在技术与制度之间：数字时代的官僚科层制

黄其松　刘坤泽

摘要：数字信息技术是第四次工业革命的核心，它将会对人类社会的政治、经济和文化产生巨大影响。现代官僚科层制诞生于十九世纪中叶，是一种分工明确、等级森严且注重分权与权力制衡的制度安排。当前，信息技术的运用越来越广泛，对政治组织体系和制度体系的改变也悄然发生。本文讨论数字技术与官僚科层制之间的相互影响后认为，数字技术将会改变官僚科层的运行模式，将使其变得更有效率，运行机制也更为优化。同时，官僚科层体系也将会改变应用于政府治理数字技术的基本价值取向和运行逻辑。通过数字技术应用于政府治理中，官僚科层制与数字技术相互作用，将会使政府治理的组织体系更具有韧性，决策机制更具有前瞻性。

关键词：数字技术;官僚科层制度;组织结构;运行机制

中图分类号：C931.2文献标识码：A文章编号：1000-5099（2021）06-0065-09

基金項目：国家社会科学基金重点项目“新技术革命背景下的国家理论研究”（20AZZ006）。

当前，国家政府组织形态是成型于十九世纪的官僚科层制，面对越来越先进的治理理念和技术，官僚科层制在信息时代的浪潮中不可避免地受到冲击。虽然，官僚科层制还没有受到致命的影响，但随着信息技术的深入发展和应用的深化，这种影响就会逐渐加强。因此，讨论信息时代的官僚科层制影响，不仅是一个重大的现实问题，也是一个重大的理论问题。

一、文献综述与问题的提出

数字技术对官僚科层制会产生什么样的影响，学术界已经注意到了这一问题，研究成果丰硕。在众多的文献中，可以辨识出学者们不同的观点，总体而言可以划分为两种：数字工具论与数字优化论。

（一）数字工具论

数字工具论主张维系官僚科层制在政府的主导地位和存在价值。数字技术与官僚科层制在政府治理中的主导权的归属是目前学术界研究的重要问题。为了进一步解释数字工具论的观点，如果引用《人类简史》中提出的论题“到底是人类种植了小麦，还是小麦奴役了人类”类比，那么，究竟是官僚掌控数字技术，还是数字技术奴役官僚科层制？官僚科层制的背后是人与社会。数字技术虽然是人类的技术发明，但这股力量人类是否能够完全控制？这是这派学者心存的主要顾虑。一旦数字技术不能完全为人类所掌控，其中的风险或者其他危害远比官僚科层制的弊端更大。王向民认为，在最初，大数据指的是传统工具无法在短时期内进行储存、搜索并整理、分析的大量的数据信息，因此，它是一个描述性的概念，是互联网、物联网及云计算等几种技术革命的叠加结果[1]。黄璜进一步指出，研究者关注利用信息技术创新治理工具、变革治理结构、提升治理绩效的普遍化趋势，具体以互联网和大数据为代表的数字技术在各个领域的体现，并且在政治领域各省市出现了所谓的依靠数字技术支撑的政务服务中心[2]。谭海波、赵雪娇等学者将之概括为 “体制未变、形式改进”，发现政务服务中心的管理权有限，并未撼动科层制中职能部门的行政权力[3]。陈国权、皇甫鑫认为，数字技术虽然是客观理性的，但是背后操纵数字技术的人不一定是绝对中立的政治立场，而且数字技术作为一门新技术，它的可操控空间很大而且还存在很多未知;不同于传统媒体，现在大部分公民一定程度上是能对传统媒体的信息进行一定的理性鉴别的[4]。贾开认为数字技术比起传统媒体的不对称信息链条，事实上可能更加扩大政府与公民信息不对称的差距[5]。戴长征、鲍静认为，理论上，只要政府不实现绝对的信息公开和工作透明，那公民所得到的信息永远是不完整甚至是虚假的;数据对人是有能动的导向作用的，因为每个公民的数据都能被政府官僚轻易读取，利用数字技术更利于社会的意识形态构建或者说更容易引导公民提升对政府官僚的服从[6]。

