国外金融科技风险管控经验及对我国的启示——基于监管沙盒视角的分析

赵俊仙

（郑州工商学院，河南 郑州 451400）

随着科技的不断发展，大数据和人工智能逐渐深入人们的生活，人工智能技术以及云计算技术逐渐成熟，新技术的应用为商业银行和金融机构带来新的金融风险。在金融领域，人工智能与云计算催生了金融科技产业，是大数据时代背景下所产生的的新的经济业态。金融科技改变了传统金融业务的运营模式，改变了金融机构的存在形态，为现代金融体系带来更强的竞争力，与此同时金融风险传导也更加迅速，金融风险特征更趋复杂。

中国人民银行在2020年10月发布了《<中华人民共和国商业银行法（征求意见稿）>起草说明》，该说明中明确提出金融工作的核心目标，是防范和化解重大金融风险。农业银行在2020年年中党建和经营工作会议上明确指出，2020年下半年的重要任务就是“牢牢守住风控案防底线”。范一飞（中国人民银行副行长）指出，金融科技发展既有机遇，也有挑战，既提高效率，同时也加大了风险发生的概率，要规范引导金融科技健康有序的发展。

一、金融科技监管沙盒实践的国际比较

近年来，金融科技的发展，改变了金融业的业务模式和生态，对原有的金融监管模式形成挑战，同时也引发了诸多风险。在此情况下，各国积极探索金融科技监管的新模式，推出监管沙盒机制。英国是全球第一个开展金融科技监管沙盒的国家，自2015年英国提出监管沙盒的概念之后，新加坡和澳大利亚分别于2016年11月和12月开始实施监管沙盒，韩国监管沙盒起步较晚，于2019年4月开始实施，但是韩国国内实施监管沙盒比较活跃，参与的科技企业比较多，效果也比较明显。

1.国外监管沙盒实践发展现状

（1）英国监管沙盒实施现状

2015年，英国提出了“监管沙盒”的概念，并将监管沙盒引入金融领域。监管沙盒是一个空间，在这个空间里，用于测试金融科技企业的创新产品，对可能存在的风险提前进行控制和评价。英国监管沙盒的发展可以分为三个阶段：第一阶段为开始阶段（2015年），在2015年，英国提出了监管沙盒的构想，并对监管沙盒的概念进行界定，提出监管沙盒的实施制度，包括监管主体、准入条件和适用范围等；第二阶段为发展阶段（2016年～2017年），在这一阶段，监管沙盒逐渐在银行开始实施，并大量发布监管沙盒实施经验和总结，在实施的基础上，社会形成独立的产业沙盒，为今后监管沙盒在各行各业逐渐的实施创造了条件；第三阶段为质疑阶段（2018年～2020年），在这一阶段，随着监管沙盒的发展，监管沙盒的实施已经不再局限于英国国内，需要全球共同联合，在这一阶段，不断有学者提出疑问，认为在全球互联网环境下实施监管沙盒风险较大，很难执行，更有一些学者开始发表论文，反对在全球实施监管沙盒。

（2）新加坡监管沙盒实施现状

新加坡是继英国之后第二个实施监管沙盒的国家，也是监管沙盒最早收效的国家，新加坡致力于打造加速版监管沙盒。监管沙盒在新加坡的发展分为两个阶段。第一阶段为成立初期（2016年～2017年），这一阶段主要是在国内形成监管理念，确定监管沙盒的监管主体，监管对象和监管目标。在初期，共有30多家金融科技企业参与测试，参与测试的企业要定期汇报进度报告，在测试结束后提交最终的测试报告，并根据在报告中提出的问题，会召集相关专家进行研讨。第二阶段为快捷沙盒实施阶段（2018年～2020年），在这一阶段，新加坡金管局推出了快捷沙盒，进入快捷沙盒的金融科技企业，最长的测试期为9个月，这样做可以降低金融风险，为金融科技企业争取更多的时间来客服技术上的困难。2018年快捷沙盒实施以来到如今，新加坡金管局共通过了4个监管项目，其中3个是快捷沙盒项目。

