社区治理法治化的内涵、困境及对策研究——以成都市为例

成都大学法学院社会工作系 臧肖

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这一目标最重要的内涵就是“国家治理体系和治理能力”的“法治化”。在法治框架下对“国家治理体系和治理能力现代化”进行正确理解，不仅关系到全面深化改革的目标能否实现，而且关系到基层社区治理能否根据这一关系准确地构建理论内涵并指导实践。目前基层社区治理中呈现的一系列问题也能反映出社区治理法治化的进程和障碍，对这些问题的分析可以丰富社区治理法治化的内容和方向。

一、国家治理现代化的核心是法治化

纵观当代世界，法治是国家治理的基本方式，国家治理水平的重要标志就是国家治理的法治化水平，而且也是国家治理现代化的重要途径。作为国家治理的重要支撑，国家治理体系和治理能力自然也要以法治化作为自己的目标。

（一）国家治理现代化就是国家治理法治化

推进国家治理现代化就是推进国家治理法治化，国家治理现代化必然要表现为国家治理法治化，并通过法治化引领和保障现代化。推进国家治理法治化不仅仅是国际共识，也是中国特色社会主义制度的必然要求。

在世界范围内，民主和法治是当今世界文明国家的基本价值观，众多国际问题的纷争依然以法治作为主要的沟通和解决渠道，世界各国也在努力推动将法治作为当代国际秩序和国际关系的重要价值观。在国内，推进国家治理法治化不仅是中国共产党的执政理念，也是长远目标。党的十八大以来，习近平总书记在不同的场合多次提到依法执政、依法治国、依法行政、依法治理社会的重要性。这一系列讲话精神的核心就是强调法治是中国国家治理的基本内涵。推进国家治理法治化不仅要求中国共产党、各级政府依法执政履职，对人民群众参与各个层面的国家治理也提出了法治化的要求，必须遵循法治程序。

（二）国家治理法治化包含治理体系和治理能力的法治化

国家治理体系包括各种各样的法律、制度、规范等，它们共同构成了国家治理的制度体系。只有通过完整、系统、巧妙的制度设计，才能建立健全国家治理制度体系，并且将国家治理的意志和精神通过制度体系去实施和达成。因此，治理体系的法治化是国家治理法治化的重要制度保障。

关于治理能力，习近平总书记提到“提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”。由此可以看到，国家治理能力是多方主体在参与国家治理的进程中所体现出来的能力，也是国家治理体系执行力的一个体现。提高国家治理能力要求各个主体提高自己运用法治思维和法治方式的能力。

无论是国家治理体系还是国家治理能力，都是国家治理的重要组成部分，都是国家治理制度及执行能力的重要体现。二者也是一个有机的整体，有了一套好的国家治理制度的设计，才能给治理能力提供坚实的制度保障；治理能力的高低能够体现国家治理制度设计的效能。而国家治理现代化又是这二者的前提和目标，推进国家治理现代化就要求国家治理制度设计的现代化以及多方治理主体依法执政、依法参政能力的提升。

（三）社区治理法治化是国家治理法治化的重要支撑

社区是国家治理的基本单元，习近平总书记指出:“社区在全面推进依法治国中具有不可或缺的地位和作用，要通过群众喜闻乐见的形式宣传普及宪法法律，发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用，培育社区居民遵守法律、依法办事的意识和习惯，使大家都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”国家治理体系的法治化最终都要通过社区来落地，治理能力的法治化也要在社区进行检验。因此，推进国家治理现代化必须要求社区治理法治化，社区治理法治化是国家治理法治化的基础和支撑。社区治理法治化和内涵同国家治理法治化具有高度的同质性。法治化是社区治理的核心精神和目标，社区内的多元主体在参与社区治理的过程中必须要以法律法规、制度、规章等治理体系为指导，并且要以依法参与社区治理为自我要求，提升自己参与社区治理的能力，才能推动社区治理的法制化进程。而这一进程要求各个主体在社区治理中有不同的角色侧重。

二、社区治理法治化的困境

近些年，成都市的地方治理工作无论是在四川省还是在全国范围都获得了高度的称赞，也获得了很好的工作成效。成都市政府抓住了社区治理这一重要主题，在城乡融合、环境治理、提高民众获得感方面创造性地出台了一系列的地方制度，这些制度形成了成都市社区治理的政策体系，推动社区治理工作不断前进，但是距离社区治理法治化还有一定的距离。

（一）上位法缺失，治理体系不完备

成都市为推进社区治理出台了大量的政府意见和规定，为社区治理工作提供了政策指引。但是作为地方政策具有明显的局限性，主要体现在地方政策虽然数量很多，但是主要以问题为导向；政策设计没有系统性，不同的政策之间相互衔接和呼应不够完善，甚至出现相互打架和冲突的内容，又需要出台新的地方政策来解释或覆盖；最为核心的问题是由于目前社区治理领域没有一部综合性的法律法规，不仅不能为社区治理提供法律支撑，也没有鼓励、引导社区治理下位法的出台，因此社区治理工作缺乏纲领性法律的制度指引。上位法缺失的结果必然导致社区治理体系的不完善，以及现有地方政策之间无法相互支撑，政策的不稳定以及政策之间出现冲突和打架就是社区治理的必然。