（二）数字优化论

数字优化论主张数字技术占主导影响官僚制，这意味着以数字技术运作逻辑为主导，官僚只是数字技术治理的物质载体。王绍光提出，大数据时代传统国家学说的支撑性概念因技术革命正在发生颠覆性的改变，数据不仅是政治资源，更是新型权力构成的基础，现代政治学及理论发展也将迎来革新的趋势[7]。叶林、侯雪莹认为科层制与数字技术存在以下矛盾：一是科层制漫长的等级链条造成的信息滞后和失真与互联网要求的政府回应之间的矛盾;二是科层制组织内的单一命令服从要求与互联网释放的多元化社会参与需求之间的矛盾;三是科层制森严的等级隔离与互联网的开放性和无边界性之间的矛盾;四是科层制中地方政府履行“治理之实”的责任与互联网“去科层化”的矛盾[8]。

谭海波发现，部门本位使得信息技术并不必然促进政府转型，相反它可能走向形式主义，沦为官员向外界进行宣传的工具[9]。张铠麟、王娜、黄磊认为部门间利益冲突、观念分歧、制度不健全等因素，都将阻碍府际协同，造成业务分立、数据隔离的现象[10]。

（三）文献评述

无论是数字工具论还是数字优化论，都存在一定的局限性，数字工具论低估了数字技术对于组织结构的影响;而数字优化论却忽略了官僚科层制在制度层面上规范数字技术治理发挥着隐性的重要作用。“市场化、参与式、弹性化、解制型等改革官僚制方式并不一定就占优势，由于重视对任何公共组织都极为重要的有关职责和对全体公众服务的价值观，官僚制未必是积重难返。”[11]数字技术与官僚科层制之间的关系不是单向影响或者说哪一方占据绝对的主导地位，因为二者的影响是相互能动的。当前，数字技术应用在政府治理中展现出很强的潜力，但这份潜力并不是纯粹依靠数字技术治理，官僚科层制为数字技术提供了治理平台，其发挥的作用不可忽视。因此，本文试图分别从数字技术和官僚科层制双重视角来讨论二者的相互关系。

二、数字技术对官僚科层制的优化

自十九世纪官僚科层制成为政府组织形态的主流以来，虽历经多次变革，但并未改变其根本。随着第四次工业革命的迅猛发展，人类社会进入信息社会，这必然推动官僚科层制的变革。那么，为什么当前的数字技术能够推动官僚科层制的改变？本文拟以巴雷（Stephen R.Barley）“技术本体论”为基础[12]，从效率、运行机制和组织结构三个维度来解释数字技术对官僚科层制优化的内在机理。

（一）数字技术提升官僚科层制的效率

官僚科层制的效率集中体现在资源汲取能力上。资源汲取能力可以反映政府政治动员能力和政治控制能力的强弱。一般而言，资源汲取能力是指政府吸收聚拢社会财富的能力。信息时代，资源汲取能力自然顺应时代拓展，除开财富等物质资源外，信息数据等非物质资源也愈发重要，甚至起到更为关键的作用。数字技术的出现，不仅在信息的收集速度上发生了根本的变化，还具备高效的数据分析能力。数字技术不仅极大提高了政府收集数据信息资源的能力，而且在数字技术强大的信息整合能力的带动下，也间接提升了政府汲取其他资源的能力以及其他政府能力。以税收为例，正常情况下政府得先掌握各个区域的社会财富分布、总量、详细的人口以及政府新一年的预算数据才能制定税收政策，在过去的人工收集和分析数据的情况下，不仅效率有限，而且制定的税收政策也因为时效而具有一定的滞后性。在数字技术的支持下，高效智能的信息传递与数据分析可以在短期内完成制定税收政策的准备工作。