（3）澳大利亚监管沙盒实施现状

澳大利亚监管沙盒的实施起源于创新中心发布的监管指南文件，2016年12月澳大利亚联邦政府在监管指南的基础上出台了一些列的指导法案，并构建了监管沙盒的监管框架，至此监管沙盒正式进入澳大利亚市场。在澳大利亚，监管沙盒的发展主要经历两个阶段。第一阶段起步阶段（2016年～2017年），这一阶段监管沙盒的概念刚刚在国内形成，监管主体和监管准入条件初步确定。相比于英国的监管沙盒实施条件，澳大利亚监管沙盒实施条件相对比较宽松。不需要申请，只要是本土金融科技企业，符合监管豁免条款，都可以参加监管沙盒的测试。第二阶段为增强阶段（2018年～2020年），在这一阶段，监管沙盒延长了测试期限，由传统的12个月延长至24个月，澳大利亚联邦政府将其称之为增强版监管沙盒。在澳大利亚监管沙盒的实施，主要是帮助金融科技企业适应多变的金融环境，实现金融科技企业的健康稳步发展。

（4）韩国监管沙盒实施现状

2019年4月，韩国开始启动监管沙盒，韩国监管沙盒虽然起步较晚，但是监管沙盒在韩国一直都很活跃。自2019年4月开始实施以来，到2019年7月，韩国共公布了6批监管沙盒名单，共有42家企业入选。为了保证监管沙盒的有效实施，韩国成立了监管沙盒评估委员会，其成员由金融、法律、科技和消费者权益领域官员和专家组成，该委员会的主要任务是负责审核参与测试的金融科技企业的资质。

2.国外监管沙盒实践比较

不同国家监管沙盒实施起始时间不同，沙盒监管主体和准入标准有所差异，在沙盒监管制度安排、监管体制方面各有不同，沙盒监管实施目的和适用范围在不同国家也会有不同的体现。

（1）实施主体不同

各个国家监管沙盒都有独立的监管主体，并且监管主体隶属不同的机构来组织。英国和新加坡都是由专门的金融监管机构来负责监管沙盒的实施；澳大利亚监管沙盒的实施主体是澳大利亚证券投资委员会；韩国监管沙盒监管主体是韩国金融服务委员会；澳大利亚和韩国设立专门的监管委员会，来负责监管沙盒的监管和实施。可见各个国家的监管实施主体有所不同，但是都设置了专门的负责机构。

（2）适用范围不同

从各国监管沙盒实践对比中，我们可以看出各国监管沙盒的适用范围有所不同。英国的适用范围为持牌金融机构和提供金融服务支持的非金融服务机构；新加坡适用于金融机构和金融科技企业中的金融科技创新项目；韩国监管沙盒的监管对象比较局限，必须符合金融创新法规定的金融机构才能参与测试；澳大利亚沙盒申请机构包括未获得金融牌照的金融科技企业。在这四个国家中，每个国家的监管沙盒适用范围和适用条件都有不同：英国要求参与测试的企业提供的产品必须与传统金融机构提供的产品有所差异；澳大利亚对参与测试的企业的资质进行审核；新加坡明确了测试的空间和时间，要求参与测试的金融机构提供的产品必须具有创新性。

（3）准入退出机制不同

英国、新加坡、澳大利亚和韩国四个国家监管沙盒准入退出机制不同。首先在准入机制方面，英国和新加坡实施的是审批制，主要审核参与测试的金融机构所提供产品的创新性，同时也审核参与测试的项目给消费者带来的利益，韩国审核6个方面，分别是申请主体的业务能力、项目的创新性、给消费者提供的便利性、金融消费者保护方案完备性、适用特别法的必要性和金融市场稳定性。在退出机制方面，英国的测试期限为3～6个月，澳大利亚的测试期限为1年，新加坡测试期限不固定，依据具体项目具体确定测试期限。澳大利亚规定参与测试的项目在规定的测试期内获得响应的牌照就可通过测试；新加坡规定测试的产品广泛应用到金融市场，就可判定为通过测试。而英国则与新加坡和澳大利亚不同，英国会根据最终做出的测试结果进行反馈，并不会直接认证商业模式

（4）消费者保护机制不同。

监管沙盒的实施，首要条件就是保护消费者的利益，参与比较的四个国家，均重视金融消费者利益的保护，有些国家采取的措施更为完善。英国主要采取四种方式来保护消费者的利益，首先保证消费者的知情权，并为每个项目设置保证赔偿方案，明确消费者享有同等权力，也要求参与测试的企业有足够的偿还能力。澳大利亚对消费者利益的保护更加详细具体，设置了客户数量上限和风险敞口上限等；新加坡的消费者权益保护机制；设置了事前、事中和事后方案，事前要明确告知，事中要配备风险化解计划，事后确保消费者退出和争议处理机制，韩国审查消费者保护方案的完备性，还建立了入盒主体强制保险制度。

