对《高等学校所属企业体制改革的指导意见》的学习与解读

李宏秀 戴方喜 赵金龙 魏科梁 杨 楠 汪 婷

（1.三峡大学，湖北 宜昌 443002； 2.武汉纺织大学，湖北 武汉 430000； 3.湖北工业大学，湖北 武汉 430064）

高校所属企业体制改革是党中央、国务院的一项重大决策部署，是国家全面深化改革的重要组成部分，改革工作意义重大，是必须要高度重视、认真落实的一项政治任务。但同时，也是一项浩大且复杂的系统工程，政策性强，工作繁重，任务紧迫。如何准确认清政策背景，把握改革目标，明确改革路径；在改革中积极担，保持稳定；在改革中依法依规，维护权益；在改革中增添活力，谋划发展；最终完成校属企业体制改革任务并促进校属企业的战略转型，是一项需要认真思考并有效推进的工作。

一、《意见》出台的背景分析

（一）我国高校所属企业体制改革工作回顾

20世纪80年代开始，部分高校为弥补办学经费和推动科技成果产业化，发挥自身优势创办校属企业，历经三十余年的发展，高校校办企业不断壮大，并初具规模，成为市场经济的重要参与者。但是，随着高校校办企业数量的增加和规模的扩大，校办企业中存在的问题也开始凸显。规范校办企业管理体制，按照社会主义市场经济规律规范竞争行为，推动高校科技成果产业化和教育事业健康发展，摆上议事日程。2001年11月1日国务院办公厅下发《关于北京大学清华大学规范校办企业管理体制试点问题的通知》，选择北京大学、清华大学进行校办企业管理体制规范试点工作，揭开我国高校所属企业体制改革序幕；2003年10月14日中国共产党十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调要“完善国有资产管理体制，深化国有企业改革，”“建立健全国有资产管理和监督体制，”“完善公司法人治理结构”。为国有企业深化改革全面布局，并指明方向。

2005年7月23日，全国高校科技产业工作会议召开，会议总结了全国高校科技产业发展情况，在肯定高校校办企业做出积极贡献的同时，也深刻分析了校办企业存在的产权不明晰，管理体制不健全，管理方式落后，监管体制力度不够，经营不规范，存在较大的经济和法律风险等问题。会后，教育部下发《积极发展规范管理高校科技产业的指导意见》（教技发〔2005〕2号），明确12字指导方针“积极发展，规范管理，改革创新”；明确工作任务是建立新型的高校产业管理体制，全面推进现代企业制度建设，严格管理高校产业活动和投资行为。随后，教育部下发《关于高校产业规范化建设中组建高校资产经营有限公司的若干意见》（教技发〔2006〕1号），要求高校依法组建国有独资性质的高校资产公司，依法规范运营高校资产公司。

各省、直辖市、自治区也相继出台了相应的规范管理高校校办企业的文件，自此，我国高校校办企业全面启动改革工作。

以部属院校校办企业为主的改革，在推进现代企业制度建设、完善法人治理结构、规范企业管理、激发企业内生活力等方面开展了卓有成效的工作。在科技成果转化、服务社会经济建设、创新创业示范等方面做出了积极贡献。北大方正、清华紫光等一批科技型企业上市为代表体现了校办企业在规模和业绩上逐步提升。同时，部分省属高校也在积极探索校办企业的规范管理和深化改革，形成了一批有特色的校办企业经营管理模式。

（二）高校所属企业的改革环境与形势分析

中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（2015年8月24日）以顶层设计给出了国有企业改革的时间表和路线图；同年，中共中央、国务院印发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，要求逐步实现高校与下属企业剥离。特别是十八大以来，中央开展了一系列专项改革，包括事业单位分类改革、国资国企改革、僵尸特困企业治理、党政机关和国有企事业单位培训疗养机构改革、国家部委机构调整、中央党政机关所属企业改革以及军事后勤改革等。目前绝大多数国资国企已经完成体制改革，并建立现代企业制度。

然而，高校校办企业改革进展缓慢。国务院国资委研究中心研究员胡迟认为，相比于普通的国企改革，校办企业的改革幅度和力度稍显滞后。“尽管校办企业当中不乏许多优秀的企业，但相比于国资委、财政部监管的国有企业，校办企业的总体改革步伐较慢，规范程度也较低”。

