资管新规背景下地方政府融资模式创新探讨

程亚珠

(济宁祥城投资集团有限公司，山东 济宁 272400)

近些年，自从构建了地方政府融资平台以后，其逐渐成为地方政府融资模式的中心，是经由地方政府部门成立为其进行融资并且帮助参与基础建设等公用事业的公司。政府收入和融资平台依旧使用银行贷款和城投债等传统融资方式的话，是不符合区域政府提出的资金需求，在这一背景下，非标融资以及PPP项目等多种类型的创新性融资方式逐渐出现，不过，因为中央和地方之间有着一定的代理关系，预算软约束和刚性兑付等问题的形成使得融资平台债务呈现出了大规模扩张的现象，监管不到位，为后期金融工作埋下了严峻的安全隐患。

一、地方融资的因素以及现状探讨

当前阶段，要想增加市场行为的规范性，避免不良金融风险问题出现，我国颁布了有关于规范金融机构资产管理业务的指导建议，此项建议被称之为资管新规。并且以商业银行为主的金融机构将会受到该项新规定的巨大影响，同时金融机构属于地方政府的主要融资来源渠道，融资平台中应用的产业基金和PPP项目等外融资渠道还会受到资管新规中相关内容的影响。所以，在资管新规的影响之下，采取何种方式转变融资理念，创新融资方式是地方政府探究的首要问题。

1.地方政府融资需求-公共管理项目的特征体现

新时代背景下，地方政府主要是在履行公共服务以及管理职能的基础上发展区域经济，提升经济水平，并且公共管理项目是地方政府提供公共物品以及服务的主要方式。一般来讲，可以将公共管理项目分成多方面，分别是纯公共项目、准公共项目、战略性以及政策性项目。第一种由政府方投入资源，民营企业不会参与到投资建设环节中。第二种受到市场的作用极高，可是因为提供的服务以及产品有着公益性质，因此收费无法和支出相抵销。第三种类型对我国战略性部署有着一定的意义，不管是投入还是规模等，都是特别大的，通常政府部门进行管理和负责的。

结合以上论述得出，不管公共管理项目提供的商品以及服务具备公益性特征还是盈利性特征，政府部门都是投资和建设的一项主体。实际上，我国是计划经济转为市场经济发展的社会主义国家，政府经济职能存在全能型政府的色彩，具备全包式公共管理特点，对于资金有着极高的需求量。再加上公共管理项目规模大，公益性特征明显，从投资初期阶段到效益获取等，中间有着非常大的跨度，地方政府收入的有限性、固定性和支出扩张性以及集中性等现象的出现增加了资金供给和需求不平衡问题的形成。尤其是我国实施了分税制改革工作以后，财权朝着中央集中，事权转移到了地方政府受众，这种现象说明地方政府中的财政收入和转移支出等资金来源被全面控制，面临的区域公共服务和基础设施建设需求以及承担的管理责任逐渐增大。

2.分析地方融资供给情况-地方政府的融资模式

上文明确提出，当地财政收入和转移支付属于地方政府中一项有限的资金来源，伴随着资金需求的提升，地方政府中的其他融资渠道是非常关键的。

其一，从融资方式类型入手，地方政府内的直接融资方式表现为发行地方债券。在新预算法颁布以后，地方政府应当加大对债务风险的控制力度，遵循规范性要求发行相关额度的债券，发债获取的收入只受限于公益性资本项目的支出方面，同时还必须将偿还计划以及可以应用于债务偿还的收入来源清楚地披露出来。

其二，地方政府采取的间接融资方式属于资金来源中非常重要的一方面，同时也是融资模式的中心，被称之为融资平台，该项平台是地方政府成立的单独性融资公司，一般是为政府实施市政建设和公用事业等提供相关资金。平台融资来源包含了三方面，最为基本的一项是指银行借贷。经过相关统计得出，银行借贷达到了平台债务总量的70%，当前正是银行资金来源收紧的现象。并且获取银行贷款的主要方式为土地抵押，地方政府经由大量土地将财政缺口填补，为地方基础设施提供良好的支持依据，虽然土地抵押的风险非常小，不过本身也蕴含着地方方面的债务风险。在地方政府融资平台内，发行城投债是非常重要的一种融资方式。例如，我国大约发行了8万亿元城投债帮助地方政府实施建设工作，地方政府融资平台融资期间，主要是由地方政府进行担保的，但是因为城投债是地方融资平台作为公司的主体发行的一种债券，虽然有地方政府隐性担保，可是依旧面临严峻的市场风险，基于监管严格的现状下，从一定程度上增加了城投债的融资难度。第三种资金来源被称之为非标准债权融资的一种，是依照信托贷款和产业基金等多方面完成的。因为最近几年偿债需求非常得高，因此该类型的融资方式发展速度极快，可是同样也面临着资本监管以及去刚性兑付等现象。

