地方隐性债务与融资饥渴对地方财政可持续发展的影响——以浙江省为例

浙江财经大学 孟磊，张宁，何首达

一、引言

近年来，我国地方政府债务规模一直呈快速增长态势，据财政部2021年1月26日公布的数据显示：截至2020年12月末，全国地方政府债务余额256615亿元。其中，专项债务占政府债务余额的50.36%，略高于一般债务。为应对疫情，2020年地方债的发行规模也创历史新高，2020年1-12月，全国发行地方政府新增债券45525亿元，另外全国发行地方政府再融资债券18913亿元。合理评估地方财政可持续状态和地方政府隐性债务规模，对实施积极财政政策具有重要意义。

二、地方隐性债务对于财政可持续性的影响

财政可持续性研究历来是财政问题的重要课题之一。尽管中国过去长期以来赤字率一直保持在3%的低水平之下，但从长期来看，GDP维持高增长是不持续的，老龄化也将为中国带来更大的社保压力。财政可持续发展从长期来看存在一定隐患。同时，有相当一部分研究者认为，政府的负债率在一定程度上可以直接反映财政的可持续性。由于隐性债务的低透明度和难以计量的底数，隐性债务的规模较难得到遏制，给财政的可持续性发展造成了极大的消极影响。

因事权财权不平衡等因素引发的融资饥渴形成的地方政府的隐性债务规模剧增问题也对财政的可持续性产生严重威胁。

浙江省经济发展一直走在全国前列，在现代财政制度改革方面给予了极大关注。2019年浙江省提出实行中期财政规划管理以促进浙江省“两个高水平建设”。对2018-2022年重大财政收支情况进行分析预测，从更长的周期、更宽的视野、更广的范围研究预算和资金安排，以维持浙江省财政可持续发展能力，包括加快建立现代财政制度、改进预算管理和控制的重要举措。强调研究分析各项财政收支政策，统筹财力配置，防控财政风险，即通过控制隐性债务潜在的经济和财务风险促进浙江省财政实现可持续发展。

三、地方隐性债务的成因

（一）融资饥渴—地方隐性债务形成的动机

地方政府财权与事权不匹配和追求经济增长优势之间的矛盾造成地方融资饥渴。我国目前的中央与地方之间的财政关系建立于1994年的分税制改革，在财政分权体制下，财权与事权不匹配，地方财政收入难以支撑地方财政支出，而税收和债务作为政府筹资的主要方式，税收分成的变动必然带来政府债务水平的变动。财政分权下的转移支付制度在一定程度上缓解了地方支出压力，但转移制度补助量并非严格按照地方事权为依据，并不能保证满足地方事权支出。政府间事权与支出责任划分不明晰和事权错位的现象普遍存在，是导致地方政府债务负担加剧和政府偿债意识淡薄的重要因素之一。

（二）约束不足—地方隐性债务扩展的空间

约束不足一方面在于地方政府举债没有严格控制，另一方面是政府债务举债权利和清偿责任分离。主要表现为存在时间和空间上的分离。预算软约束主要是指中央政府与地方政府之间某些权责的边界不清晰，地方政府债务权责时空分离，从纵向时间维度来看，现任地方政府所举债务并非由其偿还，而是由下一任政府偿还；从横向空间维度来看，当本级政府的举债无法偿还时，偿还债务的责任就归结为上级政府。其次，我国地方政府债务缺乏有效的债务资金监管系统，以及灵敏有效的反映和控制债务风险的约束机制。隐性担保更多地体现地方政府对融资平台公司的单向支持行为，事实上地方政府与融资平台公司属于风险共同体，即融资平台公司面临的风险对地方政府来说具有刚性约束（毛捷、徐军伟，2019）。

（三）融资渠道不完善—地方隐性债务扩展的路径

在2015年之前，地方政府并不具有举债权利，在打赤字和举外债都不允许的情况下，地方政府便开展了各类融资措施，隐性债务产生的主要来源为地方政府融资平台以及政府担保或变相担保等“多元化”融资方式，2015年新《预算法》实施之后，允许地方政府发行地方政府债券，但相比投资需求来说，仅有发行地方政府债券所带来融资规模的扩大是非常有限的。

四、地方政府隐性债务的分类

从总体上讲，隐性债务主要包括2014年年底经甄别后未纳入地方政府存量债务，但最终很可能由地方政府兜底，承担偿还或救助责任的债务，如政策性贷款、补贴类PPP、明股实债基金等（李升和陆琛怡，2020）。截至2014年末，我国地方政府或有债务余额8.6万亿，浙江省在2014年甄别锁定了5036亿元存量隐性债务，最终很可能是由政府进行兜底，在通过发行置换债券的方式化解后，至2018年末，隐性债务才降至894.6亿元。

借鉴汉娜（1998）提出财政风险矩阵，地方政府债务可以划分为两个维度，从地方政府债务的形式和法律责任主体的纵向维度上可以分为显性和隐性，从地方债务责任确定性的横向维度上可以分为直接和或有。综合两个维度，隐性债务可分为直接隐性债务和或有隐性债务（刘尚希和赵全厚，2002）。

