大城市核心城区发展战略规划路径研究

安诣彬等

中国城市和小城镇改革发展中心

安诣彬（高级规划师） 王佳琪（规划师）

中央财经大学政府管理学院

那子晔*（博士，讲师）

北京土人城市规划设计有限公司

张 毅（规划师）

摘 要：文章从发展战略规划的基本属性认识为出发点，分析了大城市核心区战略规划面临的新要求;以成都市青羊区的规划实践为例，总结提炼了在新的发展形势下，大城市核心城区发展的特征和趋势;从竞争性分析方法入手，探索大城市核心城区发展战略规划编制的方法路径，以期为相关规划研究的开展提供借鉴。

一、引言

城市战略规划编制对象往往是以一座城市为单位的、范围相对完整独立的行政单元为主，以一个城区作为编制对象，其研究方法、规划路径尚处于探索阶段。城市发展战略规划的概念起源于西方，20世纪50年代，赫希曼在《经济发展战略》一书中首次提出“发展战略”。我国发展战略规划的实践起源于21世纪初期，在近15年内已成为大城市中心城区发展谋划的重要手段。我国城市发展战略规划（简称“战略规划”）通常是以一个大中城市行政范围或其中心城区作为编制的空间对象。在经历了两轮“基本语境”的变迁后，为了应对全球化带来的未知环境刺激以及国家和城市在全球化格局中地位角色的变化，不少大城市和中心城市纷纷放眼全球，借鉴国际上先进的城市发展理念和未来进步方向进行自我规划[1]，战略规划的目标也经历了从增量扩展向品质内涵提升的转变[2]。无论是早期较多地关注城市空间的拓展，还是后期逐步转向研究空间与城市经济、产业及文化等方面的联系，城市的战略规划总是站在城市远景发展的角度，思考重大的、长远的、宏观的关键问题[3-4]，其核心价值在于提高城市竞争力、促进城市发展以及体现施政者意图[2]。

随着全球化的深入，城市已成为一个国家或区域（地区）把握全球化机遇、应对全球化风险与挑战的前沿阵地[2]，尤其是党的十八大以来，“两个一百年奋斗目标”和“一带一路”倡议等区域政策赋予了我国城市特别是国家中心城市和大城市更复杂的国际职能和更强的竞合属性。与此同时，在国土空间规划“一张蓝图绘到底”的价值导向下，我国城市的发展规划需要更加科学和长期的战略判断和引领，这对我国的城市发展战略规划提出了新的要求和挑战。

二、新形势下城市发展战略规划的新要求

（一）党的十八大以来城市发展的新要求

40多年来快速城镇化时期重数量、重速度、轻质量的城市化发展模式，导致了我国城市的生态、环境与土地、水等资源承载力普遍逼近极限。党的十八大以来，党中央明确提出城市要转变发展方式、完善治理能力的总体要求，明确了城市发展要走高质量发展的道路。随着我国大部分大城市的发展规模、布局和建成状况逐步稳定，城市建设用地紧缺和增量空间有限已经成为普遍状况，个别地区和少数城市的城镇化状况甚至出现了“收缩”，这进一步要求大城市发展战略规划的工作使命要向寻找发展新动能、挖掘存量的方向转变。作为城市空间发展思路的顶层设计，战略规划的编制思路和方法也必须做出应对和调整，以满足新形势的要求。

随着2018年全国城乡规划管理机构改革的完成，我国的国土空间规划的编制、技术和管理体制全面确立。这使得城市发展战略规划能够超越以往城市总体规划的框架，赋予编制主体、形式和目的更加灵活、更具延展性的空间，也使编制内容和方法能够向多维度的城市领域拓展。

（二）大城市核心城区战略规划编制的特殊需求

在大城市规划的具体层面，面对新形势的变化，一些大城市已将发展的重点从“空间的外延拓展”转向“质量优化提升式的内涵发展”，尤其是其已经灵敏地意识到大城市在达到一定的发展规模和水平的情况下，内部的各个空间片区、单元发展的差异程度愈加明显，发展诉求纷繁多样、发展目标也千差万别，这些城市急需“量身定做”的发展战略。这就要求战略规划能够为大城市中心区在全市发展战略框架下完善自身发展的顶层设计，明晰自身在核心城区的发展位置与使命、选择差异化的特色发展路径、借鉴国内外先进城区发展经验，尤其是兼顾宏观发展和微观实践，实现既能“仰望星空、脚踏实地”，又能满足“解剖麻雀”的独特而具体的规划需求。

显然，强调更大空间领域、更长远发展周期的传统战略规划的编制模式，难以满足较小范围、次级层次的城市空间单元战略规划编制的需求。这也是近些年我国众多一、二线城市中的核心城区纷纷启动编制战略规划的原因。