3.地方政府具备的特征

自从确定了财政分权体制以后，以GPD为主的考核体系形成，使得地方政府竞争愈演愈烈。首先，地方政府在选取建设项目和执行各项政策期间，把自身政绩归纳到了考虑环节中。一般来讲，政府机构官员任期时间是五年左右，他们关注点主要是放在将资金投向高回报以及密集型的产业项目内，由于官员的政绩大部分是以有关指标实施考核作业的，因此该项类型的项目可以快速提升政绩，为自身带来良好的晋升机遇。其次，受地方政府特征的影响，还存在着这样一项问题，那就是官员任期和贷款期限不同步现象，地方官员的任期时间比较短，其比较注重投资建设的项目，资金来源渠道为银行提供的贷款，贷款期限历经几届政府，这也说明了项目相关政绩为本届地方政府和官员所得，用于项目支出以后产生的贷款营和后来几届政府共同偿还，此种现象引起的结果是上任的官员在前任留下的大量债务和目前资金所需资金的双重压力之下，不得不组建越来越多的融资平台，从而获取贷款，形成地方政府债务越来越大的局面。最后，中央和地方政府属于委托和代理的关系，如果地方政府一味追求政治和经济效益提升很难达到上级政府制定的各项目标。因为上级政府信息获取不全面，相关体系不健全等，因此地方政府选取有利于实现经济利益最大化发展形式的时候，将和地方政府在公共服务职能履行方面有着一系列的差别，此种差别现象被上级政府发现和纠正的成本非常高，长时间下来就形成了委托和代理问题，此种积极性投资方式在提升政绩的基础上还会加大地方债务规模扩大，加剧了债务融资风险的出现。

4.地方政府融资存在的相关问题

伴随着社会主义市场经济的不断发展，我国政府部门对亏损的地方政府加以救助，地方政府财政情况代表着我国经济现象，同时还承载着地方经济发展的职责。可是因为中央与地方政府存在着信息不相符现象，中央政府没有全面了解到地方政府产生亏损的主要原因，因此难以帮助政府解决问题，只可以采取拨款方式进行补助。如此，就形成了地方政府融资期间预算软约束现象。预算软约束的出现使得地方政府不具大规模举债发展经济，地方融资平台违约风险位于市场非常低的情况，借贷地位和普通民企贷款拉开了差距，银行融资机构更加愿意为地方融资平台提供充足的资金。

结合上文中公共管理项目特征可以看出，地方政府本身承担的项目建设投入是非常大的，可是获取的回报极少，有的项目甚至是公益性质。基于地方融资平台的特殊性特征，要求其不可以出现违约现象，不然，政府信誉度将会受到影响。为了防止此种现象的出现，确保地方平台融资行为处于正常运行的状态，地方政府还会运用刚性兑付的方式。实际上，刚性兑付并不是地方政府首先提出的一种理念，而是来源于有关部门对地方政府提出的一系列要求。其实，刚性兑换和预算软约束都是相同的，均有可能增加地方政府财政支出的随意性，引起极高的债务违约率，降低资金使用率，产生系统性风险。

二、资管新规背景下地方政府融资模式创新探讨

1.创新城投模式

在资管新规中，去刚性兑付、去资金池等措施的出现虽然增加了地方政府融资平台的难度，城投非标违约事件也随之出现，不过在资管新规的严格监督以及地方专项债发放背景下，需要加大对融资平台的关注力度，不断升级和改进地方政府融资平台。在地方政府融资平台初期建设阶段中，功能仅限于帮助地方政府实施地方基建等公共项目的投融资活动，地方政府是主要的来源渠道，伴随着融资平台的不断更新和改进，逐渐添加了有着公益性和经营性的项目板块，经营性收入成为了平台公司的资金来源。从中看出，在资管新规落实的背景下，提升平台功能是非常重要的。在业务发展过程中，不可以将转型内的地方融资平台当成普通的国有企业看待，必须将其在城市基础建设中的优势体现出来，融资平台和地方政府有着密切的联系性，除了有利于将基础功能体现出来之外，还可以利用地方政府的资源和地位获得整合城市业务的优势，找寻合理的投资项目，增强竞争实力，明确业务目标，创建重点业务板块。在平台所有权方面，因为地方政府融资期间有着官员任期以及融资期限不相符等一系列问题，因此政府融资平台实施项目投融资工作的时候，存在着有关的政府色彩，不利于提升投融资质量和效率。对此，进一步区分平台公司和政府之间的关系，将独立法人地位体现出来十分关键。相关部门可以利用债务股权化等金融创新措施，把融资平台从承担融资功能转变成有着更高水平的资金运营集团。其实，当前有着很多的平台收购民营上市公司的控制权。除了平台迈入市场化以外，公司人员的培训和转型工作也必须全面开展，增强员工业务技能，使其和平台企业化管理方式相适应。全面进行平台的信息化披露工作，制定规范的监督体系，在加快地方平台升级优化的基础上高效率开展投融资业务。

