地方政府隐性债务风险防范化解研究

钟咏

摘要：2015年起新修订的《预算法》实施，地方政府债务发行及管理进入法制化、规范化轨道，地方政府债务“开前门、堵后门”成效明显，法定债务规模及风险得到较好控制，但受政府职能定位、政绩考核、预算软约束、融资平台转型发展不到位等因素影响，违法违规或变相举债形成的隐性债务不容忽视。面对地方政府隐性债务治理中的风险挑战问题，要时刻关注、及时研判，从财政可持续发展出发，统筹财政发展和安全，加快财税体制改革、推动地方经济高质量发展、提高资产资金配置效率并强化绩效考核、规范推动债权债务融资融合发展，抓实地方政府隐性债务风险化解。

关键词：地方政府；隐性债务；风险化解

中图分类号：F812.7文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）03-0102-05

基金项目：2020年中共广西区委党校（广西行政学院）青年课题项目“疫情背景下地方政府隐性债务风险防范研究”（2020QN04）。

2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调：“面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀牛’事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。”[1]当前，我们应高度重视化解地方政府隐性债务风险，努力实现财政高质量发展。

一、地方政府隐性债务基本定义、特征及规模

国内学者普遍认为，不论举债主体是机关事业单位、国有企业还是投融资平台，只要超出法律或合同范围，并且债务由财政资金偿还的，或预先确定未来的财政支出责任事项，以及在公众预期与道义责任下形成的债务都属于政府隐性债务范畴。 2017年，中共中央政治局会议指出：“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”[2]，“隐性债务”一词从国家层面被正式提出。《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》将法律规定以外的地方政府变相举债及违规担保视为隐性债务，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》两份文件给定义和判断地方政府隐性债务提供了权威依据。一般来说，地方政府隐性债务相对于政府法定限额债务，以非政府债券形式举借的直接约定或承诺以财政资金偿还，或违法提供担保、出于职能考虑承担救助责任而形成的违规举债，是突破债务限额的预算外活动。因此，判断是否属于隐性债务不能仅限于融资主体、融资方式及合同约定等形式上的考虑，而应坚持实质重于形式的原则，重点关注是否突破债务限额、是否需要财政资金偿还或兜底这两个关键特征。

从债务规模来看，据财政部公告，“截至2020年12月末，纳入预算管理的全国地方政府债务余额256615亿元，其中一般债务127395亿元，专项债务129220亿元；政府债券254864亿元，非政府债券形式存量政府债务1751亿元。”[3]债务总量控制在全国人大批准的全国地方政府限额之内，但是，限额内债务并未完全体现出地方政府隐性债务规模及风险程度。审计署2018年第2号公告披露：“部分地区通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元。”[4]由于预算外活动的多样性和复杂性，地方政府隐性债务透明度低且底数不清，地方政府隐性债务总量难以完全掌握，需要警惕潜在的风险隐患。

1994年分税制改革使地方财权上收，而1995年实施的《预算法》对地方政府预算赤字和债券发行有明确约束，《担保法》《贷款通则》对地方政府直接贷款和贷款担保进行了限制，这就使得地方政府的财力不断缩小，地方政府有限的财力难以支撑教育、医疗卫生、社会保障、环保等大量支出责任，地方政府财权和事权不匹配问题导致资金缺口日益扩大，在中央转移支付仍无法补足财力缺口的情况下，平台公司逐渐成为地方政府举债融资的重要工具和载体。2008年金融危机爆发后，中央政府以期通过基础设施建设拉动经济增长，地方政府为配套“四万亿”投资计划，在人民银行、银监会以及财政部等部门的政策支持下，融资平台公司出现井喷式增加并开始大规模的举债活动，企业债、中期票据等融资工具为充实地方政府基础设施建设资金提供了重要支撑，城投债的发行进入了快车道。城投债表面上是融资平台的企业债，但有土地的抵押以及政府的担保，最终偿债资金主要来源土地出让收入或者地方财政收入，随着房地产市场的调控，地方财政越发缺乏稳定、可持续的基础。2015年起新修订的《预算法》实施，正式赋予地方政府在预算约束下依法举债权，纳入预算管理的地方政府债券成为地方政府举债融资的唯一合法途径，地方政府债务治理进入了一个新的时期。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》等文件先后出台，通过存量债务清理甄别、债务置换及限额管理等举措修明渠、堵暗道，明确提出了要划清地方政府与融资平台公司的界限，政府部门不得通过企事业单位等举债，坚决制止地方政府违法违规举债。但是从另一个角度来看，债务限额管理也限制了地方政府直接融资的能力，使得地方政府寻求更多预算外融资来保证在建项目资金需求，比如，部分融资平台非市场化举债业务、国有企事业单位替政府举债、政府提供直接或间接担保等。特别是在此期间推行的政府与社会资本合作（PPP项目）、政府购买服务等被异化，这都为地方政府债务隐性化披上了“新马甲”，长期以来的“政府性债务”演变成“政府隐性债务”。

