成渝双城经济圈绿色矿山建设中的生态补偿机制研究

成都理工大学商学院 朱晨旭，梁亚玲，胡潇月

一、矿区生态补偿的必然性

矿产资源是人们赖以生存与发展的重要物质保障，但是，矿产资源的利用却给人们造成了不少影响，不但造成矿点沉降、矿坑积水，引起了各类地质灾害，同时还会带来废物、污水和垃圾，造成环境污染[1]。以四川省矿山为例，截至2020年8月底，全国共排查矿山企业6776座，其中存在地质环境问题的有2545座，存在重大安全隐患问题的有821座，存在生态环境问题的有1860座。

《2021年成渝双城经济圈建设规划纲要》提出依托龙门山、华蓥山、大巴山、明月山等，实施森林生态恢复和矿区恢复管理，共建绿色生态屏障。

生态补偿机制作为一个合理的城市生态制度，可以缓解中国城市迫切需要的生态环境问题，推动资源型城市的可持续发展。深入研究中国矿产资源开采生态补偿机制，对加快社会主义生态文明建设，构筑和谐社会，完成十八大报告指出的经济、政治、文化、社会、生态文明的“五位一体”建设有着重大意义[2]。

二、矿产资源生态补偿及理论研究回顾

（一）对矿区生态补偿的研究

目前，中国生态补偿金的实施重点主要表现在以下三个方面:保护区生态补偿、流域生态补偿和矿产资源开采生态补偿。与另外两种生态补偿区比较，矿区生态补偿不仅具备了统一的生态补偿共性，而且具有自身的独特性。

研究者对矿区生态补偿有广义与狭义的认识。狭义的矿区生态补偿是指对生态功能的补偿，即由生态环境保护成果的受益者承担一定费用，以解决生态商品在这一特定时期的消费行为中的“搭便车”现象，从而促进公共商品的充分供应。广义的矿区生态补偿则不仅仅是指对生态功能的补偿，还涉及在资源开发与利用过程中对自然环境污染的补偿，通过对环境污染的活动收费或对维护生态资源与环境的活动加以补贴，以此增加污染行为的成本或利润，从而实现维护生态资源与环境的目的。

基于上述观点，本文把矿区生态补偿归纳为：为了恢复矿区的生态功能，以达到经济、社会和自然环境的可持续发展，矿山资源开采与开发利用的主要受益者往往被国家强迫向受害者进行经济赔偿，并且向没有发展机会的受害者提供新技术，以恢复矿区生态环境，保护居民的生存和发展权。

（二）对矿区生态补偿机制的研究

资金方面，针对赔偿主体与受偿主体，孟立贤教授（2010）认为，主要是矿山企业对国家、矿区村民、后代的补偿以及受益地方政府对矿区的补偿[4]。关于赔偿范围的划分，张智玲（1997）等提出矿产资源生态补偿费，应当涵盖资源补偿、环境与生态的破坏等损失[5]。

法制方面，王志凌（2007）等指出，中国政府在维护国家利益、维护政治安定、维护宪政秩序和制度方面承担主要责任。所以，地方政府部门应当增强生态补偿有关法规的制定，以促进生态补偿的落实。此外，学者吕彦琴（2013）等人指出，政府行政监督对企业的生态补偿情况产生了重大影响，惩罚力度等与企业的违规概率有关[6]。

市场化方面，随着市场进程的加速，市场和非政府机构在社会主义生态环境保护领域的影响越来越明显，通过社会主义市场机制处理环境污染的负外部特征问题已成为必然趋势。崔如波教授（2017）提出，多样性、市场性生态补偿的原则应该涵盖对生态建设受益人、生态建设资源使用者、生态建设破坏者的支付原则以及对生态建设保护者的补偿原则[7]。

三、成渝双城经济圈矿区生态补偿机制现存问题

（一）生态保护标准难以实现统一化定量分析

矿产资源品种很多，形态各异，同时，矿区处在一种综合自然体系中，开采过程中除了耗费矿产资源以外，还会对附近土壤、水、大气环境以及地质构造产生环境污染和损害，这种损害无法评估。各个矿井的自然环境差别很大[8]，不同区县的实际情况不同，矿山恢复程度也不同，使得矿区的生态恢复标准和补偿标准无法统一。