资源汲取能力的强弱主要由两大因素决定：一是技术及其技术能力，这就是数字技术对于资源汲取能力最初、也是最明显的影响，技术能力决定政府资源汲取能量的下限。二是制度，科学的政治制度可以从方案到过程，优化资源汲取能力，制度设计得合理与否将决定政府合法汲取资源的上限。同等的技术能力下，科学合理的制度可以为政府获取更多的社会资源。同样的制度环境中，更先进的技术水平可以获得更多资源。数字技术与官僚科层制是相辅相成的，二者需要相互契合才能最大限度展现出力量。一定的技术水平以及相适应的政治制度是资源汲取能力的综合表现。过去，官僚之间的信息传递是依靠纯粹的人工传递，即便工业时代开始出现电报和电话这种有线通信工具，但是在信息的收集上依然还需要一个中间媒介。资源汲取能力的强弱關系着官僚科层制的组织结构设置的合理性和运行模式的科学性，即官僚科层制运行的效率问题。官僚科层制合理的组织结构搭配一套科学的运行模式，必然展现出高效率的资源汲取能力，而高效率的资源汲取能力最终又为稳定官僚内部结构起到重要作用。资源汲取能力的提升会扩大政府的可控制资源的总量，进而会提升政府治理能力。随着治理能力提高而产生的治理结构需求必然与旧制度产生矛盾，这种矛盾最终会升级，促成组织结构甚至制度的变动。这种需求与现实政治制度不符合的矛盾围绕政治制度本身的合理性问题，会驱使旧制度变革或者新制度诞生。具体说，数字技术对官僚科层制效率的提升改变了官僚的治理需求，并且与现在的传统官僚科层制度不匹配。这种制度矛盾最终会驱使官僚科层制运行模式的转变。

（二）数字技术改变了官僚科层制的运行机制

数字技术提高官僚科层制的效率同时，官僚科层制的运行机制最终也做出相应的调整，以适应政府治理的变化。就运行机制而言，一般涉及管理机制、行政机制和监督机制。因此，本文从这三方面来阐述数字技术对官僚科层制运行机制的影响。

第一，管理机制。官僚科层制的管理采用自上而下的科层等级形式，形式上虽然与贵族制无差别，但是职业文官比起贵族更为注重效率，因此官僚科层制的行政效率有基本保障。随着信息技术的发达，信息数据传递的便捷化，官僚科层制自上而下的管理机制逐渐变得死板僵硬;基层官员的积极性、自主性因此受到限制。在数字信息技术应用条件下，行政命令的执行不再需要官僚科层制那种层层传递信息的管理机制，而是处在政务一线的基层官员和官僚高层可以实现信息的无缝对接。工作信息的上下流通事实上大大加强了官僚科层制的控制能力、行政效率，这种直接的信息传递也最大限度避免第三人传递信息时容易出现的信息失准或者信息传递主观化的弊端。

以政府治理中的考核工作为例，官僚科层制因为效率至上的理念，导致官员的考核机制十分单一，对官员能力和绩效的考核采用单调的工作时间、工作结果等标准来评定工作效率。随着政务的复杂性与多样性，这种评价标准逐渐暴露出弊端，长期采用这种单一片面的评价机制，使得某些官僚系统异化，整个行政机制变得僵化;甚至可以说这种片面追求效率的官员考核标准某种意义上滋生了腐败。一味追求效率，有时候行政工作就会变得不择手段，甚至出现无视法律底线的手段、方式。数字技术融入官僚科层制中，因数字技术强大的数据收集和分析能力，使得官员考核标准多元化能够在技术层面实现。比如，指纹或者刷脸的精准考勤系统、群众满意度为代表的服务态度评价，等等。

第二，行政机制。行政事务是一门关注实践、强调经验的工作。经验积累对官僚科层制影响是很慢热的，因为需要一个比较长的周期，而且会因人而异。这种影响具体表现在新进官员对于新工作的适应性上。一般来说，工作经验积累到一个程度，官员会对一些简单的程序性事务形成条件反射，通过反复实践练习提高行政效率;大量经验积累形成的处理工作的思维习惯对于一些突发的行政事务或者意外也是有一定的参考价值的。经验的积累不至于让官员对行政事务感到陌生，能够提高其行政工作的直觉和预见性。不过，经验是一把双刃剑，过度依赖经验，有时会适得其反，许多行政事故的出现往往是过度依赖经验，忽略了一些微小的细节差异而导致误判，常规处理最终酿成事故。