具体来看，地方政府隐性债务形成受以下四方面因素影响。一是事权和支出责任不协调、不统一。部分地方政府存在不同程度的职能错位、越位，模糊的政府、企业以及市场边界使地方政府陷入大包大揽的局面，公共产品供给责任和政府支出压力过大，预算外活动产生的隐性债务规模随之扩大。二是不合理的政绩观依然存在。不少地方存在经济目标过高、基础设施重复建设、投资过剩等现象，一些地方大搞面子工程、形象工程，低效、无效投资加剧了地方政府财政负担，一旦合法举债难以满足资金需要，违法违规举债就成为必然。三是缺乏有效的责任追究机制。财政部门履行地方政府债务管理职责，但是受限于行政体制等因素，相关监督管理职能作用发挥并不理想，对违规举债难以形成有效约束，缺乏有效的责任追究机制更是助推了地方政府违规举债。四是税制改革使地方政府主体税种减少，加之减税降费政策的持续推行，地方财政收入受到直接影响，当前为了配合做好宏观调控政策的实施，落实好中央“六稳”“六保”工作任务，很有可能形成新的隐性债务，这需要引起高度重视。

一般而言，政府债务与经济发展是一种非线性关系，二者存在一个理性的平衡点。一定范围内，地方政府举债可以弥补公共支出、基础设施建设以及城镇化发展的资金缺口，但是一旦打破平衡便会形成反向抑制作用，这个平衡点高低取决于债务规模大小、结构构成、资金使用效益和偿债能力，特别是与当地的经济社会发展是否相适应、相协调，偿债能力是避免债务风险转化的决定因素。就目前情况来看，我国地方政府隐性债务管控仍面临许多难点问题及风险挑战。

一是预算软约束下的道德风险。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出：“要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。”[5]而我国地方政府隐性债务未纳入预算限额管理并缺乏预算硬约束，那么如果不受限制地持续突破预算约束，投资效率低下、资金闲置浪费等问题将会很突出。随着我国房地产市场调控政策影响，以土地出让收入为主要来源的政府基金收入通道收窄，地方政府偿债资金来源的不稳定性和不确定性增加，當地方政府不能偿还到期债务时，一旦出现新官不理旧账便会催生债务风险的代际传递和转移，拆借挪用资金或进一步举债、向上级政府转嫁债务等行为将加剧道德风险。近年的多个隐性债务监管会议或文件都强调要打消基层政府认为中央和省级政府会救助的想法、打消金融机构认为政府会兜底的想法，这都是出于预算约束的考量。

二是融资平台公司市场化转型发展不到位。就目前来看，地方政府融资很大一部分来源于平台公司，自新的《预算法》实施以来，加强了对各类融资平台公司的监管，逐步清理地方政府存量隐性债务。在政策持续收紧的情况下，地方政府隐性担保有所弱化，但融资平台公司承担着重要的基础设施建设职能，在推动地方融资平台转型过程中，部分地方政府与平台公司之间的关系尚未理顺，其政府融资功能未被完全剥离，在转型中面临融资模式单一、治理结构不完善、低效无效投资等问题，致使其市场竞争力不足，融资平台偿债能力受限，刚性兑付预期下降使地方政府承担连带责任，一旦地方政府违约便会导致形成财政、金融风险的相互传导。