（二）生态补偿可操作性差

《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国土地管理法》等中国现行矿产资源开发法律法规仅对矿区环境损害赔偿提出原则性要求，缺乏详细、可操作的实施计划和方案，有关法律法规中并未明确规定利益相关者的权力、义务与违约责任。由于缺乏明确的补偿方式、标准和措施，导致生态补偿标准不一，容易引发矛盾，影响生态补偿机制的正常运行。

（三）生态补偿市场机制不健全

合理的补偿价格可以协调利益相关者之间的关系。但是，我国生态补偿价格机制尚未建全，主要表现在评估机构缺乏、补偿价格确定依据不明确以及技术缺乏等方面。生态补偿价格主要由相关政府部门和开发企业确定，具有随意性，不能真正规范企业的环境行为，居民和矿区的利益无法得到保障。同时也容易造成基层干部的“寻租”行为，损害居民利益。根据调查，以四川盐矿区为例，生态补偿金额由相关管理部门根据农作物损失估算确定，不考虑三年后的后续污染损失，也没有专门的中介机构对此进行评估。因此，矿区受损居民的利益和矿区的长远发展无法得到保障。

（四）生态补偿资金渠道单一

国内生态补偿资金大多来自于采矿公司所缴纳的矿山生态环境修复管理保证金，目前我国对所缴纳的保证金的使用规范不明确，生态补偿融资途径较为单一，没有建立市场化、多元化的补偿制度，再加上资金使用也没有保证，矿产资源生态补偿的所需资金投入严重不足，因此生态补偿效益很难反映[8]。

四、完善矿区资源开发生态补偿机制的原则

（一）坚持谁污染谁付费原则

在矿产资源开发利用过程中，由矿产开发企业造成的环境污染、生态破坏和矿区可持续发展能力下降等问题，应由破坏者完全承担赔偿责任，赔偿受损者的利益，并有责任恢复和治理受损的矿区环境。污染企业不愿意恢复治理的，应当缴纳恢复治理费，由第三方进行治理。

（二）把生态补偿纳入矿产资源开发的全过程原则

从源头上控制矿产开发对环境的污染和生态的破坏，从矿产开发审批开始就要提取矿区恢复的保证金或储备资金，明确企业对矿区恢复的责任。矿产开发企业在开发矿产资源之前必须采取预防措施，在开发过程中保护生态环境，对生产过程中造成的环境污染及时赔偿受损者。开发结束后，矿产开发企业应当及时恢复治理，确保矿山环境恢复到初始水平或者人们可以重新利用的水平。

（三）新旧账分治原则

矿区面临废弃矿山生态破坏和新出现的生态破坏问题，应根据具体情况分别处理。对于盐业国企改革前历史遗留的生态破坏问题，即旧账，由政府负责治理，通过政府公款解决或引入第三方治理。盐业国有企业改革后，由开发企业负责新生态环境破坏的治理和恢复。

五、完善矿区资源开发生态补偿机制的对策

（一）资金来源机制

（1）构建多元化的社会融资体系。生态补偿离不开强而有力的财力保障，长期生态补偿的主要来源为政府财政资助，而由于生态产品的公有性，使得生态补偿可以采取多样的融资渠道，如可以通过借款、贷款、筹资、证券、租赁、绿色保险、IVF投资基金等多种形式运用。本文指出，政府和民众都应该作为生态补偿的基本主体。在保持并提高中央政府对生态补偿的补贴与支持的同时，强调把多样化的社会投资视为生态补偿的基本主体之一。（2）征收矿产资源生态补偿税费。目前，中国征收的矿产资源补偿费较低，几乎相当于矿产业发达国家同类费用的10%。本文认为，应采用差别税率，对重要或稀有矿产资源或特殊地区的矿产资源实行更高的税率，并通过税收调控强化保护重要矿产资源的观念。除此之外，可以征收以环境保护为目的的补偿税，增强环境保护观念。（3）收取保证金。根据“环境责任原则”的规定，矿山企业对新建矿山和矿山开采造成的生态环境破坏承担责任。由于矿山生态环境恢复治理成本高、矿山企业环保意识淡薄、企业盈利不一等原因，矿山企业对自觉或主动履行责任的热情不高[9]。为避免企业不承担自然环境修复补偿义务，矿山企业必须在采矿之前缴纳相应数量的资金，称为“押金”，这样能保证矿山生态环境的有效保护和及时恢复，具有重要的现实意义。

