领导干部自然资源资产离任审计研究

中南林业科技大学 吴思妮

一、研究意义

领导干部自然资源资产离任审计作为顺势我国新国情出现的新兴审计制度，在传统的离任审计模式上进行创新，以独特的审计视角看传统的审计方法与审计目标，引导我国现有审计体系的进一步发展。同时，全面实施领导干部自然资源资产离任审计，符合党中央关于加快推进生态文明建设的要求，对于领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任具有十分重要的意义。

从实践意义来说，可以为我国全面实施领导干部自然资源资产离任审计提供思路，并反向推动领导干部政绩考核标准的改进，进而规范其行为，改变其理念。

二、理念概述

（一）概念

审计机关根据相关法律规定对领导干部在位期间相关自然资源资产的管理情况和管理辖区内生态环境的保护情况进行审计。

（二）审计的对象及范围

审计对象主要为各级地方政府、各级党委主要领导班子成员。重点审计范围包括但不限于水土资源、林木资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等。

主要围绕被审计领导干部在位期间自然资源资产的管理情况和生态环境的保护情况开展审计试点，进行审计评价，界定领导干部应承担的责任。需要关注的是部分重大事项或决策审计不受领导到任至离任时间范围的限制。

（三）审计的内容

主要审计内容包括：（1）全面执行中共中央制定的生态文明建设方针政策及部署决策。（2）严格根据自然资源资产管理制度和生态环境保护法律法规对自然资源资产管理和生态环境保护重大决策执行情况进行核查。（3）检查自然资源资产管理情况和生态环境保护目标情况，核查自然资源资产和生态环境保护相关资金征用和项目建设运行情况。

（四）审计的重点

审计机关在实际工作中应当因地制宜，充分考虑地区特色（资源资产特点、资源环境承载能力等）以及被审计领导干部的工作重点，针对不同类别自然资源资产和重要生态环境保护事项，分别确定审计工作核心内容，凸显审计重点。

（五）发展历程

2015年4月及2015年9月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，分别在第25条、第50条提出“对领导干部实行自然资源资产离任审计”“对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计”。2015年，中共中央办公厅国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》的通知。同月，审计署发言称，+“应当围绕党中央的部署建立规范的领导干部自然资源资产离任审计制度，坚持边试点、边探索、边总结、边完善。”2017年6月，在中央小组第三十六次会议中，通过了对“领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）”的审核。2017年9月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着这项工作由试点到全面铺开，走向规范化、制度化、科学化。

三、实施过程中可能存在的问题及对策

（一）责任界定模糊

1.对离任领导干部责任认定存在争议

自然资源资产的变化是一个长期的、渐变的过程，并不仅受某一届领导干部的影响，而是受到多届领导干部的影响，某一届干部任职期间仅为长期变化过程中的某一时间段，必将受到前任干部的影响。因此，在具体审计实践中单纯以现任领导干部任职期间的审计结果进行评级，可能会有失公平公正性。此外，由于决策部署在实际实施时有滞后性，可能在离任很长时间后才会显现，并随着新的决策制度而不断发展

另一方面，水资源和空气等部分自然资源具有流动性和跨区域性，无法精准判定具体行政区域线，当上游地区、上风向的生产活动对资源造成破坏时，也会对下游地区、下风向带来较明显的破坏性影响，这种情况也会给审计工作和相关的责任认定造成不利影响。

2.缺乏权威的评估绩效标准

实施领导干部自然资源资产离任审计的必要前提和绝对基础是编制出自然资源负债表，并以此为基础，对自然资源的占用和使用情况进行了解与分析，进而获取自然资源资产的变化情况。但要对上述变化产生的原因进行深入分析和界定，就需要有一个明确且详细的标准，并通过该标准对领导干部承担自然资源的责任和义务进行必要、科学、准确地界定。

我国虽然重视环境保护工作，并将其列入国家重点战略，但尚未确定严格的生态红线，即生态环境保护的具体指标。因此，在针对领导干部进行自然资源资产离任审计时，缺乏相应的标准和依据，进而导致无法对相关责任进行具体量化。

3.法律建设滞后，缺乏专门法律指导

只有以相应的法律、法规以及相关的实施细则为支撑，为审计问题的处理提供法律依据，坚决做到依法审计，才能对离任审计过程中所发现的问题做到科学处理，既不能以偏概全，也不能避重就轻。就当前实际情况而言，我国与离任审计相关的法律法规体系并不系统与全面，《审计法》是我国对领导干部实施审计时参考的主要法律，但该法重点在领导干部的经济责任问题，并未涉及自然资源资产审计的相关情况。