但现有研究对地方政府直接隐性债务和或有隐性债务的划分并没有统一的口径。直接隐性债务主要以央地共同负担的社会保障基金为主，包含由于养老保险金缺口形成的债务等。或有隐性债务主要包括国企、银行等不良资产、未弥补亏损，以及地方政府通过投融资平台等产生的债务。其中，以市政建设的名义借助投融资平台进行银行借贷等产生的非市场化债务成为地方政府或有隐性债务的主要来源（毛捷等，2018）。但《预算法》实施之后，财政部对投融资平台进行甄别，将平台有偿还能力的债务划为企业债务，其余如公益性平台债务纳入地方政府债务。

划分为地方政府债务的融资平台债务又进一步分为标准化债务和非标准化债务，其中，城投债属于标准化债务，城投公司有能力且需依法偿还的部分不作为隐性债务，剩余债务地方政府在未来或许有可能还要救助，因而划入隐性债务。地方政府通过融资平台公司进行的各种违法违规类贷款、基金与需要缺口补助的PPP项目等形成的债务属于非标准化债务（毛捷 徐军伟，2019）。2018年末，浙江省存量城投债券余额约为5312亿元，这些融资平台的有息负债达到约2万亿。截至2018年末，浙江省纳入项目管理库PPP项目共437个，总投资8371.14亿元，按照30%比例测算后得出PPP模式的隐性债务余额高达2460亿元。

五、地方政府隐性债务的测度

由于目前学界对隐性债务没有统一的界定标准，不同学者对我国地方政府隐性债务规模的测度也存在一定差异，目前的研究在对地方隐性债务规模的测算中，主要分为从正面估算地方政府隐性债务和倒挤测度地方政府隐性债务两个角度。

一些学者从投融资平台视角测算地方政府隐性债务规模。徐军伟等（2020）重新界定了融资平台公司，并将城投债纳入隐性债务范围，建立基于融资平台公司新名单的城投债数据库对基于投融资平台产生的隐性债务进行测算。部分学者利用政府用于PPP项目的资金估算地方政府隐性债务规模，根据不规范PPP实际年均支出与预算内用于不规范PPP的支出的差额估算或有隐性债务的规模（魏蓉蓉等，2020），李丽珍等（2019）以可行性缺口补助和政府付费类型的PPP项目投资额估算我国地方政府的直接隐性债务。部分研究从债务用途角度倒挤测算地方政府隐性债务。地方政府债务主要用于市政建设、固定资产投资建设等项目，基于此，地方政府在市政基础设施投资领域的支出应与在市政项目中取得的收益、政府现有财政资金相平衡，即市政领域的固定资产投资=地方政府财政支出投资额+土地出让金净收入+投资项目的盈利收入+地方政府债务。根据地方政府投资额现金平衡等式，政府投资支出多于可用收入的部分，则需要通过借债来弥补投资建设资金，再扣除地方政府预算内资金以及公开发行债券所获得的资金，差额即可用来估算地方隐性债务，再比GDP剔除财政收入规模的影响。

六、基于财政可持续性视角的地方政府隐性债务治理建议

（一）平衡事权财权，完善转移支付

据2020年预算执行报告显示，财政部于2019年设立的54项共同财政事权转移支付，17项未出台匹配的财权、事权划分准则；部分已经出台的方案仍按专项管理办法，在项目开展、资金出资比例上未能体现共同事权的规定；另外在转移支付领域仍存在资金规模分配随意性，专项资金范围交叉、转移支付资金未按法定时间下达等问题。因此，解决转移支付中的乱像自然成为政府债务控制的有效路径：首先，严格执行预算法规定，按时合规下达转移支付资金，既要避免专项财政转移中的交叉，又要盘活资金的有效运转，减少地方政府债务压力；推陈出新，在原有办法基础上进行补充，完善财事共权细则，平衡央地负担水平。

（二）减少预算软约束，提升硬约束水平

2015预算法发布后，虽有立法为基础，将地方政府的收支纳入有效监管范围，但在“经济增长”“债务堆积”的压力与“中央兜底”传统财政思维模式作用下，地方政府所拥有的发债权在某种意义上成了高效、合理的集资方式，极易形成“以债养债”的模式。因此，有必要收紧对地方政府的收支控制，逐步减少“软约束”思维带来的债务水平管理，要摒弃“基数加增长”的预算规模安排，要将预算审计结果、绩效报告自述纳入下一年度政府预算规模的执行标准中，增加约束刚性。

（三）补充官员晋升指标，审慎发行债务

在周黎安“官员晋升锦标赛”中，经济增长与官员晋升机制相挂钩，对当地官员形成了有效的激励效应。而实际工作中，对于违规使用政府预算的追责问责的方式多数以警告、谈话为主，取得的效果有限。据此，应考虑将地方政府收支平衡、债务审计、预算管理等纳入官员晋升考核指标中，一定程度上使地方政府决策更加审慎，减少无效、低效的债务发行量，进而有效避免地方政府因为官员迭代问题而产生过多的债务积累和“以债养债”的现象；另外，还需进一步提升地方资金的使用效率，并要求强化“全面预算绩效管理”，既要开源又要节流。