易地扶贫搬迁移民可持续生计问题研究

陈待君 龙 蔚 陈 蕊

（云南农业大学经济管理学院 云南·昆明 650201）

0 引言

易地扶贫搬迁是我国打赢脱贫攻坚战，落实精准扶贫方略，提升特困地区民生福祉的重点环节。针对深度贫困地区，易地移民搬迁是国家落实连片特困地区精准扶贫的重要手段之一，应当对其予以高度重视。截止到2020年，易地贫困搬迁工程已基本落实，意味着“移得出”的目标现已基本实现。目前已进入解决易地搬迁之后居民生存和可持续发展问题的阶段，这个环节是党和国家实施这项政策的真实目的，是整个易地扶贫搬迁的工作重心。扶贫工作成效首先体现在贫困数量的绝对减少，但摆脱贫困后不再次回归贫困才是真正的成功脱贫。易地扶贫搬迁政策为农户摆脱贫困提供了机遇，而且对于改善农村生态环境，推动城镇化进程，提高区域经济发展水平具有深远意义。

我国实施的大规模易地扶贫搬迁建设任务主要是在2016年之后，相关问题直到近年来才逐渐成为学术界的热点。已有研究主要集中在易地扶贫搬迁的理论、发展历程和影响因素；搬迁农户的搬迁意愿、识别问题及搬迁后农户的生计问题；搬迁政策的困境、执行、效果评价及对策等维度。此外，众多研究从可持续生计框架着手，根据现实情况选择能够反映可持续生计的指标对生计状况评价，既可以帮助政府规划群体发展并评估其对家庭生计的贡献，也能注意到微观个体在技能提高、社会网络、获得物质和金融资源方面的内在潜力。本文在此基础上，对易地扶贫移民的可持续生计的问题展开综述，以期对易地搬迁移民进行合理的政策设计与制度建设，增进易地移民生计的可持续性并为下一步实施乡村振兴战略提供经验参考。

1 可持续生计理论与框架

可持续生计是指在一定的谋生方式下，农户可以在不破坏生存环境的基础上，使得生存资本不断增长，具有可持续性这一特性。国内学者有不少学者将可持续生计理论用于扶贫研究。学界现有研究成果主要从移民所依赖的资源和环境的变化、易地搬迁后所面对的文化差异和心理冲击、具体的安置和后续保障模式等关于搬迁移民可持续生计对移民生计可持续发展造成的影响。

可持续生计理论作为治理贫困问题的理论工具之一，是由英国国际发展署(DFID)、美国援外合作组织(CARE)以及联合国开发计划署(UNDP)等重要国际组织不断完善其内涵，其中以英国国际发展署DFID的可持续生计分析框架的应用最广泛。DFID将移民的生计资本细分为人力资本、自然资本、物质资本、金融资本与社会资本五大类，同时认为生计资本种类越多其生计可持续性越好。

2 易地扶贫搬迁对移民可持续生计的影响与评价指标

2.1 易地扶贫搬迁对移民可持续生计的影响

易地扶贫搬迁过程中，移民的生计能力指的是他们通过改变自然居住环境规避风险，并在搬迁后充分利用现有资源存量与外界有利条件，不断整合资源、学习新技能、适应新环境并促进家庭可持续发展的能力与过程。对搬迁移民生计可持续性的研究文献较多，有学者对移民搬迁对家庭生计资本影响、移民对家庭收入影响进行了研究，也有学者基于可持续生计框架对家庭生计资本转化过程以及与生计策略之间的传导机制进行了探究。李聪等(2014)通过实证模型探究了搬迁农户目前的生计资本情况以及其作用机制，认为农户生计资本与移民搬迁是相关的。金梅等(2014)使用了DID模型分析分析了不同易地搬迁安置模式下绝对贫困家庭和相对贫困家庭的生计资本的变化情况，发现易地搬迁是提高农民的生计资本的一个有效途径。