行政事务依赖长期经验主要是缺乏科学或者可靠的手段来保障行政事务的科学性和稳定性。数字技术的存在，因为强大的数据分析能力、人工智能高维模拟人类思维以及数字虚拟空间的开发，许多行政事务可以建立模拟模型，较为精准地进行评估。在这些前提下进行的行政事务，不仅能最大限度利用人类数据库的社会科学理论参考，比较准确地评估风险;还能精准分析海量数据并有助于归纳为新的经验甚至是理论;甚至还有对行政事务结果的期望的科学预测和计算。某种意义上，数字技术不仅提供了更为科学的行政机制，它还对旧官僚科层制的经验主义行政机制优化且升华。这次席卷全球的新冠肺炎疫情，中国防疫的过程中，智能技术对于行政机制的优化功不可没，政府不仅能够快速掌握感染人员的相关信息，而且还能根据感染人员和治愈率对区域疫情的走势进行预测。

第三，监督机制。传统官僚科层制的监督机制主要体现在通过科层等级实现上级对下级的行政命令的执行进行监督上。传统官僚科层制的监督机制是一种单向的自上而下的监督，在制度层面存在一定的民主局限性，也缺乏制度合理性。在技术层面，信息技术落后的时代，许多政府经常有效利用信息传递的滞后性、民众的盲目性和人类先入为主的观念，借助政府权威进行舆论控制和信息管制。有选择性地报道信息，引导式地控制或煽动人民群众，这就是早期工业时代，甚至到现在许多政府利用政府在信息平台上的天然优势，与新闻媒体联合进行舆论控制，破坏民主的手段。表面上制度和舆论都在对政府官僚进行监督，事实上在官僚科层制的时代和体制下，广大民众自以为有效行使监督，政府工作透明，实际都是体制营造的假象。

数字信息技术的运用，可以实现官僚内部上下的双向监督，上层可以实时监督追踪行政动态，而下级甚至体制外的人民也可以依靠数字技术的高效和多渠道信息传递对政府和高层进行有效监督，即时反馈信息或者政治问题。这种监督模式存在两个大前提，一是数字信息技术的民间普及，能够有效打破政府官方对信息的技术垄断;二是政府在新制度设计上，有效结合数字技术新元素和传统官僚科层制的制度优势。

（三）数字技术革新官僚科层制的组织结构

官僚科层制内部的组织结构在数字技术影响下，转变主要体现在治理结构扁平化和监督机制的透明化，最终实现政治控制能力的提升。政治控制能力是政府官僚治理能力中的核心，也是一切政府官僚能力的目的，具体反映在政府的政治制度的设计和运作中如何合法获取权力、如何分配权力和监督权力三方面。从狭义的角度出发，政治控制能力是对政治人的控制和管理能力;从广义角度来看，政治控制能力的覆盖范围可以是一切的政治资源。政治控制能力在官僚科层制中具体反映在两个方面，纵向表现在最高权力对于各个部门基于科层等级的控制力，各部门对于最高权威的服从的向心力;横向表现为部门之间权力的功能性分配的权力大小的比例关系，包括各个权力部门在整个政府官僚体系中的相互关系。

官僚科层制等级的主要作用在于两个方面，行政信息的传递和单向的监督机制的存在。官僚科层制依据等级传递行政信息是基于信息技术受限的条件下产生的;随着数字信息技术的出现，人与人之间的信息传递已经打破了传统的空间和时间限制。配合数字技术分析、处理信息的准确性和高效性，行政信息的传递完全可以不依赖等级科层的传递。现在借助数字信息技术，行政信息完全实现即时从中央直接到基层的双向传递，甚至实现科层内部的越级传递。数字信息技术传递信息能有效避免传统人工科层传递信息造成的信息失准的弊病。部门壁垒的出现要追溯到官僚科层制内部各个部门各司其职的原始特征，这个制度设计起初是为了通过行政的功能性分工提高行政的专业性和效率;同时也将巨大的行政权力按照治理的功能进行分权，通过分权独立性防止权力过大走向独裁。但随着行政事务的复杂性和多样性，传统的部门分工在传统的运作模式下已经无法实现行政功能的全覆盖，政府治理需要打破部门壁垒，实现信息和政治资源的共享，实现部门之间的合作。