为推动改革，2015年6月，教育部印发《关于进一步规范和加强直属高等学校所属企业国有资产管理的若干意见》，文件要求，“高等学校应以管资本为主，加强所属企业国有资产的监管，加快建立事企分开、权责明晰的国有资产监管体制机制，防范国有资产流失，实现国有资产保值增值”；文件还要求，“在直属高校企业中建立退出机制，对长期亏损、扭亏无望的企业，依法依规关、停、并、转；对与学科建设无关、对教学科研无促进作用或长期不向高校分配利润的企业，要尽快撤出投资；对产权链条过长难以监管的企业，要压缩产权层级或退出投资”。

2017年6月，中央纪委监察部在对北京大学、清华大学、北京师范大学等29所中管高校党委专项巡视中，有23所高校被指出存在校办企业管理混乱的问题和廉洁风险。校办企业监管的现实困境与高校严谨的国有资产监管体系显得“格格不入”。习近平总书记在听取中央巡视报告时指出，针对这个问题，必须整顿、清理、瘦身、正风。改革再一次被提上日程。

2018年5月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过《高等学校所属企业体制改革的指导意见》（以下称《意见》）文件要求，“对高校所属企业进行全面清理和规范，高等学校所属企业体制改革，要坚持国有资产管理体制改革方向，尊重教育规律和市场经济规律，对高校所属企业进行全面清理规范，理清产权和责任关系，分类实施改革工作，促进高校集中精力办学，实现内涵式发展”。

二、高校所属企业体制改革的重大意义

高校所属企业改制是深化教育改革的重要内容，也是按市场规律规范高校校办产业发展的必然。无锡太湖学院高教研究所所长阙明坤认为，“这次的会议提出了对高校所属企业的全面清理，高校所属企业体制改革方向更加明确，力度更大，范围更广，要求更严，任务也更重。这有利于明晰高校校办企业产权关系，理顺校办企业管理体制”。

根据改革要求，高校所属企业将转变为承担有限责任、自主经营、自负盈亏、依法纳税的市场主体，并对国有资产承担保值增值责任。“这样高校可以安心从事教书育人工作，在‘双一流’建设背景下，更加重视内涵建设，而企业经营业务由高校领导的资产公司独立自主经营。”阙明坤说。

因此，对于学校而言，所属企业体制改革是提升学校治理体系和治理能力现代化、改革完善学校科技成果转化机制的重要举措，对于促使学校聚焦教学科研主业，提升学校治理体系和治理能力现代化水平，促进高等教育内涵发展，办好中国特色社会主义大学具有十分重要的意义；对于学校所属企业而言，能够以体制改革工作为契机，纳入经营性国有资产监管体系，可以在管理、决策、政策等方面取得优于学校的支持，可以促进管理更专业。决策更高效。运行更顺畅，可以更好地促进企业发展，实现学校所属企业战略转型。

三、《意见》精神实质解读

（一）总体要求

《意见》要求，“本次改革必须全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在党中央、国务院统一决策部署下，坚持科技体制改革、国有企业和国有资产管理体制改革方向，尊重教育规律和市场经济规律，改革完善高校科技成果转化机制，推动高校所属企业清理规范，提质增效，促使高校聚焦教学科研主业，提升高校治理体系和治理能力现代化水平，促进高等教育内涵发展，办好中国特色社会主义大学。”换句话说，通过此次改革，高校除了投资组建资产公司外，不再办任何企业，除了按照现代企业制度监管好资产公司外，不再管任何企业，使高校真正回归本源，专注于人才培养和科学研究。

此次改革所遵循的基本原则是：

1.强化责任，明确目标，高校主体责任，政府指导监督。

2.试点先行，分步实施，问题导向，典型示范，扎实推进。

3.统筹规划，分类施策，尊重规律，因地制宜，多措并举。

4.保障权益，平稳过渡，稳中求进，正视历史，政策衔接。

5.依法监管，严防流失，合法依规，审计监督，失职追责。

此次改革所涉及的范围是公办普通高校投资设立的校办企业。包括部属公办普通高校，地方公办普通高校作为投资人所办的全民所有制企业和国有独资、控股、参股企业，以及开展社会经营服务的工程中心、科研所等经营实体。

（二）改革方式

《意见》提出了四种改革方式，即清理关闭、脱钩剥离、保留管理和集中监管。简称关、剥、留、管。

1.关：清理关闭。对“僵尸企业”、空壳企业、长期亏损且扭亏无望企业进行注销、撤销、破产处置。

2.剥：脱钩剥离。将与教学科研无关的企业，或者对教学科研关联度不强、投资链条过长、监管难度大，收益不明显、创新能力匮乏的企业，整体划转给国资监管机构所属的国有资本营运公司。也可依法采取出售、转让等其他方式进行脱钩，收益用于企业改革成本补偿和学校教育科研事业补充。

