关于治理理论研究综述

孙瑜阳

（国防大学政治学院 上海 201602）

1 关于治理内涵的研究分析

1.1 西方学者关于治理概念的研究现状

1989年世界银行在讨论非洲发展时，首次使用了“治理危机”一词，此后“治理”这个概念便很快流行起来。以致于有学者认为，治理一词是“一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”。其原因在于，不同的行为主体都从自身的角度出发提出了关于“治理”的概念，这表明给治理下个统一的定义是非常困难的。其中代表性的观点主要有：

（1）联合国的观点。联合国曾在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作过界定，比较具有代表性和权威性。即治理是公共或私人机构管理共同事务的诸多方式的总和，它是一种持续的过程，在这一过程中，不同利益者和冲突者的矛盾得以调和并能够联合起来共同行动。它也是一种制度安排，既包括各种正式制度和规则，也包括各种非正式的制度（这种制度安排必须获得人们的同意或符合人们的利益）。

（2）格里斯托克的关于治理的五个维度的观点。即：①治理是一套社会公共机构和行为者，这些公共机构和行为者可以是政府机关，也可以不是政府机关；②在为社会和经济问题寻求解决方案时，治理具有界限和责任方面的模糊性；③各社会公共机构之间存在何种权力依赖关系需要治理给予明确；④治理意味着各治理行为主体最终将形成一个自主的网络；⑤能否把事情办好并不取决于政府的权力及其权威，关键在于政府能否动用新的工具和技术，这种新的工具和技术就是治理。

（3）治理的六种用法。罗伯特罗茨认为：由于统治条件的变化，原先的统治过程也将发生相应改变，这就意味着治理是一种新的管理社会的方式、一种新的统治过程，一种新的政府管理模式。并且认为，治理主要用于六个方面：①就国家层面讲，国家应削减公共开支，以最小的成本获取最大的效益。②作为公司而言，它指的是一种组织体制，这种组织体制能有效指导、控制和监督企业的运行。③就政府管理而言，它是一种新的公共管理运动，就是要把市场机制和私人管理手段引入政府管理行为中。④治理的目标是善治，即是强调指公共服务的效率、法治、责任精神。⑤就社会治理而言，即指政府与私人部门、与民间组织的合作与互动。⑥作为一种自组织网络，即指一种社会协调网络，这种网络是建立在协调与自愿基础之上。

（4）罗西瑙从治理与统治相区别的角度给治理作出如下界定。在其代表作《没有政府的治理》和《世纪的治理》书中，罗西瑙指出，治理与统治有着重大区别，二者不是在同一语境下使用的概念。他认为，治理涉及社会的一切活动领域，是一系列管理机制，尽管没有得到官方授权，但不影响其发挥作用。统治却不同，统治是有国家强制力支持的活动。治理的主体未必是政府，其活动是受一种共同目标所支配，无须依靠国家的强制力量来保证目标的实现。同时，目标的设定也不依赖于国家正规的职责与机制，不必要迫使别人无条件服从。这就揭示出，治理比统治的内涵更丰富，即包含正式机制，也包含非正式机制。