数字技术从技术层面赋予官僚科层制更强的政治控制能力，与制度赋予的政治控制能力的性质不同。传统官僚科层制，一旦赋予超过政府治理能力上限或者技术负荷的政治控制能力，必定导致官僚科层制的结构内部政治稳定性失衡以及监督机制的破坏，导致权力滥用，滋生政治腐败。数字技术赋予的这种政治控制能力是一种治理技术的成长，而非官本位的膨胀。因此，数字技术赋予的这种政治控制能力目前需要合理制度的规范，治理能力的提高在经过制度化改革后有利于实现限制权力腐败或者政府过于软弱等;数字技术更是从技术层面上升到制度层面优化官僚科层制的组织结构。

官僚科层制是现代国家政府的重要政治制度，作为人类初入工业文明时诞生的政治制度延续至今，它不仅与早期工业文明的生产力水平相适应，至少现在还会随着技术革命对社会的推进不断完善，其作为政治制度与技术层面的治理技术和治理能力始终保持一定的相适应性。当政府能力在数字技术的影响下提升时，旧官僚科层制的运作模式会与新的政府治理技术开始脱节。因此，数字技术对官僚科层制的冲击，会迫使官僚科层制革新与之相适应。

三、官僚科层制对数字治理的制衡作用

官僚科层制对数字技术的制衡作用源于“建构论”，以奥利科沃斯基（Orlikowski J.Wanda）的研究为代表。奥利科沃斯基从吉登斯（Anthony Giddens）的“结构二重性”中发展出“技术二重性”概念，将技术理解为“既可赋能，也能制约”（enabling and constraining）使用的结构[13]。以此为基础，奥利科沃斯基将行动者与技术之间的关系上升到人类社会制度可以对技术的制度进行构建[14]。官僚科层制作为数字治理的物质载体，是数字治理得以实现的必要条件。不敢想象，如果脱离官僚科层制，数字技术是否可以独当一面形成一个新的、独立的治理体系;如果可以自成一家，那这个新的治理体系是否能展现出与当前官僚科层制下数字技术治理同等的甚至更好的效果？许多学者通过推理演绎得出结论，数字技术治理并不是完美无缺的，比如，“数字利维坦”[15]的提出。“数字利维坦”常被理解为“国家信息技术的全面装备，将公民置于彻底而富有成效的监控体系之下，而公民却难以有效地运用信息技术来维护其公民权利，即无法通过数字民主来制衡国家的监控体系”，其本质是一种技术手段与国家权力相结合产生巨大政治效应的过程。

数字技术治理一旦缺乏制度的约束，会造成更严重的权力高度集中和滥用，更有利于独裁或寡头势力上台和权力的巩固。官僚科层制与数字技术治理之间的关系，不是一个单向的影响关系，而是交互式的双向影响关系，而官僚科层制对于数字治理的影响主要是一种制衡和规范化的作用。过去学术界强调的数字技术对官僚制的影响，无论是将数字技术作为工具还是优化，都是以技術为单独出发点。由于数据控制者的能动性没有结构边界的约束，突生性结构的相对性和不稳定性自然被夸大到极致[16]。往往忽略了大数据等数字技术展现出强大新颖的治理能力，是在官僚科层制这样的制度体制下实现的。很难想象，脱离官僚科层制，数字技术是否依然能够实现同等水平的治理。

（一）官僚科层制纠正数字治理单一的“效率至上”

纯粹的数字治理虽然有高效的资源收集能力，但是缺乏专业的行业知识去整合分配资源的能力，这种能力必须通过人为后期赋予。因为，“赋权”的大权是掌握在特定人的手上，这无形中增加了数字治理的技术难度与风险。假设存在一个纯粹依靠数字技术治理的政治体系，它的数据终端作为信息、数据以及各种资源汇集的终点，同时它也承担了最高决策的权力。在没有制度约束的情况下，这种最高的决策权会随着技术、数据和信息的垄断愈发趋于专制化，比起传统官僚滋生的腐败或者独裁带来的危害会更严重而且更容易失控。纯粹的数字技术治理，会使得政府治理日趋市场化，导致“古典自由主义”的意识形态返古，政府再次沦为弱势，让市场或者市场规则无底线，遵循效率这个单向标准操纵社会。