2.2 易地扶贫搬迁移民可持续生计的评价

易地移民搬迁政策的目的是帮助生态脆弱地区的贫困人口摆脱生计困难，通过集中安置使人口和资源聚集到生态适宜地区，从而为提高集聚效应来实现移民日后可持续发展。增强其生计能力。黄海燕等(2018)以阿玛蒂亚·森的可行能力理论为基础，利用模糊评价法，以功能性活动视角出发，分析了贵州省生态移民农户可持续发展能力在搬迁时间上的变化，结果表明城镇安置模式有利于生计移民整体提升可行能力，但存在部分搬迁农户的社交网络功能与经济收入功能提升程度低于搬迁之前，表明城镇安置模式不一定能让搬迁农户同质平等地分享搬迁成果。夏艳玲(2019)从易地扶贫搬迁农户的后续生计的角度对巴马瑶族自治县进行研究，发现家庭结构和安置方式对搬迁农户生计资本产生的影响，认为移民搬迁在一定程度上对农户的生计资本起到了促进作用，但是选择县城安置方式的农户生计资本增长率低于集镇安置农户。

3 易地扶贫搬迁中移民可持续性生计面临的问题

3.1 与安置移民的差异化意愿存在偏差

目前移民的安置模式相对单一，然而人们的安置需求却存在着明显的差异，这就导致两者之间不能很好的匹配。尤其是对于易地搬迁的农民来说，安置房只能解决其住房的基本需求，但是不能作为具有商业价值的实物资产来为其获取额外收益。

3.2 安置移民后续发展的政策缺乏系统性

各地为了解决安置移民的后续发展问题，通过相关的制度保障后续产业的可持续发展，但是政策整合的效果并不明显。应当着力指导和推动地方产业发展援助和职业技能提升，以“授人以渔”的方式从根本出发解决移民的生计问题。

3.3 安置移民“造血功能”和发展能力不足

安置移民的不足主要表现在移民农民的文化素质、专业实用技术和职业技能相对缺乏，难以融入现代工业化的新发展环境。实践技能和专业技能的缺乏，以及自身“造血”功能的缺失，制约了农民工自身的进一步发展。

3.4 安置区移民的生活配套服务设施保障欠缺和安全卫生管理不到位

对多个地区移民的集中安置会使得安置区的人口数量陡升，移民的生活习惯和组成结构会存在明显差异，这就给安置区的管理产生巨大压力。由于缺乏统一的组织和管理，移民家庭很难依靠自身条件和能力进行再就业，其生活将受到很大影响，不利于“稳定”。

4 结论与政策建议

在扶贫搬迁过程中，移民的传统身份发生了变化。由于国家政策的制定和实施，难以保证其增值收入和实现可持续发展。由于移民自身的限制，他们缺乏非农业技能和知识，难以维持自身的可持续发展。且搬迁和集中安置易地扶贫形成的新的社区模式改变了传统的村庄治理模式。村“两委”按照村民自治和熟人社会的要求，实施农村社区治理和组织管理模式，向多村聚集的新社区转型。为此，提出以下三条措施供参考。

首先，合理解决土地资源问题，妥善运用闲置资源。对于易地搬迁贫困户土地荒废问题，政府应从实际出发，鼓励农户进行承包或者组织进行规模化、产业化的耕作。与此同时，拓宽居民的收入渠道，减少对传统务工、务农等收入渠道的依赖，从而增强其应对抵御生活风险的能力，实现脱贫的稳定性。

其次，组织居民接受技术培训，提升教育水平。政府应积极组织基层开展教育活动，呼吁居民接受培训，提升居民的基本素质和技术技能，通过提升移民的劳动素质进而提高其生产能力，以此来增强移民的可持续生计能力。同时，教育也有助于转变贫困户的思想，以“扶智”和“扶志”为精准扶贫的前提和抓手，使易地搬迁人口自觉了解相关政策，引导他们内生出脱贫的动力，打好脱贫攻坚战。

最后，完善动态监测和援助机制，防止贫困回流。对于扶贫不稳定、处于贫困边缘、遭受疾病、灾害、事故等刚性支出或收入大幅减少的人群，基本生活都面临严重困难，开展定期检查、动态管理，重点监测其收入支出状况、“两不愁三保障”及饮水安全状况，合理确定监测标准。在此基础上，完善社会保障体系，加强对无劳动力家庭、留守儿童、残疾人士等群体的精准投入，为他们提供温暖，提高其抵御脆弱性背景冲击的能力，解决他们的后顾之忧，避免居民因重大困难或疾病的冲击而导致返贫。