3.留：保留管理。将与教学科研相关的科研中心、工程中心、出版社、科技园、设计院、实训基地、林场农场和直接保障学校后勤服务等企业，交由资产公司管理。保留企业的下属子公司清理关闭、脱钩剥离。科技成果作价入股的股权由资产公司持有，纳入国资监管的资产公司旗下只能存在一级公司，按照现代企业制度要求，规范法人治理结构。

4.管：集中监管。通过此次改革，原则上，高校不再新办企业，实际上，在《意见》颁发后，高校从有利改革推进的角度出发，也应该暂停新办企业，包括资产公司，也应暂缓投资兴办企业。没有保留企业的高校也不保留资产公司；保留的资产公司及其保留企业纳入经营性国有资产统一监管体系

（三）职责分工

学校是改革工作的责任主体，学校党委书记、校长是改革工作第一责任人，具体组织实施本校改革工作。学校要成立改革工作领导小组，在书记、校长直接领导下，分管组织、人事、财务、资产的校领导各司其职，推进所属企业改革工作。

企业改革工作要专班专人。已经成立的资产公司，是改革工作的直接推进者和实施者；没有成立资产公司的，可以由国有资产管理部门牵头落实各项改革任务。工作专班的主要任务是开展改制调研，摸清家底，组织清产核资和资产评估，编制改革实施方案，做好资产和债权债务的接收与处置，做好企业员工及其党、团、工组织关系接转，调整劳动、薪酬关系和社保关系接续，加强企业管理防止国有资产流失。

政府有关部门要加强服务、指导和监督。高校主管部门负责牵头组织改革的实施，审核校办企业改革工作方案和审计评估报告，报财政或国资监管部门审批。教育主管部门、财政部门等履行国有资产监管职责的机构对校办企业改革进行监督检查。财政部门可以设立高校所属企业体制改革专项资金预算，用于改制中历史问题处理和改制成本补偿。税务、市场监管以及银行、保险等机构应在提供政策咨询服务的同时，配套完善高校所属企业体制改革政策，简化办事流程、提高办事效率

（四）实施步骤

1.时间节点

根据教育部对于改制工作的部署和安排，2018年至2020年，选择部分部属院校（地方政府同样选择部分地方高校）进行体制改革试点，并对试点工作进行认真总结，形成改制工作推广的示范性经验和办法。2020年至2021年6月，在全国公办普通高校全面推开并基本完成校办企业体制改革。

2.工作程序

（1）开展清产核资。自行组织或聘请第三方机构，全面摸清校办企业家底。包括各类公司（或企业）开设与存续情况，注册资本出资形式、时间、额度、比例及其权益约定，法人治理结构、经营情况、财务情况、从业人员情况等。特别要对债权债务、租赁资产、教学科研与经营共用资产核实清楚、明晰产权。要对从业人员的身份、劳动合同、“五险一金”缴纳情况核实清楚。对于拟出售、转让的企业还应出具资产评估报告，对于控股、参股企业，也应由第三方机构对所出资部分提交资产评估报告。

（2）规范资产公司。《意见》要求高校应先成立资产经营公司，将所属企业均转入高校资产经营公司。高校应从自身科技产业发展战略、现有经营性资产规模、现有校办企业主营业务与运营能力，以及高校对校办企业的管理模式与机制等进行分析，决定是否适合改组或组建资产公司。

（3）编制实施方案。实施方案按照“一校一策、一企一案”的原则编制，可以在制定学校关于所属企业体制改革总体实施意见的基础上，针对不同企业制定单个改制实施方案。总体实施意见应对资产公司组建或改组进行决定，从宏观上对校企改革在指导性、政策性及保障措施方面明确规定。

（4）稳妥实施改革。

学校（资产公司）应认真学习和准确理解相关政策法规，严格执行各项规定和批准的实施方案，统筹运用清理关闭、脱钩剥离、保留管理等方式积极稳妥地实施改革。政府职能部门和监管部门要搞好服务，及时跟进，在事前、事中、事后履行好审批、咨询、监督职责。