更深入地说，这种脱离控制是因为政治专业性的缺乏导致资源分配有失公平公正，将造成严重的资源浪费。没有科学专业的规则和规章约束，数字治理宛如不受控制的野兽一般，数字技术从“工具”化为一只“无形的手”，默认“效率优先”的价值来治理社会。看似“合理性”的背后，是在一定条件下牺牲“公平、平等”等重要政治价值实现的，最终结果是与现代政治的精神价值相违背。

（二）官僚科层制遏制数字治理程序化

无论将来社会赋予数字技术多大的权力，数字技术最初是人类创造出来的工具，这种最初的工具属性赋予数字技术较人类发明的社会制度，更具有非人格化的特征，在数字技术主导的体制下，会在决策和执行过程中展现出一种程式化的治理特征。理论上，比起传统的经验治理，以数据和科学理论为基础，算法为运作逻辑的数字技术治理是十分注重治理过程的理性化和逻辑性的;但是，这种理性终究是建立在人类漫长历史积累的知识上，是人类赋予而非自然存在的。

数字技术的开放性和资源共享性决定，在治理结构上，数字技术治理却是具有很强的自由度和弹性，具体来说是权力分配具有弹性。某种意义上，这种治理结构上的弹性是造就“数字利维坦”的主要原因之一，弹性的权力分配会导致权力缺乏制度约束，当数字技术本身作为最高权力彻底脱离技术理性的控制时，那会产生比起奴隶制社会更可怕的独裁和寡头政府。简而言之，数字政府可以通过对数字技术的垄断造成政府和公民之间信息不对等差距进一步扩大，甚至利用数字技术操控意识形态、社会舆论和普世价值观，进行思想统治而人们毫无自觉。

另一方面，数字技术的程式化使得单纯的数字治理存在机械化一般体制僵硬的问题，在面对很多突发情况时，因为知识库没有相应的记录，实际应对可能还不及传统的经验治理。因此，可以说过于追求理性和治理过程逻辑的数字治理容易强化理性权威，压制治理层面的人性和个人能力，影响政治人的主观能动性发挥;而对民众过于强化建立在科技技术上的理性权威也容易引起民众的盲目信任或者是激烈反智现象，前者会导致一种建立在技术基础上的思想独裁，后者甚至会加剧政府与公民之间的壁垒甚至对立。

（三）官僚科层制对数字技术的制度化建设

数字技术治理是具有风险的，而且这种风险和危害性远大于旧时代的个人独裁和寡头政府。比如，算法选举越位，算法选举是指算法在选举政治中成为影响政党和选民选举活动的关键因素，算法选举越位是资本利益越位于公民利益的表现。算法技术运用是“一个政治的过程，即社会权力参与其中实现自身意图展开斗争的过程。”[17]智能算法导致的选举越位是选举政治向算法公关政治嬗变的一种技术后果。公关政治充斥着政治人物与选民的频繁互动，以及政治人物对民意的倾听和遵从[18]。

数字技术需要另一种力量或者领域来制衡或者约束其权力，使其规范化。政治制度就属于这种力量之一，政治制度本身就强调规范化与秩序，对于规范数字技术在行政中的使用，是现有的一种可靠手段。它所表现出制衡作用的特征，本文称其为“制度化”。“制度化”广义上讲，是通过制度设计来规范组织机构，具体到官僚科层制，这种制度化的实质是通过官僚的强制性和科层的专业分工将治理过程随意自由、结构分散的数字治理加以整合，提高数字治理下政治组织的稳定性和资源分配的专业性。

