城市的所有优势和资源，整体推进乡村的发展。建议编制市和县乡(镇)《乡村振兴规划》，一要“顶天立地”、二要“整体协调”、三要“相互衔接”、四要“聚集民意”。将合肥市、县域、乡镇、村委会和农村社区的情况建立数据库，为乡村振兴的主体、路径选择、时间安排等提供数据支撑，避免资源浪费。

构建产业发展指标体系。鉴于目前还没有全国全省的乡村产业振兴考核指标体系，建议市委市政府授权相关部门，或委托第三方研究和评价机构，立足长三角世界级城市群副中心城市和全省乃至全国乡村振兴的排头兵的双重发展定位，确定经过全市上下艰苦奋斗可以达到和实现的产业数量指标，确定各单项指标在整个指标体系中的权重，明确合肥乡村振兴的参照系。经过市委市政府会议通过，作为考核评价合肥乡村产业振兴进程的综合指标体系，以利于各县市乡镇在明确的目标下按时序积极稳妥地推进乡村振兴的各项工作。

延伸基础设施与公共服务。延伸基础设施与公共服务为合肥乡村产业振兴提供物质基础。做好公共基础设施向农村延伸，主要是提升道路等级，向中心村、自然村延伸；致力于消除城乡居民信息消费和服务的“数字鸿沟”。做好延伸公共服务，拓展水气向农村延伸，扩大城乡公共交通运营覆盖面。

3.2 做好分类指导，优化乡镇产业发展布局

习近平总书记指出，我国农业农村发展已进入新的历史阶段，农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，矛盾的主要方面在供给侧。合肥境内有丘陵岗地、低山残丘、低洼平原三种地貌，84 个乡镇距离合肥市远近不同、合肥市和县域经济对其的辐射能力不同、乡镇现有的产业状况差异也很大，寻找三产融合要坚持分类指导。

近郊乡镇圈。合肥是国家现代制造业基地和综合交通枢纽，在邻近中心城区的近郊，基础设施建设较好，乡镇工业、商贸之间的流通基础良好，乡镇财政的可支配收入有较大的运用余地，可在此基础上建设近郊乡镇圈。借力合肥大专院校、科研机构的科技力量，同时引导农民民间资金、吸引外来社会资本来此创办高科技工业制造业。合肥市政府可将市区的优势产业中需要外部协作加工配套的零部件编制成目录，作为县市乡镇招商引资和“双创”项目，将产品和技术就近转移扩散到市郊乡镇圈，把合肥在汽车、家电、电子和装备制造等方面的优势进一步扩大，并整合成产业链。参照“岗集—江汽汽车零部件加工产业园”范例，由主机厂提供产品订单和技术指导，乡镇企业按照主机厂标准要求生产，实现乡镇“二产”结构调整和产业升级，带动相关服务业发展，推进城乡产业融合。

巢湖生态文化带。围绕巢湖划分出巢湖生态文化带，发展企业文化培训基地、建设中小学生课外实践基地、建立非遗展示中心。鼓励发展具有地方特色的民间艺术活动，打造富有地方特色的文化品牌，搭建戏曲大舞台、推广庐剧、巢湖民歌等优势地方戏曲，打造可与广西“刘三姐”、南宁国际民歌节等媲美的文化节，传承弘扬优秀传统文化。同时，现代人对养老的要求越来越高，可在不断完善改进巢湖治理的基础上，考虑推进建设以康养为主题的特色小镇，以此辐射饮食、服务业，从而推进康养产业链建设。

智慧农业集中发展区。远离中心城区的远郊生态环境好，加上大数据、物联网等现代科技手段的支撑，可以集中打造智慧有机农业发展区。①明确有机农业的定位，构建农产品质量安全可追索体系。深入推进粮食生产功能区和现代农业园区的“农业两区建设”，全力打造绿色生产、全程监管、产品优质的安全农业。②精选育种，利用种业公司的技术优势精选育种，重视常规种子的培育和研究。③引导农村集体经济发展，引入社会资本，组织专业合作社，引导农民以土地经营权、交售农产品等方式入股村集体经济。④立足地方农业基础，挖掘农业产业链。现代农业不再仅仅是传统的农业生产，更为重要的是农林牧副渔延伸的加工业和服务业，这对农民增收至关重要。⑤整合品牌，建议打造“农产品区域品牌联合体模式”，通过政府主导和企业化运作，用品牌统领农产品品类，让企业带动产业发展，再由产业引领地方经济，最终形成共同发展、错位竞争的品牌产业生态。 ⑥利用信息技术优势，发展农村“电商”，推广农产品线上线下一体化营销模式。探索完善会员配送、个性化定制等新型经营模式，把农业生产、经营、服务融合在一起。