在实施改革中重点把握以下工作：

①要从学校事业发展大局和长远把握校办企业的去留问题。首先，要将保留企业严格控制在与学校教学科研、后勤保障密切相关的标准上。判断的另一个角度，是该企业能否作为自主经营、自负盈亏、自担风险的独立市场主体；其次，要平衡学校短期利益和长期利益的关系。对关闭、转让、出让的企业要按照《公司法》和《公司章程》，妥善处理产权关系，调整资产关系，对教师以科研成果为主要出资形式的参股企业，要做好国有股权转让后的跟踪服务，促进其稳定发展。对划转、转让企业要规范企业名称，原则上不得冠用校名（含校名简称）。

②以人为本，稳定和谐，做好人员安置和社会保险关系衔接。高校根据国家法律法规、学校人事政策，因地制宜，采取多种方式妥善安置企业相关人员。企业中事业编制人员可选择留在企业或者返回学校，对于选择回到学校的人员，学校应采取多种方式妥善安置；对于选择留在企业的人员，企业要依法依规做好人事劳动关系、党团组织关系转移接续等工作；对于高校企业现有劳动合同制人员，由企业按照《劳动合同法》和《劳动合同》做好续聘和解聘工作。

③谨慎、稳妥地做好债权债务的清理与处置工作。在责任界定上既要严肃纪律，不心慈手软，也要尊重历史，实事求是。对于成因特别复杂、时间跨度长、相关责任人变化大、债权债务主体不明确的要引进法律顾问、财务顾问、税务顾问进行分析评估，出具独立意见，供学校改革领导小组集体决策。

④政府职能部门要重视高校关闭企业“注销难”的问题。应按照国家税务总局《关于进一步优化办理企业税务注销程序的通知》（税总发〔2018〕149号）和国务院2019年1月2日常务会议精神，通过深化“放管服”改革，简化注销流程、简化注销手续、实行注销分类处理、推行注销“一网”服务等措施，加快解决企业“注销难”问题。

⑤加强国有资产监管。高校应履行出资人职责、按时出资到位，调整好高校本级财务会计科目，将经营性资产调整为对外投资。由于房产、地产等转变性质困难且复杂，一般不应纳入对外投资范畴。学校应建立资产有偿使用制度，对高校企业确需使用学校地产、房产及基础设施、科研实验设备的，应以租赁合同形式合理确定租金标准及其核算、缴付方式，不纳入企业经营管理的各类资产一律回归学校统一管理。

⑥处理好改革与科技成果转化问题。改革不影响学校科技成果转化工作，原则上，学校不再利用科技成果新办企业，但科技成果转化的平台建设、机制建设必须进一步加强，鼓励创新创业的政策措施必须进一步完善。

⑦处理好保留企业的发展问题。首先，明确资产公司的定位与功能。资产公司不从事具体生产经营活动，通过对高校科技产业的控股、参股，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，引导高校科技成果产业化；其次，利用好高校社会资源、文化资源、人力资源和科技产业政策，促进所属企业发展。要严格遵守市场规律，要不断完善现代企业制度、机制建设，推动企业发展。

（五）工作要求

1.加强组织领导

高校要切实承担起改革的主体责任，高校主要领导必须下定决心，提高政治站位，算好政治账、稳定帐、经济账。高校党委要加强对所属企业党组织的领导，充分发挥企业党委（党组）领导作用和基层党组织战斗堡垒作用。做好教职工思想政治工作，加强政策宣传和舆论引导，舆情应对，引导干部职工积极支持改革，主动参与改革，保障其知情权、参与权、表达权和监督权，维护好干部职工合法权益。

2.强化工作落实

高校所属企业体制改革是党中央国务院做出的重大决策部署，各有关部门要切实提高政治站位，统一思想认识，落实工作职责，强化协同配合，形成工作合力。要积极主动作为，为高校所属企业体制改革提供政策支持和便利服务，统筹推进改革任务的落实。

3.严肃责任追究

高校及所属企业要严格遵守企业国有资产法律法规，严肃财经纪律，不得违规隐匿、转移、转让、出卖企业资产或变更企业登记，不得借改革之机逃、废债务，不得以任何方式干扰、阻碍中介机构开展审计、评估和产权交易工作，不得搞内幕交易和利益输送。主管部门、财政和国资监管部门要会同有关部门切实加强对改革工作的监督检查，将改革工作纳入高校党政主要领导干部经济责任审计范围。对因违法违规造成国有资产损失的责任主体，严肃追责问责，构成犯罪的，依法追究刑事责任。