2.资产证券化

在经济水平发展的背景下，地方政府的债务压力和有限的资金来源以及融资能力为后期埋下严峻的债务风险隐患，并且政府注入平台的资本金是以变现率非常低的业务为主，融资平台的流动性低下，使得平台面临的还贷风险增加。实施资产证券化可以增加平台的资产变现，提升流动性，除了有利于降低信贷风险之外，还可以将社会资本应用于地方公共项目建设环节中，同时资产证券化属于面向社会的市场化行为，在以往的时候，政府朝着银行借贷期间，存在着政府和融资平台信息披露不充足现象，信息不对称等，而资金证券化加深了政府融资平台和市场之间的联系性，市场外部监督不但可以提升融资平台的投融资效率，同时还可以减少风险的出现。和其他类型融资方式相比较可以看出，资产证券化的优势是非常高的。其一，融资门槛比较低，在审核平台公司是否有着资产证券化资格的过程中，对平台信用等级要求不是特别高。其二，融资利率非常低，经过实际情况来看，银行贷款等传统融资方式的融资利率明显要远远超出证券化产品的利率，以此应用资产证券化方式有利于降低地方政府的融资成本。其三，灵活性的发行期限，和银行贷款债券发行相比，资产证券化的产品在期限设计方面有着极高的灵活性，相关人员可以以资金用途以及回收周期为主对期限进行合理选择。

资产证券化属于地方融资平台中的融资选择，本身有着可行性特征，地方平台内的可证券化资产非常充足，除了掌握BT合同等债权类型资产之外，大多数公共管理项目等收益权资产的未来收入也十分稳定。在监管政策方面，资管新规中依照金融管理部门颁布的资产证券化业务规定在看出，在该项规定对地方政府其他融资方式产生影响的过程中，仍然适合应用资产证券化融资模式。除了以上论述的几项优势之外，资产证券化本身也面临着相关的风险，当地方政府融资平台实施资产证券化期间，可以采取设置SPV的方式控制风险。所谓SPV，主要是指资产支持证券发起人构建隔离风险的特殊性机构，地方融资平台还必须制定出完善的风险隔离对策，加大对SPV的监督管理力度，从而促使资产证券化活动得到良好的开展。相关人员做好信息方面的披露工作，在选择证券化资产以后，将该项资产的担保现象披露出来。当信用评级机构实施评级工作期间，也必须重点披露评级方式以及流程等信息，这些都会加深投资者的吸引力，将资产证券化的融资效果全面体现出来。

3.优化PPP

PPP是一种新型的创新性融资模式，其转变了公共设施建设和运营由地方政府独自承担的传统理念，加深了政府部门和社会私人部门之间的联系性，科学合理对该项模式进行应用，能够解决地方政府资金的不充足性，提升公共产品供给效率。通过相关探究看出，资管新规的出台短期将会使PPP市场产生降温现象，从长远角度进行探讨，其还可以帮助PPP朝着良好趋势发展，因此，必须将其优势体现出来，在强化监督管理力度的基础上更好地进行应用。

现阶段，要想降低资管新规产生的各方面影响，就需要找寻和PPP项目期限相符合的资金，最为合理的方式是引进保险资金，将资金应用到符合要求的PPP项目内。引进保险资金的实质性原因是因为保险产品和PPP项目特征差不多，都是收益率比较低，投资回报时间非常的长，和普通PPP项目的高规模要求所需资金量大，参与保险资金的市场主体特别多，可以满足各项要求。和融资平台升级差不多，还必须摆脱PPP项目只是为地方政府进行融资的传统理念，将其当成市场内同样参与竞争的投资项目，从PPP项目考虑，增强项目专业水平，重视项目质量的增强，控制风险，加深对项目投资者的吸引力。在优化PPP项目期间，可以从以下几方面入手：第一，科学合理地进行评估，评判项目建设目标、操作方案在以及风险控制手段和规范性要求是否相符合。第二，在项目实施期间，合理地安排项目设计部门、建设部门以及投融资部门的工作，动态性监督以及管理；第三，加强风险控制以及绩效考核力度，结合实际情况制定完善的风险控制计划，成立相关的平台转型部门，落实绩效考核标准，以此达到平台和PPP项目优化的目的。在开展PPP项目期间，应当延伸和拓展PPP模式开展范围，考虑好纯公益性和非纯公益性的投资情况，找寻更多社会资本参与到项目建设投资的可能性。

三、结语

从以上论述来看，地方政府融资优化和转型并不是一蹴而就的，所需的时间非常多，除了创新融资方式之外，还必须遵循资管新规要求，公开融资信息，实现地方融资目标。