二、监管沙盒的国际经验

1.明确监管主体和监管规则

通过对各个国家监管沙盒时间的比较，我们发现:英国、澳大利亚、新加坡和韩国都设立了独立的监管主体，不管是专门的金融机构，还是设立的委员会，一定是由独立的机构负责监管，并相继出台监管文件和监管规则。作为监管沙盒的实施主体，在开展监管沙盒测试过程中要实现信息的共享，对测试企业和金融机构的需求及时地作出回应，对创新活动提供规则上的指引。我国若推行监管沙盒测试，必须成立独立的监管主体，可以由人民银行牵头，由银保监会和证监会参与成立金融监管委员会，同时也可以要求地方金融监督管理部门，在上级监管部门授权的范围内，成立地方沙盒监管委员会，负责监管沙盒测试的准入管理和流程管理。

2.构建消费者权益保护机制

各个国家在实施监管沙盒的过程中，均把保护消费者利益放在首位，消费者进入沙盒测试之前已经非常熟悉可能面临的风险，以及风险发生之后的退出机制。在测试结束之后，对消费者在测试过程中受到的损害进行适当的赔偿。在参加测试前，要求消费者自愿参加，并要求消费者有一定的风险承受能力；在测试过程中，充分保护金融消费者的知情权和隐私权，并以显著方式提醒金融消费者，所选择的产品正处于测试之中，有一定的风险；在测试完成后，要避免发生信息泄露事件，保护获取的消费者的信息安全性。此外，各个国家都通过立法来保证消费者的知情权，运用大数据等手段保护消费者的利益。

3.统筹协调，适时调整监管规则

监管沙盒的实施，不仅需要金融科技企业的参与，也需要政府与金融机构深度融合，制定有效的测试准则，促进监管与业界的合作，形成双向互动沟通，根据沙盒测试过程做出监管调整。参与测试的金融科技企业需要与监管机构搭建沟通交流平台，一方面，方便对参与测试的项目进行监管，另一方面，为双方的交流和沟通提供便捷性和保证，从而实现协同发展，共同进步。

三、国外监管沙盒实施经验对我国的启示

监管沙盒在国外的实施是先试点而后具体，这与我国的改革思路不谋而合，2018年我国组织开展沙盒试点，第一批城市为北京、上海、广东等10个省市，2019年明确了监管沙盒的目的、准入标准等，自此之后各地金融监管部门纷纷探索金融科技监管新模式和新路径。对此，本文对部分代表性国家监管沙盒实践进行梳理和比较，并提出监管沙盒本土化的具体措施。

1.监管沙盒本土化实施的必要性

监管沙盒是金融科技风险管控的重要组成部分，作为科技驱动的金融行业，金融市场主体即金融科技企业担任多种金融行业角色。传统的金融市场监管是分业监管，分工非常明确，监管也非常严格，而金融科技企业由于担任多种金融角色，因此很难形成有效的金融监管协调机制，也没有完善的风险管控协作处置机制，在金融科技实施过程中，很可能出现监管空白或多重监管的情况。因此我国引入监管沙盒，可以弥补传统分业监管对金融科技监管的不足。此外，科技在金融领域的应用，开辟了金融行业发展的新模块，这就需要当前的金融监管为科技创新提供试错空间，监管沙盒能突破金融创新试错与风险防控的矛盾。金融科技发展了金融行业前所未有的领域，沙盒监管能够突破颠覆式创新与监管规则滞后性的冲突。