技术是人发明的，因此，想依靠技术理性来约束人，实现治理的非人格化本身就是一个理想化状态。然而，没有比技术统治时代那样，政治更为全然地被缩减为赤裸裸的统治的[19]。人性使然，人是不甘心受技术控制和奴役的，技术治理的背后，治理的“主人”往往是指幕后操纵技术的人，增加权力的技术门槛，其垄断性更可怕。官僚科层制影响数字治理，实现制度化，本质上是传统官僚政府与掌握新治理技术的人之间实现权力制衡的一个过程。政府通过制度建設，能够恰到好处地发挥传统官僚制和新兴数字治理方法二者的优势，实现优势互补，短劣相抵，靠近理性治理，保证政治的民主性和治理的透明公开性。

四、组织重构与决策重塑：数字技术重塑官僚科层制

数字技术与官僚科层制的相互影响可以内化为一种政府组织运转模式，这影响的实质是“数字技术”与“官僚科层制”的互构。它与传统的官僚制的显著区别主要体现在组织结构和运作模式两个维度。其中，组织结构上的区别表现在横向的部门林立与纵向的等级制度上;运作模式的差别体现在决策理念的转变和监督机制两方面。

（一）组织结构：“分工独立”到“专业化协同合作”

扁平化治理只是数字技术诸多影响中的结果之一，扁平化治理的实质是量化管理与精准治理的结合，最终弱化部门纵向等级，强调部门之间的横向关系。同样以全国人口普查为例，过去政府进行人口普查，不仅工作量大，而且数据一定存在延迟误差，从开始调查到数据核实完毕时，期间的新生和死亡是无可避免的一个变量差。但是在运用大数据后，就能做到更精准的人口普查，因为大数据收集和分析信息的速度更快，而且更为精准;尤其是在核实阶段，可以通过医院提供的大数据，最快最精准地将期间的新生与死亡数据上报，然后完善已有的普查结果。为什么过去需要那么大的工作量？为什么数字技术的运用使得效率提升如此飞速？电脑互联网等都是第三次技术革命的产物，那时人类社会已经具备了发达的信息传输条件，为什么是到第四次技术革命才提出扁平化治理等概念？

数字技术与传统信息技术的巨大鸿沟主要在数据的分析与采集两方面，第三次技术革命的侧重点是在信息传输的速度和信息源的扩展，但是对于信息的细化采集和分析还得靠人力完成;而第四次技术革命中，数据的采集和分析，可以交给AI和系统自动化完成。以人口普查为例，传统的人口普查以计生局为报告单位，将工作下分给各地方行政部门的普查员进行，基本按照传统官僚制的专业化分工进行;但是在数据求证阶段，不可避免地要与各个部门接触，因为传统的部门壁垒还可能影响工作进度和完成度。而运用大数据进行人口普查，政府层面上成立一个专项工作组，从各部门按照工作和功能需要抽调相应的专业人员组成。方法上，利用公众号或者一个官网等数据平台，每个公民将自己的信息输入其中就完成了数据收集的初步阶段，接下来再将既得数据与医疗、户口等部门的数据进行核实。如果按照传统的官僚科层制，在工作组调用各个部门的数据进行核实的时候，不可避免就会遇到制度障碍。因为，在传统的理论和制度下，专业化分工就意味着工作职能的相对独立，即官僚科层制的部门壁垒。

数字技术大幅度提高了信息的传递速度与精准性，并且增强了官僚系统内部信息共享的能力。这意味着依靠等级依次传递信息的运作模式不仅显得效率低下，而且可能出现信息传递的失准。依靠数字技术不仅可以实现组织体系内信息的快速精准传递，而且还能通过简化科层等级，使得纵向结构扁平化，既可提高官僚权力执行端的准确性和广泛性，同时也强化了科层顶层对于整个部门的控制力，在综合性上提高了官僚科层制的行政效率。