（三）大城市核心城区的发展对战略规划提出的新要求

从国际竞争的角度看，中心区是我国大城市中心的核心构成单元，其直接决定了我国城市的国际竞争力和影响力。笔者通过对巴黎、伦敦、北京、上海、广州、成都、西安等城市的对比分析发现，我国的大城市中心区具备了国际大都市中心区相似的发展特征和资源条件，但也与国际大都市中心区存在着显著的差距。

我国大城市发展特征、资源条件与国际大都市相似。我国大城市的核心城区已成为区位最佳、交通条件最优、各类资源最为聚集、历史文化最为深厚的城市地带，包括密集建设的交通樞纽和线路使得运输非常便利，同时也聚集了优质的教育和医疗等公共服务资源，并且作为城市发展的起点，这些地区保留了大量丰富的历史文化遗产，都市文博和文旅产业十分发达。核心城区都是社会经济发达特别是服务业，最为密集、最为活跃的地区。

相比国际大都市的核心城区，以青羊区为代表的我国大城市的核心城区发展质量仍存在较大差距。在地均产值方面，2018年青羊区地均产值为12亿元/平方公里，而巴黎这一数值达到72亿元/平方公里，伦敦为56亿元/平方公里;在人口密度方面，青羊区的人口密度也远低于巴黎和伦敦中心城区的人口密度（见图1）。

显然，我国大城市中心区发展质量和能级仍然呼唤更为精细化、个性化，更具竞争性的规划战略，从而实现我国大城市的整体跃升，使其能更深入、更有效地参与国际竞争与合作。

三、成都市青羊区发展战略规划的技术探索与创新

青羊区是成都市中心城区的核心组成部分之一，全区面积67.78平方公里，是成都“源城”所在地，曾经是成都的政治、经济、文化中心。近年来，随着成都市政府陆续从青羊区搬迁至高新区，相关的政治、金融、人才等资源要素逐渐流失，同时大片的老城区也面临城市更新、焕发新活力的难题。在最新一轮的成都市总体规划中，青羊区与成华区、锦江区、金牛区、武侯区5个城区被共同确定为“中优”区域，提出“优化区域功能，降低开发强度、降低建筑尺度、降低人口密度，提高产业层次，提升城市品质”的“三降两提”发展要求。2017年，青羊区组织编制的发展战略规划希望在成都蓬勃发展的大环境下，按照“中优”片区发展总体要求，进一步寻求“老城区”发展的突破点和增长点。笔者研究的核心技术探索内容主要是基于青羊区战略规划编制过程研究内容的提炼总结。

（一）“目标引导+趋势判断+核心价值识别”的技术路线探索

大城市核心区战略规划的核心难点是规划技术路线的确定。城市发展战略规划技术流程可分为4种类型：问题推导型、目标引导型、问题目标互动型、条件归纳型。[5]这些流程虽各有特色，但单个流程都存在整体性和系统性不足，且策略措施大多落脚在物质空间领域。

根据新时期大城市核心区战略规划的新要求，结合青羊区的实践开展技术路线的探索。首先，青羊区是成都市的中心城区之一，其发展总体目标在成都市相关规划中已经确定，即战略规划的发展目标相对确定，于是技术路线先确定采用“目标引导”这个类型。其次，在研究中发展，国际先发城市的核心区发展有显著特征，发展路径上也有规律可循，可选择与青羊区发展背景条件相似、发展阶段相同的先发城市进行研究，做出青羊区发展的“趋势判断”，作为重要技术路线的核心步骤。再次，由于青羊区是成都中心城区之一，其发展与周边其他城区特别是有相似区位条件的中心城区存在很高的關联性和相似度，因此，识别青羊区在成都市发展的“核心价值”是提出战略部署的重要一环，也是对于“区”级行政单元1开展规划研究的客观需求，于是在实践中将“核心价值识别”纳入技术路线中。

“目标引导+趋势判断+核心价值识别”的技术路线具体包括：1.目标引导是指在整座城市的战略发展目标以及不同片区的分工协作明确发展目标，这是战略规划的出发点;2.趋势判断是指从历史、现状、先发城市的经验来分析作为大城市核心城区未来发展的特征和大趋势;3.核心价值识别则是聚焦规划对象，分析其对于整座城市的发展的核心价值，特别体现在国际品质、产业特色、空间特征等方面。

（二）大城市核心城区战略规划研究方法探索

城市发展战略规划编制的核心目标是提升城市的竞争力，而对一个城区来说，也是如此。在对青羊区进行规划的实践中，规划者并非对城区发展情况做面面俱到的分析并逐一给出优化对策，而是试图在整个技术流程中采用竞争性分析方法：通过不同维度的比较研究，紧紧抓住成都以及青羊区最具竞争力的优势及发展的制约因素，从提升竞争力的角度出发，分析判断青羊区未来最迫切需要提升的领域并给出具有可操作性的对策。规划者不只是构建一幅“蓝图”，而且要通过远景规划使一个城区方方面面都做优做强，真正以“战略”的思维，在一个城区的事权范围内提出有针对性及说服力的战略构想。