（二）数据采集困难

（1）自然资源资产信息基础薄强。就目前的情况看，由于数据的收集并不由某一部门单独负责，而是分散在政府各部门，因此其整理和整合的难度较大，难以满足实际要求。其次，由于对自然资源资产数据的重要性认知不足，加上技术因素和法律因素的影响，部分数据出现断档现象，数据的连续性较差。再次，大部分地方政府未设立专门的自然资源数据收集机构或部门，信息较为分散，对其应用造成不利影响。最后，相关的理论和实践基础比较薄弱，由于领导干部自然资源资产离任审计工作属于新时期审计工作的新领域，并没有现成的方法和经验可借鉴，因此相关的理论和实践基础比较薄弱，不利于工作顺利进行。

（2）自然资源资产信息整合难度大。前文指出，审计工作是一项专业性极强的工作，因此对数据要求较高。就目前的情况看，数据的收集渠道并不集中，而是分散在发改委、国土局、林业局、环保局、水务局等与自然资源相关的部门。当对数据进行整理时不仅需要过硬的技术支持，同时需要大量时间和人力成本投入，整合难度较大，而且一旦上述数据出现缺记、漏记、误记问题，会对整个审计工作造成较严重的负面影响。

（三）专业人才缺失，审计能力不强

作为一项具有较强专业性的工作，审计工作对从业人员的工作素质和专业能力有较高的要求。在针对自然资源资产进行审计时，不仅需要有高度的责任意识，同时还应该具有相关专业的知识和能力，才能作出科学、准确的评价。但就当前实际情况而言，基层审计人员普遍“数量少”“年纪长”，且大多数由会计等岗位转岗而来，在胜任力方面较为欠缺。同时，在审计团队中缺乏资源环境领域与财会专业的复合型人员，当在工作中面临复杂问题时，由于知识结构较单一、视野不够开阔，导致审计工作无法顺利推进。

四、完善对策与建议

针对审计中存在的普遍问题，根据现有的相关文献资料结合部分试点地区的先进经验提出以下改进措施与建议。

（一）通过制度建设对审计依据进行完善

法律是规制社会行为的最基本、最有约束力的保障。在已公布的《审计法》《国家审计基本准则》中，对审计工作进行了比较详细的界定，但与自然资源审计相关的方面仍较为欠缺。从整体来看，我国应完善审计制度，加快建设相关法律法规。（1）完善离任审计相关规章制度。完善离任审计相关的法律法规及规章制度，才能保证离任审计有法可依。为监督环境保护工作，倡导绿色发展，促进人与自然和谐相处，使生态文明建设更加美好，实行奖励与惩罚制度。（2）细化相关追责制。由于领导干部自然资源资产离任审计工作是一项复杂的工作，需要综合各相关部门数据进行深入分析。因此，这项工作往往耗时较长，需要投入大量的人力和精力，同时，由于审计工作任务量大，难以搜集的审计证据多。因此，要提升审计实际效果，必须建立专业化的审计制度和程序，要实现事前与事后审计工作有效结合，上级主管部门应加强对审计工作的支持力度，确保任职期间审计工作顺利开展，防止一事多审、多事复审。

（二）建立完善自然资源资产信息数据库

建成完善的数据库对推动自然资源离任审计工作在全国范围内实施具有重大意义。相关政府部门可以借助大数据收集与云空间计算，提高数据处理能力，充分挖掘数据价值，使审计工作效率得到大幅提升。

数据库的搭建需要做到以下三点：（1）完善信息采集路径，相关部门做到时时更新、事事记载，确保数据的完整性和及时性。（2）构建共享中心，将分散的资源信息进行汇总，使审计工作人员更全面地对潜在风险进行评估。（3）制定全面的管理制度。

（三）培养专业人才，加快队伍建设

“人才是第一生产力”，但目前审计机关严重缺乏复合型人才，导致实际进行自然资源资产审计工作时数据整合困难、评估评价困难，进而导致审计工作难以进一步开展。（1）强化审计人员专业化能力培训。可以预见的是，审计工作在未来将更被重视，审计人员的教育与培养应当与时俱进，努力提升审计人员专业化水平。具体可以强化专业培训力度，组织进行相关行业知识的学习，鼓励审计人员进行继续学习等。（2）通过改进考核体系调动审计人员工作积极性。基层审计人员居多，部分工作人员可能存在工作积极性不高的情况，为调动审计人员的工作积极性，强化日常监督管理，督促审计人员尽职尽责，地方审计机构要健全考核机制、改善考核体系，使考核指标更加具体化、量化。同时，地方政府应当重视审计工作，提升审计机关的地位，拓展审计干部的上升途径，创造有利于审计干部成长的外部环境，针对贡献比较突出的人员给予相应的物质与精神奖励，使其产生获得感。

（四）推动技术创新，优化审计效率

“大智移云物区”新技术的飞快发展将成为审计技术方法创作的重要切入点，在某种意义上而言，将对未来审计工作模式的重大变革产生深远影响。资源环境的审计在试点工作中要积极推广大数据审计模式，加大使用大数据的力度，提升审计能力、效率与质量。