2.监管沙盒本土化实施的可行性

新技术在金融科技行业的运用，促进了金融行业的蓬勃发展，传统的监管制度无法满足金融创新带来的监管挑战，我国已经具备监管沙盒的实施条件，在我国实施监管沙盒可执行性基础如下。第一，我国有巨大的金融消费者市场。随着科技的进步，消费者购买力增强，金融创新激活了市场中的长尾客户，创新性的科技产品更受金融消费者的欢迎，金融科技创新带来利好市场的同时，也对监管带来新的挑战，传统的监管制度已经不能满足创新科技产品带来的风险，这就使得监管沙盒呼之欲出。第二，监管沙盒的实施过程符合我国改革发展的一贯路径。在我国改革的一贯路径是局部试点，先行先试，监管沙盒在我国的实施首先选择在北上广等10个省市进行为期一年的测试，待实验成熟后再大面积推广，这个与我国改革的一贯路径保持一致。第三，通过监管沙盒的实施可以提高我国金融科技领域的国际竞争力。从全球视角来看，我国金融创新并没有处于绝对优势的地位，只是移动支付等某些领域优势明显，因此借助监管沙盒的实施，培育更多金融科技创新企业，使我国金融科技领域实现弯道超车，从而提升我国金融科技领域的国际影响力。

3.监管沙盒本土化实施的有效措施

2018年12月，人民银行、发改委等六部委联合发文决定在我国组织开展监管沙盒，第一批实施监管沙盒的试点城市是北京、上海、广东等10个省市，为期一年。2020年3月，中国版监管沙盒正式实施，第一批有6个项目参与测试。我国不同地区差异较大，监管沙盒全面普及需要一个不断试错和逐步迭代的过程，借鉴国外监管沙盒实施经验，从以下几个方面为我国监管沙盒的实施提出建议。

（1）搭建合理的监管机构，完善监管机制

监管沙盒是一种试验型动态监管机制，需要多方配合共同参与，因此监管沙盒的实施首先需要明确监管主体，划分监管部门的职责和权限。首先要明确监管沙盒的目标定位，由目标引领执行。政府要重视监管沙盒的执行，制定和出台监管沙盒实施的相关纲领、发展目标和指导原则。必须明确监管沙盒的监管机构和监管职责，在我国监管机构是由人民银行牵头负责，联合地方金融机构，制定好金融科技企业的准入制度，建立项目评估反馈平台，设立项目退出机制和消费者利益保障措施，打造中国版监管沙盒。

（2）培育监管沙盒协同发展生态圈

监管沙盒不仅需要金融科技企业和监管机构相互沟通，更需要全社会共同参与，齐心合力，构建监管沙盒协同发展生态圈，政产学研共同发力，保证监管沙盒有效实施。借鉴国外经验，我国实施监管沙盒在监管机构的授权下，可以成立监管沙盒协同发展中心，不断研究监管过程中出现的新情况和新问题，及时对问题进行反馈和解决，不断摸索和完善监管沙盒的流程，降低监管风险。目前中央层面已经出台监管指引，但是运作规程不够具体和详细，在文件中虽然制定了应急退出机制，但对于风险补偿的表述较为含糊，关于赔付标准、赔付处理期限等并未作出具体详细的规定。因此需要政府、金融科技企业、监管机构和金融消费者之间相互配合，协同发展。

（3）探索合作，金融跨境，在全球沙盒机制构建中争取话语权

2018年，英国和澳大利亚联合打造首个跨国监管沙盒，目的是为了扩大金融科技创新合作范围，这样参与沙盒测试的创新企业，能够尽快开发国际金融市场，有利于推动全球金融体系的发展，促进更高水平的国际合作。我国可以在监管沙盒实施的同时，摸索金融跨境，与其他已经实施监管沙盒的国家联合，通过多国联盟的力量，建立共享监管数据库，拓宽全球监管视角。对于中国而言是一个很好的发展机会，主动参与国际金融监管的规则制定，提升我国在金融科技方面的国际竞争力，为之后打造国际科技金融枢纽赢得更多的话语权。

四、总结

监管沙盒是金融监管与科技结合的产物，是一种金融监管的创新。目前英国、新加坡、澳大利亚和韩国相继实施沙盒监管，英国最早期实施监管沙盒的国家，现在大多国家的监管沙盒属于刚刚起步，还是在测试阶段。我国于2019年开始推行监管沙盒，2020年第一批监管沙盒正式实施，所以在监管沙盒制度、准入条件和使用范围等方面还处于是摸索的过程。本文着眼于国外监管沙盒的实践分析和总结，通过比较各个国家监管沙盒实践的监管主体、准入条件、使用范围和对消费者的权益的保护，得出国外监管沙盒的实践经验，在此基础上，分析了我国监管沙盒实施的必要性和可行性，在借鉴国外监管沙盒先进经验的基础上，为我国监管沙盒本土化提出有效的指引措施，为我国监管沙盒的实施提供指引和方向。