1.从“全视野”角度研判城区的核心优势

对一个城区的发展条件分析与一座城市的观察视角不同，一个城区发展优劣势是一个相对的概念，无论其优与劣都是站在整座城市内部来分析的。规划主体要清醒地认识到，一座城市是一个完整有机的“生命体”，虽然区县有行政边界，但其优劣势的产生往往是整座城市系统运行的结果，存在的问题也可能是所在城市的整体或一个区域的问题，并不单单产生于某个城区。因此，一个城区编制发展战略规划务必要放眼整座城市，甚至要对国内外发展阶段、特征相似的城区进行比较分析，才能真正看清该城区发展的优劣势，进而评价其发展的核心竞争力。例如，规划者从青羊区文创、教育资源在数量和空间的分布上，得出其资源禀赋在成都市中心城区范围内具有显著优势的结论。

表1  成都市高中教育资源分布

通过对成都市中心城区服务业的分析可以看出，青羊区在以金融、商务服务、商贸、科技服务等为代表的服务业增加值在中心城区五区中一直排在首位，青羊区在服务业发展方面在中心城区中有显著优势。

2.战略目标及城区职能判断

（1）战略定位突出独特性

以全视野研判城市发展核心优势，进一步制定了城区发展的战略目标。城区的发展目标不求“大而全”，但求“独特性”，以便规划实施者（区政府），能够更好地把握城区发展核心特征，在与兄弟城区的竞合关系中找到“自恰”的发展路径。对大城市的一个城区来说，制定发展目标的思路有两个关键步骤：先看所在城市的发展目标如何，再看这个城区在整座城市中的地位和作用。

成都市（将自身）远期发展的城市性质确定为“国家中心城市、世界文化名城、具有国际影响力的文化创意中心和世界旅游目的地。”其中，“世界”“国际”“文化”“旅游”为关键词。相比于其他成都市的核心城区，青羊区最有价值特色的就是历史与文化资源，该区也是成都文化名城的主要空间载体，因此，青羊区的发展总体定位被确定为“千年蜀都，文博青羊”。

（2）多维度构建城区职能体系

相比一座城市来说，判断一个大城市核心城区的职能，需要考虑衡量的因素更为复杂。城区职能体系框架一般可以从3个层面来构建：第一，从与所在城市其他城区间竞争力的层面;第二，与全国同等级城市核心城区职能比较分析层面;第三，与世界城市核心城区发展经验和趋势判断层面。

从所在城市的职能出发，通过竞争性分析判断目标城区与其他区县或是有竞争力的区县之间承担职能的差异。在青羊区规划实践中，基于合力共赢、协同发展、差异分工的原则，笔者选取与青羊区有较强竞争力的武侯区、锦江区、金牛区、成华区等城区，从产业生态、交通支撑、空间环境、公共服务等方面的资源条件逐一评价各个城区能够承载成都市“五中心一枢纽”2职能的优劣势。通过系统分析，明确青羊区的职能定位为“成都市现代总部经济高地，世界文化名城核心城区，国际化公园城市精品城区”，这三方面都从青羊区的角度对成都市建设国家中心城市远期的定位目标给予有力支撑。

与其他国家中心城市比较分析，展望青羊区作为未来国家中心城市及世界城市核心城区的发展趋势与发展愿景。结合青羊区的优势资源，未来青羊区可以承担成都在现代生产性服务业、国际文化交流与会议服务、国际旅游服务、对外贸易服务、国际企业总部集聚、创新科技服务等方面的职能。通过不同国家中心城市之间的对比分析可以看到，成都在文化交流、文化辐射、创新能力、门户作用等维度均有较优表现。作为成都的中心城区之一，青羊区文化底蕴深厚，是进行国际文化交流、发展文创产业的优势区域，适合以类型丰富的文化场所作为空间载体，体现千年蜀都风韵、培育文化交流与展示氛围、做好非物质文化遗产创新传承、提升软硬件条件，建设符合国际标准的文化交往中心。