三是隐性债务底数不清，资产、负债管理协调性不足。虽然法律上明确规定严禁违法违规举债，但是在各种主客观因素的影响下，部分预算单位、平台公司或国有企业有意或无意少报、漏报甚至瞒报实有债务数，地方政府和财政部门对隐性债务规模、期限、本金偿付等情况没有完全掌握，部分隐性债务游离于监管和监督之外，一旦未掌握的存量隐性债务显性化或者持续新增隐性债务，这会给精准施策带来挑战，制约了对地方政府债务风险的分析、研判、预警和精准施策，不确定的隐性债务风险很有可能演变成为经济发展的“灰犀牛”。此外，债务资产闲置、浪费等问题突出，未能发挥出应有的资产效应。

（一）深化财税体制改革，加快建立系统集成、协同高效的现代财税体制

一是深化财税体制改革。地方政府财权和事权不匹配是隐性债务形成的重要原因，那么就要加快财税体制改革，推动建立现代财政制度，着力构建权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系，推动形成更加稳定的政府事权、支出责任和财力相适应的制度[6]，实现各级政府财权分配和事权范围相匹配，减少因财权、事权和支出责任不匹配引起的资金缺口。要保持宏观政策的连续性和稳定性，进一步完善转移支付制度和基层财力保障机制，为地方政府建立良好的收支循环体系提供时间和空间，增强地方政府财政支出可预期性。优化一般和专项转移支付结构，逐步提高一般转移支付的规模和比例并建立稳定的增长机制，加快落实财政资金分配的公平性和合理性，统筹财政资源加强对重大项目和重点领域的资金保障。积极的财政政策要提质增效、更可持续，探索建立常态化转移支付资金直达机制并稳步扩大直达资金范围，更好推进各级政府分工协作、有序运转、有效履职，充分发挥中央和地方两个积极性。加快完善省以下转移支付制度，合理安排共同财政事权转移支付和专项转移支付规模，实现地区间转移支付资金与政府公共服务成本相衔接，进而抑制地方政府不合理的举债需求，防止形成新增隐性债务。

二是坚持依法治税理念。在遵循中央统一立法和税种开征权的原则上，通过立法授权下放地方政府一定的税收征管权限，适当扩大地方税收分配比例，增强地方政府税收收入内生动力。积极拓展新的地方税源，加快推进消费税征收环节改革，培育房产税等地方主体税种，保证地方财政收入的可持续性和稳定性，提高地方政府财政收支的自我平衡能力。优化税收结构，合理控制非税收入和税收收入的征收比例，提高非税收入规范化、协调化水平，提高地方政府税收整体水平。建立更加科学有效的税收征管制度，提高税务征管效率和征管效能，将经济增长的成效体现到财政增收上来。严格规范征管和减免并加强税务稽查，既要避免收入不实、数据虚高，又要依法打击涉税违法行为，大力清缴偷税欠税，减少税收征收环节上的税源流失，不断缓解减税降费带来的地方财政压力，提升地方政府隐性债务偿还能力。

三是完善公共物品和公共服务供给机制。不管是从财政基础理论还是各国的实践来看，公共物品和公共服务不一定完全由政府提供。在市场经济条件下，对于混合公共物品是可以考虑由私人部门来提供的，这既可以调动社会力量参与公共治理的积极性，又可以减轻政府的财政负担和支出压力。那么，地方政府就要从国家治理体系现代化的角度加快职能转变，加强财政承受能力评估，厘清政府、市场与社会三者的边界，坚持有所为、有所不为，发挥出政府“有形之手”和市场“无形之手”的协同作用，完善公共物品供给机制，调整优化财政支出范围，发挥市场在资源配置中的基础性、决定性作用，支持民营企业、民间资本平等参与部分基础设施领域投融资，通过市场机制形成公共物品、公共服务的良性供给，降低地方政府举债需求。

