财政支出项目事前绩效评估工作分析

李小鹭

（北京信息科技大学，北京 100101）

本文主要分析如何开展财政支出项目事前绩效评估工作，目的是使事前绩效评估工作更加规范化，从而进一步提升评估工作的效率和质量，为现实中的绩效评估工作提供理论参考。

一、财政支出事前绩效评估观念的提出

1.概念及实施意义

财政支出事前绩效评估是市财政局、市级预算部门和单位依据国家及地方政策、部门和单位发展规划等内容，通过委托第三方的方式，运用科学、合理的方法，对财政支出项目设立的必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等进行客观、公正的评估。事前绩效评估位于全面预算绩效管理的前置部分，解决的是“是否支持”的问题，即这个项目是否纳入明年财政预算支持的范围，有哪些部分纳入明年预算支持的范围。

通过开展事前绩效评估工作，市财政局、市级预算部门可以借助专业的第三方评估工作组，通过现场答辩等方式，深入了解项目实施单位的项目及其绩效目标。在未开展项目之前，辅导项目单位完善绩效目标，充分论证项目的实施条件、修正绩效指标的相关性和准确性、评判财政资金投入的预期效益，来达到优化公共财政资源配置的目的。除此之外，事前绩效评估工作由人大代表和政协委员全程参与，推行民主决策，提高预算透明化程度，切实做到花钱必问效、无效必问责。

2.财政支出事前绩效评估应遵守的原则

（1）绩效评估客观公正。对于任何项目的绩效评估都应该遵守公平、公正、公开原则。公正地对项目预算进行审核与评估，有利于保障项目预算的科学性、透明性。

（2）公共财政合理分配。公共财政设立的主要目的是为市场提供服务，以满足社会需要。因此，在预算安排合理且科学的前提下，预算项目应尽量用在能够提高和改善居民生活水平、服务于国家重大改革发展的项目上。

（3）评估过程科学规范。财政支出的有关预算事前绩效评估程序应该规范化、科学化，以确保评估结果真实可靠。在出具相关绩效评估的报告时，应将定性和定量分析方法相结合。确保财政支出的效率最大化。

（4）以绩效为导向。在对项目进行事前预算评估时，应该注意成本的控制和绩效的导向，重点评估项目的投入成本和预期收益，进而对项目的预算进行综合、准确、科学的评估。

二、财政支出事前绩效评估的目标、评估内容、评估范围

1.事前绩效评估目标

事前绩效评估小组通过对项目的充分论证，帮助项目负责人细化项目方案，夯实预算，明确该项目应该实现的绩效目标。根据评估的结果，为财政部门的预算安排提出合理化建议，以进一步提高预算资金分配决策的科学性、公开性和公正性，提升财政资金使用效益和效率，推进财政管理的科学化、精细化。

2.事前绩效评估的内容

（1）项目立项是否必要。这项评估主要判断该项目是否有现实需要、是否符合当前相关的政策法规、是否属于财政资金支持的范围、是否与项目单位的职能职责、事业发展规划及本年度重点工作相关。

（2）预算编制是否科学。主要评估判断该项目预算的编制方法是否科学、过程程序是否规范、制定预算的依据是否合理、项目内容是否准确等。

（3）项目投入是否经济。主要评估的是项目成本测算依据是否充分、项目投入和产出的比例是否合理、成本控制措施是否准确具体等。

（4）项目实施方案是否可行。主要评估项目方案内容是否完整、实施过程的管理措施是否完整、是否符合集体决策程序等。

（5）预算项目的筹资是否合规。主要评估项目是否属于财政资金支持的范围，资金来源渠道、程序是否符合相关规范等。

（6）项目预算绩效目标是否合理。主要评估项目总体绩效目标与实施内容是否相符，绩效指标与指标值的设定是否合理、是否细化、是否可考核，绩效目标的设定应当严谨。

3.事前绩效评估的范围

财政支出事前绩效评估的范围主要包括财政预算中安排的新增事业发展类项目。通过事前绩效评估来确定项目预算应该控制的金额范围以及项目安排的时间周期等。

三、财政支出事前绩效评估存在的问题

1.事前绩效评估与预算评审工作周期长，内容交叉问题

在实际工作中，财政支出事前绩效评估与预算评审，在内容、形式上有很大的相似性，评价内容有所交叉，这样给被评审评价单位带来很多困扰。对于财政部门来说，事前绩效评估工作在对项目绩效、实施必要性评估的同时，也对项目预算编制的科学性、合理性进行初步审核，被评审评价单位需要提供详细的测算依据以及市场三方报价、政府采购网信息等资料，在事前绩效评估环节，很可能因为造价偏高或者预算内容非必要等原因造成项目经费被审减。当项目进行到财政预算评审环节时，财政部门将对项目的预算进行更加细化、更加严格的审核，项目经费很可能面临再次核减。由于财政事前绩效评估与预算评审的周期冗长，通常长达几个月之久，而涉及信息化的项目还需要等待经信委的批复函，如此复杂的评审环节给被评估单位造成人力、精力以及时间上的浪费，甚至可能使项目投入错过了最佳的时机。