1.2 国内学者关于治理概念的研究现状

治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

就作者而言，研究人员主要是社会科学研究院的莫纪宏、中共中央党校的方涛、杨曼等人。其中俞可平是国内较早关注“治理”理论研究的学者之一，他认为，治理的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。俞可平教授作为2014年学术研究的领军者，在“推进国家治理体系和治理能力现代化”文章和《治理与善治》《中共的治理与适应：比较的视野》等书中系统阐释治理与统治两个概念的区别，突出治理包含的多元、协商、广泛、效率等特点，从字面意义上看，“治理”与“统治”似乎差别不大，其实，它们之间区别重大。二者最本质的区别在于，统治依靠国家强力推行，其运作主体必是政府。治理则不同，治理运作的主体并非一定是政府机关。从运作机制上来看，治理比统治的内涵更丰富。统治的运行向度是自上而下的单向度，靠的是政府的政治权威，政府运用政治权威制定政策、实施政策、配置社会资源，通过指导、命令的方式来对社会事务进行管理；而治理更多强调建立在认同基础上的合作，包括国家与私营部门的合作，其运行向度自上而下和自下而上的双向运作。管理社会事务的主要手段是合作、协商。从主体来看，由于统治的权威来自政府，因此，统治的主体必定是政府。治理则不同，由于治理活动是基于一定的共同目标，因此，其主体未必就是政府，也就是说，治理的主体是多元的，国家及其私人机构都可以成为治理的主体。还可以是政府与私人部门、国家与社会、强制与自愿的合作。从管理范围来看，统治的范围是以领土为界的民族国家，如果超越了自己的领土，便被视为是对其它国家构成侵略，为国际法所不允。而治理则不同，由于治理强调合作、协商、伙伴关系，其主体的多元性决定了管理范围的广泛性，既可以是基于一定领土范围的民族国家，也可以超越领土之外，范围延展到国际领域。从运作依据来看，统治的主体及其权威来源都是政府，或者说是国家，因而其运作依据必定是国家的法律、法规和命令，以强制、控制命令为运作方式，无论人们认可与否，不影响其作用的发挥。治理则不同，由于治理是基于共同目标的运动，其运作要获得大多数人的认可，否则，治理的作用就很难发挥。正如罗西堪所讲“治理是被多数人或者被它所影响的那部分人接受的规则体系；然而，统治则不同，既使政府的政策遭到普遍反对，但不影响其效能的发挥……因此，没有政府，治理照常能够发挥效能，我们可以这样设想，有这么一种规章机制：虽然没有政府正式授予权力，但在其活动领域内，这种机制照常能够发挥效能。”“治理”一向是中国传统文化中公共管理的追求目标，“治”代表了安定、和谐、有序的秩序，我国的“治理”更偏向于中国传统意义上“治国安邦”的概念，或者说，“国家”才是“国家治理体系”这一概念的核心，治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其权力向度是多元的、相互的管理与治理虽非截然对立，但至少有如下显著区别：一是主体不同。管理一般指一种垂直的纵向的管理，管理的主体只是单一的政府，尽管政府、各级组织都希望把管理横向管到边、纵向管到底，但实际上还是存在许多管理的空白和漏洞。而治理的主体还包括社会组织乃至个人。政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象。政府的管理权来自于权力机关的授权。治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。也就是在保持国家中央政府、各级地方政府治理的主体地位不变的前提下，同各个领域、各个行业的多元的社会治理主体的良性互动，共同构成一组多元的共治体系，体现出法治、德治、自治、共治构成的现代化的治理体系。管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证。治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加。何增科学者认为，中国的国家治理，跟一般讲的治理有很大的区别，它避免单纯讲治理产生的去国家化、去政党化、去政府化的倾向。综上所述，我国全面深化改革总目标中提出的“治理”，是一个中国化的概念，是以中国特色社会主义理论体系为指导，在借鉴西方治理理论中的合理思想和吸收我国优秀化中的治理智慧的基础上，根据中国特色社会主义国情和实际提出来的，是中国特色社会主义框架内的“治理”。虽然我国学者对治理的研究时间并不太长，但已经达到了一定的深度。

2 关于治理模式的研究现状

关于治理模式。柴艳荣、李晗在其论文《变迁中国家治理模式的类型分析及其启示》中着重分析了国家治理模式的四种类型，即市场式、参与式、弹性式、解制式，并提出中国的国家治理模式应在政府治理理念的重建、政府结构的优化以及政府运作方式和过程的创新方面做出努力；陈潭在其论文《“不差钱”“不高兴”“不折腾”——“中国模式”的基本经验及其省思》一文中，指出“中国模式”的基本经验在于摆脱了过去“大跃进”和“文革”等国家运动式治理的模式，走向了“不折腾”的制度化治理模式；张慧君、景维民在《从经济转型到国家治理模式重构——转型深化与完善市场经济体制的新议题》一文中，认为中国的国家治理模式是典型的权威主义路径（即由具备强大权威和能力的中央政府来主动推动市场化、社会化和国际化变革进程。有关国家治理模式的研宄成果还有：张慧君、景维民的《国家治理模式构建及应注意的若干问题》，谢岳、程竹汝合著的《法治与德治——现代国家的治理逻辑》（江西人民出版社），史云贵的《中国现代国家构建进程中的社会治理研究，一种基于公共理性的研究路径》（上海人民出版社），罗许成的《全球化与当代中国马克思主义国家理论的新发展：一种国家治理的视角》（浙江大学出版社），潘德斌、颜鹏飞等著的《中国模式：理想形态及改革路径》（广东人民出版社）等。以上文献大多以“问题域”的形式对治理模式进行了探讨，但缺乏实证性研究，对治理模式和中国模式没有展开探讨和辨析，这方面的研究还有很大空间。

3 关于治理理论研究的方法和现状的简要评价

3.1 国内研究现状的简要分析

好的方面：国内学者对马克思社会治理思想的研究主要体现在马克思社会治理思想的理论起源、主要内涵、主要内容、当代价值四个方面，从整体上、理论上对马克思社会治理思想进行的研究已经形成系统完备、科学有效的马克思社会治理思想，以指导中国特色社会主义社会治理，从而坚持中国特色社会主义道路，不断向社会主义更高阶段迈进和更高阶段共产主义前进。存在的不足：现有的马克思社会治理思想研究与中国实际和发展实践的结合不够深入，存在理论性强、实践性弱的问题。其次，追求多元主体治理的同时，应该具体研究究竟哪一种主体承担什么角色和职能的具体化分析不够深入。

3.2 国外研究现状评价

国外大多是马克思社会治理思想的关联性研究，集中在马克思的市民社会、社会管理和马克思恩格斯的国家学说等方面，研究相对分散，缺乏系统化、整体化的研究。对于治理的一些基本概念缺乏统一得认识。

主要采取的研究方法：（1）经典著作研究法。学者们大多注重从原著中分析，立足原理内容分析。（2）系统理论研究法，因为马克思主义理论是一个庞大的系统，同时治理理论与国家理论紧密相连。（3）比较研究方法。尤其是中国学者，注重将西方话语体系的治理思想与本国实际比较分析，企图构筑中国的治理话语体系。