（二）加快推动经济高质量发展，强化自我“造血”机能，夯实稳定的财政收入基础

一是持续深化“放管服”改革，将改善营商环境作为推动高质量发展的重要保证。坚持问题导向，从简政放权入手，进一步打破现有利益格局，切实解决市场反映比较突出的各種限制多、门槛高、审批繁的问题，为推进交通、能源、农林水利、生态环保、冷链物流等基础设施建设、产业园区开发和城镇老旧小区改造营造良好的环境和条件。以网购、物流等为代表的新业态、新模式跨界经营、线上线下融合更加明显，深刻改变着经济社会结构和生产生活方式，传统监管审批办法很难适应其发展需要，因此要坚持包容审慎原则，及时开辟审批绿色通道，主动服务新兴市场主体，同时要改革和理顺市场监管体制，加强事中和事后监管，管出公平公正、服务创造出效率，推动实现“放管结合”和“服务优化”，着力营造稳定公平透明、可预期的营商环境，充分激发各类新增市场主体活力和内生动力。

二是抢抓政策窗口期，加快工业振兴带动产业链、供应链优化升级。科技创新催生出来的比如在线教育、生命健康、人工智能、5G等新产业新业态为地方经济转型发展孕育新的发展机遇。地方政府要抢抓发展“窗口期”，深刻把握产业变革趋势，加快实施产业基础再造工程，大力培育集成电路、新能源、新材料等成为核心主导产业，向有利于经济转型升级的新型基础设施建设倾斜，加大新型城镇化和交通、水利等重大工程投资力度。要集中力量办好产业园区，充分发挥园区产业集群、要素集聚、资源集约的“洼地”效应，打造经济快速发展平台，壮大工业主体财源。主动适应产业结构升级的变化，加快一二三产业协同转变，积极发展以文化旅游业和现代物流业为代表的第三产业，有效引导地方经济向着更高质量的方向发展，增强经济发展新动能，促进经济增长和可偿债综合财力提高，消除地方政府隐形债务形成的条件。

三是加大存量资产盘活力度，提升资产与负债的配比程度。当前我国面临出口受限、投资乏力、内需相对不足的困境，必须强化资产端管理，使地方政府具备更加坚实的偿债基础。一方面，地方政府应充分把握优质资产的经营内涵，创新城市资产和公共基础设施的市场化经营管理方式，通过市场机制来盘活和经营好各类资产，提高资产的经济收益或服务能力，特别是加强债务资产的盘活力度，通过提升资产效益增强偿债能力。另一方面，各地政府要主动跟进新一轮国有企业改革的步伐，推进国有资产监管向管资本为主转变，完善法人治理结构和现代企业制度，增强国有企业自主经营灵活性，逐步提高国有企业市场竞争力，不断提高其经营管理水平、投资有效性、国有资本盈利能力和财政贡献能力，通过“开源”阻断地方政府债务风险。

四是加快剥离平台公司政府融资职能。按照市场化原则规范进行融资和偿债，通过市场化退出、债务重组机制和股权结构调整来打造新型优质市场主体，提高平台公司的投资效率和盈利能力，使得偿债能力增长率大于债务规模增长率。此外，还应发挥出国家监督体系的职能作用，完善财会监督体制机制，强化审计监督、财会监督等专业监督检查，加强投融资平台公司经济事项审计、会计信息质量检查和信息披露，严格落实企业会计准则和国有资产年度报告制度，依法依规、客观审慎地查实并处理虚增固定资产或资本公积、财务核算不规范、会计基础工作不规范等问题，实现对隐性债务穿透式全覆盖监管，严防违规举债及国有资产流失问题。