现代政治因为行政事务的复杂性，使得官僚科层制的部门壁垒成为政府行政效率提升的巨大阻碍。部门壁垒导致官僚各部门之间的信息传递存在无法逾越的制度障碍，延误了许多行政事务的决策。如果借助数字技术构建一个信息共享平台，打破部门壁垒，再以合理的制度规范部门间信息共享的原则和规范，通过信息的共享打破长期官僚科层制的部门壁垒，进一步提高行政效率将成为可能。目前，官僚科层制仍然是当前社会组织模式的主流，具有一定的稳定性和不可替代性。事实上，数字技术包含有两个维度：一个是技术维度，也是最被人广为提及的一个维度，它是数字技术冲击官僚制的一种现象表征;另一个是思想观念的维度，本文认为这才是数字技术真正的核心所在，也是它真正对官僚制冲击的内在原因。数字技术因其引发的思维革命、观念革命将会带来行为革命，这将會使得政府运行的组织结构发生变化。政府治理不再主要借助于组织的层级信息传递，而是数字技术的直接、高效传送。这样一来，原有的层级逐渐被压缩和缩减，进而组织层级得以简化。

（二）决策机制：“前瞻性”代替“滞后性”

数字技术影响下的官僚科层制，其实质是将精准量化与智能算法作为一种方法和观念，融入官僚科层制中。所谓的精准量化是指依托数字技术，可以摆脱抽样的时代，实现定量研究，全方位和全样本覆盖;而智能算法不止是技术的应用，更是一个逻辑演绎的进步，通过大数据背后的人工智能，科学分析数据、变量之间的内在联系，而不是机械、形而上地建立变量联系。与传统依赖经验主义的治理方式不同，数字技术的治理注重理性，更符合政府的非人格化设定，同时对于公民而言，政府工作会日趋服务化和人性化。

以工作考核为例，依托大数据等数字技术，政府可以快速精准地获取样本的所有数据，实现精准量化;相比抽样，这样得出的调查数据可信度和精确性更为真实可靠，数据的真实性与精准性，更有利于官僚科层制的各项工作的展开。而且从官僚监督的角度来说，官僚工作考核评定会有一套更为全面客观的评价机制。现在官僚制普遍存在的绩效考核是以结果来进行评定考核，这仅是对官员能力上的评定，不一定能准确反映官员的能力，更不用说官员的职业道德等传统模式下人力不可测的数据。数字技术的嵌入，跟在每个官员背后的电子档会每天更新，他取得的成果会真实记录，其工作时间甚至工作轨迹都能准确记录，使得官员考核的标准更加多元化和精准化，形成一个新的综合性官员考核和监督机制。

智能算法主要是利用数字技术构建一个虚拟模型来进行模拟演算和预测，对行政工作的结果和风险进行预测和评估。一定程度减小行政风险和不必要的资源浪费，提高政府工作的稳定性和科学性。这是对传统官僚制行政机制滞后性加的一道保险，虽然不能完全规避风险，但确实减少了一定的风险。最重要的是，智能算法作为一种观念渗透进官僚制后，官僚的工作实现为一种经验与科学相结合的理性思维。客观地说，数字技术嵌入官僚制，尤其是涉及技术的部分，增加了官僚的技能专业性，使得官僚部门的门槛变高。直接涉及数字技术专业的官僚必须对大数据等前沿技术和理念精通，且熟练运用，否则数字技术在政府治理应用就是一个空壳;另外非技术部门的官员也应该对大数据的运作和理念有基础性的了解。事实上，数字技术对于官僚科层制的一个直接影响在于对整个官僚的培养成本变得更高，培养周期变得更长，加大了官僚体制内部的实际开支和成本。

五、结语

综上所述，在当今数字时代的背景下，传统的官僚科层制面临新的挑战。随着数字技术逐渐运用于政府治理，数字政府逐渐成为新的趋势，这对传统的官僚科层制带来了冲击，官僚科层制的改革是势在必行。即便如此，官僚科层制依然有属于它存在的必要性，要关注数字技术和官僚科层制之间的双向影响，根据本国的国情做出适当的、符合国情的改革是数字智能时代下政府官僚科层制改革的理智做法。

参考文献：

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（责任编辑：杨洋）

作者简介：黄其松，男，四川富顺人，博士，贵州民族大学教授、博士生导师。研究方向：国家与政府治理理论。

刘坤泽，男，贵州贵阳人，贵州大学公共管理学院政治学理论硕士研究生。在技术与制度之间：数字时代的官僚科层制