2.被评价单位牵头部门的确定问题

为了保障事前绩效评估工作的顺利进行，首先要确立牵头该工作的职能部门。

项目单位主要负责编制项目实施方案以及项目预算，并对项目进行全周期管理。

业务主管部门主要负责对项目的可行性进行分析论证，审核预算编制以及绩效目标设立的合理性。业务主管部门应设立年度项目库，并经过专业论证以及研究后对项目进行轻重缓急排序，确保项目预算数据的真实准确，并将成熟的项目上报财务部门。

财务部门主要负责在项目上报财政事前绩效评估前，聘请各类专家对项目的可行性、预算的准确性进行再次评定审核，项目如不成熟，务必返回业务主管部门重新修改上报。这些部门由谁来牵头是财政项目事前绩效评估工作的一项重要难题。

近年来，财政支出事前绩效评估工作已成为一项多方位、多部门协作完成的工作。由一个部门牵头已经很难达到事前绩效评估预期的目标。财务部门不了解业务问题，业务部门不熟悉财务以及资产管理的政策性要求，这就要求参加事前绩效评估的各单位成立相应的事前绩效评估工作小组，里面应涵盖熟悉业务、财务、资产、基建等方面的工作人员，通过参与财政事前绩效评估，掌握并学习绩效评估的政策及方式方法，这将会极大地推动单位自身预算绩效管理体系的发展。

四、对财政支出事前绩效评估过程的分析及建议

1.事前绩效评估与预算评审相结合

财政支出事前绩效评估明确了被评估项目什么要做，什么不该做，怎么做，要达到什么标准以及如何经济有效地达到预期目标。而项目预算评审则以确定的绩效目标为前提进行评审。这也就决定了事前绩效评估与预算评审必须结合在一起。综合考虑项目的预算和绩效可以为财政项目预算管理提供有力支撑，同时有效地缩短了评审周期。

2.打造专业的评审队伍，形成良好的沟通机制

目前，财政部门聘请各类业务专家并且引入中介机构，利用各种专业力量打造了一支为其服务的专业评审评估队伍。这支队伍在保证自身专业性的同时，通过项目论证会、专家答辩会等方式，保证了事前绩效评估的科学性和权威性。但由于专家来自各行各业，对项目单位的实际情况并不了解，仅凭提交的文件资料以及答辩会并不能如实反映其申报项目的急迫性和必要性。因此，需要财政部门在组建专家评审组时，适当选择有同样行业背景的专家，例如，在评估高校教育系统项目的时候，应多考虑抽取来自高校系统的专家，这样更便于相互理解和沟通协调。另外，为避免被评审单位今后对事前绩效评估结果的质疑，在现场论证会或专家答辩会时，财政部门以及预算主管部门应尽可能地介入，充分参与，及时在被评审单位和专家组之间进行沟通协调，使事前绩效评估工作能更加高效地完成。

3.加强事前绩效评估工作的相关培训，共享优秀的事前绩效评估案例

基于以上对财政支出事前绩效评估的分析整理，可以在现有工作的基础上，继续完善项目支出事前绩效评估机制，建立更加科学的预算绩效管理体系。财政部门应将已经通过的优秀项目，按不同类别在财政网上作为模板进行信息共享，例如：设备采购类、信息化类、基建类等。在财政事前绩效评估时，专家评审小组给予被评审单位的建议，大多是绩效目标需更加细化、实施方案需更加具体等，该类建议过于抽象，令被评审单位很难一步到位完成修改工作。而通过案例模板共享，可以使被评审单位今后有目标可以参考，同时也要求财政部门以及预算主管部门更注重事前绩效评估的培训工作，将评估评价的标准及方法传导到被评审单位，不仅是财务部门还有业务主管部门以及各位项目负责人。通过内部互相学习，研究优秀的财政支出案例模板，让已经通过的项目负责人指导即将申报项目的负责人编写事前绩效评估资料，这样充分实现了财政支出事前绩效评估全过程的信息共享。

五、总结

做好财政支出事前绩效评估工作，有利于提升财政预算管理的总体水平。在全面强化项目预算绩效管理的要求下，将其与预算评审有机结合，在共同发挥绩效评估职能的作用下，使财政资金更加有效地被利用，使财政资源配置更加优化，从而达到提升公共服务质量的目标。