（二）法律机制

（1）健全相关法律法规体系。优化矿产资源开发生态补偿相关的法律内容，出台相关法律法规，明确界定与矿产开发利益相关者的权利和责任，明确补偿的标准和范围、资金的使用和监督。通过完善生态补偿相关法律制度，确保生态服务功能的受益人应当支付相应的生态效益支出，解决无偿享有环境效益和生态服务的问题，并弥补生态保护者的损失，同时，要进一步完善环境损害者承担环境污染和生态损害的负外部性或外部成本内部化的法律，对违法行为从重处罚，增加企业的违法成本，使违法行为不符合成本效益，促进生态文明建设。

（2）建立健全生态补偿资金保障机制。加强政府途径的矿区生态筹资渠道，形成中央到地方联动的补偿机制，并通过制度条例明确资金的支出方向、生态损失和生态补偿评估机制，对于资源综合利用、优化环境的企业给予财政补贴或减免税收的优惠政策，形成资金、政策、技术等多元互补的机制。

（3）建立健全监管体系。第一，落实生态目标责任制，合理分配党委、政府和行政机关各部门的生态环境责任，明确各自的权限和职责。第二，实行监管分离，依托网格化监督，制定配套规则，避免出现自我监督、自我评价等现象。同时，发挥网络媒体的监督作用，鼓励社会公众切实参与到生态补偿过程中。

（三）市场化机制

（1）完善矿产资源生态补偿市场规则。目前，以市场为导向的矿区生态补偿制度还不完善。市场交易模式应实现多样化，在以矿业公司和当地政府作为生态补偿主体的基础上，通过调动社会各界绿色环保机构组织和公民的力量，实施福利补偿、资金补偿、机会补偿和政策补助，最后完成矿业生态补偿。确定市场的交易对象，规范市场行为，搭建矿业的市场化平台，并依据法律规范的程序进行矿业市场化的交易[8]。

（2）维护矿区生态补偿利益主体平等的市场地位。为维持矿区生态补偿市场的公平性，应当客观调整各利益主体之间的利益分配比例，调整对中央政府和各地之间的税费留成比例，并增加对地方财政的税费保留比例，以补偿各地财政的管理成本，并充分调动其监督的积极性，以当地政府和采矿企业为主要的赔偿主体，对承担巨额税费或对矿产资源与矿业环境保护事业作出了重大贡献的企业给予税费优惠，对严重污染环境的企业实施经济惩罚，建立生态补偿市场，保持企业与补偿接受者平等的市场地位。

（3）实现生态补偿监管多元化、现代化。矿区监测应贯彻信息化、网络化，运用现代化手段实施矿产资源生态补偿。在受市场经济驱动的基础上，还应加强环保宣传与教育，唤醒利益相关者的社会责任意识，加强对各地方政府和企业的约束与监督，建立生态补偿市场化运作的配套支撑机制——政府法治约束机制和社会公众参与的监督反馈机制。政府作为主要的监督主体，与媒体报刊、社会环保组织和公众参与监督共同构建“政府监管、社会监督、民众参与”的环境保护约束与监管机制，推进市场监管的现代化和多元化。

六、小结

矿产资源对促进经济发展发挥着基础而重要的作用，但过度开采带来环境污染、资源浪费、生态功能衰退、生态系统失衡的问题，不利于整个社会的可持续发展。保护生态环境不受到污染侵袭、保障矿产资源的可持续供给、建立和健全生态补偿机制是大势所趋。本文从矿区生态补偿的内涵和需要出发，认真分析成渝双城经济圈生态补偿机制存在的不足，从资金、法律、营销三个方面提出可行性建议，为生态补偿机制的构建提供思路。