（三）优化政绩考核内容和方式，在预算约束下提升资金使用绩效

一是要建立健全领导干部政绩考核制度和考核体系，牢固树立稳增长与防风险并重的政绩观，逐步降低经济增长指标在领导干部考核体系中的评价权重，将地方政府化债成效与政绩考核挂钩，增强化解存量隐性债务的内在动力。同时还应完善投资决策机制，提高投资项目管理能力，杜绝盲目地注重投资规模，减少形象工程、政绩工程以及脱离当地财力的项目，从制度上约束地方政府不顾财力过度举债或者违法违规举债。明确“谁举债谁偿还”的主体责任，严格建立健全终身问责的违规举债追究机制，防止地方政府追求短期政绩而忽视风险隐患，从源头上规避新官不理旧账的道德风险，遏制地方官员违规举债的冲动，更重要的是要约束地方政府主观动机，严格查处虚报、瞒报隐性债务行为，使地方政府举债更加制度化、规范化、合理化，积极稳妥化解存量隐性债务。

二是从“节流”和“问效”上下功夫，缓解地方政府财政收支矛盾。第一，深化预算制度改革，坚持政府长期过“紧日子”的导向，进一步压减一般性非刚性支出，严格按照预算制度标准化开支，加快推进资金“节流”制度化；以更大力度调整优化支出结构，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，把有限的资金花在“刀刃”上，切实提高财政资金配置效率。第二，在支出进度考核机制下，要加强预算执行监测，充分考虑预算执行进度要求，同时也要注重资金安全和执行的效率，将绩效管理的关口前移至项目前期决策环节，加强项目财政承受能力论证和投资评审，切实解决好固定资产投资效率低下、重复建设等“非理性”问题，减少资金低效、无效支出和浪费。要建立存量资金统计分析和清理回收机制，加大存量资金清理盘活力度，减少沉淀资金的占用，切实解决无钱可花和有钱花不出的矛盾。

（四）积极推动政府投资与社会投资融合发展，补齐市场参与不足的短板

当前，政府债券作为积极财政政策的重要着力点和宏观调控的重要工具，发挥着逆周期调节和经济自动稳定功能，对缓解地方财政支出压力、稳定经济基本盘起到了十分突出的作用。要坚持“资金跟着项目走”的原则，重点做好专项债券项目前期评估、筛选，申报并储备好一批风险可控、收益可靠的高质量项目，用合规的专项债券来引导债务显性化。同时要做细做实项目收益测算，客观准确预测项目收入和成本，确保专项债项目收益与融资平衡，降低专项债还本付息风险。在立项审批环节，相关职能部门要不断优化工作流程环节，加快推进专项债券项目立项、可研批复、初步设计以及招投标等工作，确保及时满足专项债券申报需求。在债券资金使用过程中，要不断强化资金管理部门和使用单位主体责任，用好地方政府专项债券，提高债券资金使用绩效，发挥出债券资金“熨平经济波动”的调节作用。

同时，我们应该清醒地看到，财政紧运行将是一个长期过程，当前政府投资效率已处于下降通道，不能简单地依靠政府投资来刺激经济，而要主动谋划提振民间投资信心，充分发挥政府投资基金引导撬动作用。因此，要坚持政府作用和市场机制双向发力，进一步理顺政府投资和社会投资间的关系，不断改善基础设施投资环境和盈利空间，形成更加合理的市场“挤入”效应，加速推进规范化PPP项目和政府购买服务等改革，加快形成多元组合融资模式，提高民间资本参与基础设施投资和公共产品供给的积极性，促进有为政府与有效市场的良性循环和有效协同，发挥政府投资和民间投资两个积极性，通过降低直接融资成本来减轻政府债务压力。

[1]习近平.习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/ 2019-01/21/content_5359898.htm.

[2]习近平主持召开中央政治局会议分析研究当前经济形势和经济工作[EB/OL].http：//www.xinhuanet. com/mrdx/2017-07/25/c_136469929.htm.

[3]2020年12月地方政府债券发行和债务余额情况[EB / OL]. http：//yss. mof. gov. cn / zhuantilanmu / dfzgl/sjtj/202101/t20210125_3649040.htm.

[4]2018年第2号公告：2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果[EB/OL].http：//www. audit.gov.cn/n11/n536/n537/c130942/content.html.

[5]国务院关于加强地方政府性债务管理的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm.

[6]刘昆.建立现代财税体制[J].国有资产管理，2021（1）：4-7.

责任编辑莫仲宁