（二）治理能力法治化有待加强

虽然成都市出台了大量的地方政策推动社区治理创新和法治化工作，但是多元主体治理能力的法治化仍然有进步的空间，对社区治理法治化的意识和行为有待加强。具体包括一些基层干部依然以人治思维来管理社区，处理公共事务，政府部门任意将本职工作摊派下发，社区减负成为一纸空文；社会组织参与社区治理的角色定位不清晰，社区对社会组织的认识有偏差，社会组织对自身的角色认知也不够清晰，导致大多社会组织成为了社区的帮手甚至下属，大多数时间在帮助社区完成行政工作；而社区本土的社会组织又大多面临着发育不完善、内生动力不足、参与社区治理的能力和经验都亟需支持的局面。

（三）社区服务制度保障有进步空间

作为承担了政府职能的社区，为社区企业、民众提供公共服务是职责所在。但是目前由于社区治理上位法的缺失，导致社区在公共服务中的定位、服务内容、所需资源都没有明确的刚性规定，也就使得社区公共服务的内容和水平都缺乏制度性的保障。包括社区服务中心的空间保障、社区开展公共服务的资金保障、社区工作人员的激励机制、社区志愿者队伍常态化建设、居民互助机制的建立等，导致在社区公共服务领域出现社区差异甚至“贫富分化”。有公共空间、有资金支持，社区工作人员能力较强的社区公共服务做得好，能得到民众和领导的高度认可，更容易具有示范效应，就能获得更多的荣誉和资源；而那些空间资源有限、资金资源有限的社区就只能看社区工作人员挖掘资源、链接资源的能力。因此，在制度设计特别是刚性立法上，针对社区公共服务所需的空间、资金、人员、机制等方面需要予以法律保障，才能保证社区服务的均等化和规范化。

三、提高社区治理法治化水平的对策

依据对上述社区治理法治化问题的分析，提高成都市社区治理法治化可以分别从制度设计、能力提升和服务保障三个方面入手。

（一）从立法入手，为社区治理提供法治保障

作为地方政府，成都市可以在立法方面先行先试。基于前期众多社区治理方面的政策积累，对目前社区治理中的重难点问题有充分的思考和储备，可以适时出台一部或一系列具有成都特色的社区治理地方法规。在具体形式上，可以将一些已经比较成熟的地方性政策直接转换成地方性法规，增强其权威性和规范性；同时，可以借鉴国内外社区治理立法的先进经验，结合成都实际情况大胆吸收和模仿；此外，还可以根据一些社区治理的上位法出台地方实施办法或细则，从而可以系统性地构建社区治理制度体系，从而为成都市的社区治理法治化进程奠定制度基础。

（二）提高基层政府依法行政能力和居民依法治理能力

提高基层政府依法行政能力的基础就是各级政府之间职责的清晰划分，可以出台地方法规或根据上位法出台地方实施办法予以明确。同时为了切实减轻街道和社区负担，要切实落实成都市《关于减轻城乡社区负担的十条措施》，将社区减负落到实处；对于每一项落地到基层的工作，上级政府必须有针对性地提供资金、政策和人力支持，并将社区减负工作纳入政府绩效考核范围。在提高居民依法参与治理能力上，一方面可以从制度入手，在政策或在地方立法纳入社会组织和社区自组织培养和激励的内容，从平台建设、队伍建设、能力提升、资金和项目支持予以明确化和规范化，增强社会组织和社区自组织参与社区公共服务提供和参与社区治理的能力；另一方面，可以在舆论氛围上加大普法宣传，特别是就社会组织、社区自组织、居民依法参与社区治理进行大力宣传，使遵法守法成为社区治理领域里每个参与主体共同坚守的价值观。

（三）规范完善社区服务内容和水平

为解决社区公共服务中的差异化和资源不平等问题，一方面可以通过政策或地方立法对于社区提供公共服务进行规范化要求，包括场地配置、资金支持、人员支持、制度建设等方面如何保障；另一方面，可以制订社区公共服务清单（可动态调整），在给社区公共服务内容划定底线的基础上鼓励各社区有所作为；第三，可以就公共服务的提供过程进行规范化要求，进而保障社区公共服务的质量和水平。通过资源保证、划定服务内容底线以及规范服务提供过程来解决社区公共服务供需不平衡问题。国家治理体系和治理能力的现代化是全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度的重要组成部分。国家治理体系和治理能力的法治化也是一个长期的过程，不仅需要通过系统性的立法工作来实现顶层设计，更需要多元治理主体的积极参与。社区治理法治化作为国家治理法治化的基础和支撑同样任重道远，目前来看，在社区治理的参与主体、职责划分、治理能力、法治意识等等每个环节都存在问题。需要各个地区充分发挥主观能动性，在社区治理法治化道路上总体谋划，规范各参与主体的角色、职责以及沟通机制，在政策和立法领域大胆创新，最终为国家治理立法奠定基础。

注释

①张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学,2014(23):5-27.

②徐睿.成都城乡社区治理法治化的实践及深化路径研究.成都行政学院学报,2017(4):84-88.