從世界城市核心城区发展趋势判断青羊区应该具备的职能。世界城市发展经验表明，核心城区是整座城市乃至国家创新创意的重要来源地。而创新的实现是综合了城市治理、研发合作、人才吸引、服务环境、平台建设等多方面共同作用的结果。从全球创新指数框架中可以看出，成熟的商业环境、发达的资本市场和金融体系、高效的知识和技术产出、完善的文化创意产品和服务等因素都在全球创新城市建设中起到举足轻重的作用。借鉴纽约、伦敦、洛杉矶、新加坡等世界城市核心区及其现代服务业的发展经验，青羊区未来应承担更多成都建设世界城市目标下辐射区域与影响全球的相关职能。具体来说，青羊区将在金融服务、高端商务商业、文化创意、国际交流等职能方面，具备承担辐射区域和影响全球的发展条件。从大型文化设施的数量和深厚的文化底蕴条件分析，青羊区较为适合承担文化创意、大型国际文化活动与交流活动、艺术与时尚展示活动、国际文化会议等职能，成为成都建设世界历史文化名城的引领区、天府文化的集中展示区，推动成都文化创意产业的快速发展。

3.紧抓发展痛点，提出城区发展战略措施

在确定了城区发展目标及定位之后，从相似发展阶段城市案例经验总结以及更好地处理局部（青羊区）与整体（成都市中心城区）的关系两个维度提出发展的具体策略。

（1）大量对标案例研究，提出战略措施

在技术方法上，先从大量的案例研究入手，分析国内外类似城区，在相应发展阶段，碰到相似发展困境的阶段，采取了哪些重大的举措推动了城市发展，这是提出战略措施的出发点。以在青羊区的规划实践为例，通过复盘国内外的先发城市，当发展到成都当下的历史阶段，分析城市在推动中心城区的发展中有哪些重大举措。伦敦、纽约、新加坡为代表的国际先发城市，在发展到青羊区现状阶段时，注重在产业升级，高端服务业发展，中心城区实施城市复兴计划等方面发力，而国内沿海的先发城市则以举办国际国内重大赛事博览会为契机，推动城市更新，提升高端服务业，发展文创产业。通过复盘先进城市核心城区发展路径，给出青羊下一步发展的实践经验参考。

（2）处理好整体与局部的关系，提出核心城区产业与空间发展战略措施

具体战略措施的制定，要选取战略规划的核心内容，从“整体到局部”的视角以及“竞争合作”的视角出发，提出一个城市核心城区在产业和空间方面的战略措施。

在空间发展方面，分析视角不能局限在对象城区，而是要研究城市整体空间发展阶段，判断整座城市空间发展处在什么阶段，再来推演相应的核心城区应该采用什么样的空间发展策略。通过研究发现，大城市的发展普遍经历“起步—膨胀—应急—调整—控制”5个阶段，成都市处在“应急”和“调整”并存的阶段，而青羊区则已经进入调整模式，已从外延的扩张转向关注内部精密型的增长。青羊区远景发展战略的探索，正是在审视过往问题的基础上，关注如何完成“调整”。因此，如何调整成为本次战略规划的重点，也是空间、交通、基础设施策略的出发点。

在产业发展的方面，搞清与周边城区产业的竞合关系，是精准提出产业战略的关键，尤其是金融、商业和文化等各类服务业几乎是共性产业。对青羊区而言，产业发展核心思路在成都城市5大主题功能布局“中优”3的框架下，与其他4个城区共建体现国家中心城市特征的现代服务业生态圈，以金融总部、高端商务、文化创意以及园区总部经济为主导的现代服务业体系。

四、总结

在新形势下，城市发展面临大量重构工作，尤其是像成都这样的国家中心城市的核心城区，战略规划的重点不再是空间拓展及新增用地的功能安排，而应更加专注于新形势下发展动能的转换，寻找提高国际、国内影响力和竞争力的发展契机。对于国家中心城市的核心城区来说，下一阶段发展是否成功，直接影响到整座城市在区域中的地位乃至在国际城市竞争舞台是否拥有一席之地。青羊区战略规划的编制，是在成都建设国家中心城市初期这个大背景下，面对自身已经出现动力不足迹象及时作出的发展谋划应对，从战略的角度上，处理好与兄弟城区发展中的竞合关系，并结合自身特点把握住发展的大方向，帮助城区在不断变化的社会经济秩序中掌握发展的主动权。

注释：

1. 大城市下辖的城区，这样的研究对象具有以下特殊性：①一个城区在管理事权上较完整城市要小得多，各方面布局都要服从全市统筹安排;②作为大城市的核心城区，中心城区的城镇化率接近百分之百，可新开发用地非常狭小;③一个城区的产业类型、用地类型、人口组成只是城市的一部分，具有其特殊属性，并不能单纯用城市层面宏观视角来评判;④对一个城区编制发展战略规划的案例并不多，可借鉴的经验也比较少。

2. “五中心一枢纽”为《成都市城市总体规划（2016—2035年）》确定的城市职能，具体指全国重要的经济中心、全国重要的科技中心、全国重要的金融中心、全国重要的对外交往中心和国际综合交通通信枢纽。

3. 《成都市城市总体规划（2016—2035年）》提出了全市“东进、南拓、西控、北改、中优”五大主体功能区发展布局，青羊区位于“中优”功能区当中。

参考文献：

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