在做好分类指导的基础上，进一步挖掘各乡镇自身的特点，坚持示范引领，但不搞强迫命令和一刀切。

3.3 加强队伍建设，实施乡村产业振兴人才工程

2018 年6 月，习近平在山东考察时指出：“乡村振兴，人才是关键。要积极培养本土人才，鼓励外出能人返乡创业，鼓励大学生村官扎根基层，为乡村振兴提供人才保障。”

创新人才培养选拔机制。市县政府对大学生来乡村创业就业、乡土能人返乡创业在政策、住房、医疗方面给予优待，吸引、留住人才。加强对青壮农民的职业培训，打造以本土人才为主体的中坚力量。选拔回乡知青、退伍军人、返乡创业者中间懂农业的能人作为带头人。培养现代农业企业、农民专业合作社的领头人作为乡村产业振兴的管理人员。从“三支一扶”和志愿服务岗位的优秀高校毕业生中发现和培养乡村后备干部。

建立人才资源共享机制。充分利用合肥科教城市的人才优势，使用好在肥的高新技术企业、国有企业和近100 所高校、200 多个科研机构相关涉农人员的技术优势，发挥好他们作为乡村产业振兴“编外”大军的作用，探索他们参与乡村建设的新路径，吸引科技人员走进乡村，服务乡村产业发展。

构建志愿队伍补充机制。发挥志愿服务队伍的作用，不断壮大服务乡村振兴的队伍数量。合肥在校大学生人数高达60 多万，他们有朝气、有创造力，可以把大学生的社会实践与劳动教育相结合，引导大学生积极参与乡村建设活动，缓解乡村对人才的急切需求。同时，联络省市“老科协”“老知联”，把合肥退休的农业专家组织起来，不定期赴乡村提供咨询服务，壮大志愿者队伍。

3.4 释放制度红利，促进生产要素合理流动

3.4.1 深化农村土地制度改革

完善农村承包地“三权分置”制度。抓紧落实第二轮土地承包到期后再延长30 年的有关政策，进一步改革完善土地的集体所有权、农户的承包经营权，依法推进土地经营权有序流转，创新合作方式促进城乡资本投资农业生产经营。

盘活农村集体建设用地和农民闲置宅基地。按照国家有关用地政策要求，鼓励农民利用闲置住宅以出租、参股和合作经营方式等发展民宿经济、乡村旅游等。禁止城市社会资本下乡违法买卖农民宅基地，兴建别墅大院和私人会馆。

完善乡镇土地利用总体规划。科学规划城乡土地利用结构，鼓励有条件的乡镇开展土地连片整治工作，适当提高土地连片整治后新增加的建设用地指标，适当提高县(市)、乡镇建设用地的留用比例，以鼓励县(市)和乡镇整治土地、集约利用的积极性，满足基层推进农业现代化、农村城镇化和农民市民化发展用地，逐步提升农村居民改善居住条件的愿望。

3.4.2 优化乡村产业振兴投入机制

加大乡村振兴财政资金投入机制。整合中央、省、市、县不同层级、不同部门的涉农资金，设立用于支持乡村产业振兴发展专项资金平台，设计统一的申请、审核、验收、审计程序，确保项目建设进度和财政资金安全，提高涉农财政资金的使用效益。

优化城市土地出让收入使用结构。合肥快速城市化，主要得益于每年千亿以上的土地出让收益。目前，土地的一、二级市场尚无法合并，但是如何使用巨额土地收益资金的范围和比例，地方政府有较大的自主权。市县政府可从每年土地出让收入中拿出一定比例，设立市县“乡村振兴专项基金”，每年从所属县市中选择经济发展较弱的一个乡镇，集中相应规模的帮扶发展资金，重点推进基础设施建设和农业现代化产业化建设。

强化金融支农力度。积极引导和支持市级金融机构和有条件的县(区)进一步完善金融支农的组织体系建设，鼓励中小型金融企业创新涉农金融产品和服务，缓解乡村产业发展融资少、融资难、融资贵等问题。同时，进一步拓展主要粮食作物以及现代化农机农具等方面的保险业务，推动省级农业信贷担保机构向乡镇拓展业务，支持符合条件的涉农企业在中小板、创业板等上市和挂牌融资。

3.5 借鉴外省经验，探索国有企业助力乡村产业振兴的路径

国有企业，尤其是大中型国有企业，在企业管理、营销战略等方面很有经验。2017 年以来，广东省、浙江省的国有企业在助力乡村发展上不断深入。2018 年4 月，浙江省启动了“千企结千村，消灭薄弱村”专项行动。我们建议合肥市国资委组织国有企业结对乡村产业发展，以项目建设为主体，帮助乡村产业发展选准、选好项目。

立足实际，坚持融合与协同发展，合肥乡村面貌将会经历从局部变化到全域面貌一新！