预算管理在科研项目全生命周期中有效运行的探析

[摘要]近年来，我国从中央到地方都加大对科研项目经费的投入，随着《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）等文件的陆续出台，各级行政主管部门正从政策上充分激发科研人员创新活力，切实减轻科研人员负擔。但科研项目经费管理始终是大多数科研人员难以逾越的短板，文章分析了预算管理在科研项目全生命周期中遇到的问题，探讨什么样行之有效的预算管理能为科研人员的创新助力。文章指的科研项目全生命周期包括项目申报、立项、实施及验收的全过程。

[关键词]预算管理;经费预算;专项经费

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.33.143

随着《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）、《科技部 财政部关于进一步优化国家重点研发计划项目和资金管理的通知》（国科发资〔2019〕45号）等文件的发布，国家各职能部门不断探索各种减轻科研人员负担的行之有效的手段和政策，希望通过简化项目管理的手段，激发科研人员的创新活力。但简化不等于放任，项目经费的管理及使用如何能够删繁就简，科学、精准的覆盖科研项目立项、实施、绩效评价、验收全过程的预算管理就成了助力科研项目顺利开展的有效手段。

1现状与存在的问题

近年来，党中央、国务院聚焦完善科研管理、提升科研绩效等方面，先后制定出台了一系列政策文件，国家各部委、地方科技、财政部门也在纷纷探索更科学有效的方法，从主管单位监管、引导的角度以促使项目预算合理，有效服务、激发科研人员创新的积极性，但由于科研人员、财务人员、项目承担单位对政策理解不到位，专业知识存在较大的偏差，使得具体实施时项目经费使用及管理方面不但得不到松绑，还增加了许多手续和要求，实施效果差强人意。

在这样的背景下，前两年开始，科技部在批复重点研发计划项目经费时，采用了由承担单位提出预算——专家审核经费提出核减意见——预算单位对专家拟核减部分经费提出必要性、相关性说明——专家再次确认，确定最终的经费核减金额。这是科研项目预算的一大进步，使得预算编制更具合理性，经费确定更加科学性，让预算编制者和评审者之间有了交流的纽带，编制者可以有机会阐述之前没有说清楚的预算编制理由。但这一方面需要预算编制者对所承担的科研项目研究内容和财务预算专业知识充分了解，另一方面也对评审专家的专业水平有了更大的挑战，实施难度较大，目前还没能在其他类型的科研项目，特别是地方的科研项目中得到推广。

为了使科研项目更顺利开展，早在2011年9月，财政部和科技部就联合发布了《财政部 科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教〔2011〕434号），里面就明确提出了简化专项经费的预算调整程序，随后，各级科技管理部门也纷纷出台了关于科研专项经费预算调整的规定。但大多数科研项目承担单位尤其是企业，没有通过信息化手段设立专账及时跟进、反馈经费的使用情况，在科研项目实施过程中没有或难以做到及时调整经费预算，在项目临结束前或结束后再按实际支出补充办理预算调整的手续而使预算管理流于形式。

综上所述，由于科研人员对经费预算编制和执行理解不到位，现有的预算管理模式不能与项目实施有效结合，流于形式，不能及时提示和规避风险，违背了项目预算的初衷。总结下来，目前关于科研项目预算管理仍普遍存在以下五点问题。

（1）科研项目在立项前期，预算由缺乏财务知识的科研人员编制，或是由不了解项目的财务人员脱离项目研究内容单方面编制，造成项目预算与研究任务无相关性、预算不合理等结果，使得项目立项评审时因财务预算方面的得分过低而丢失获得立项的机会;即使获得立项，也会被核减项目的立项金额，同时在后期执行过程中预算与实际相差甚远，甚至无法获得课题验收或者导致结余经费被收回。

（2）预算编制人员不了解项目承担单位的资金管理制度，编制出来的预算虽经科技主管部门确认并签订了任务书，但与项目承担单位的相关财务管理制度不符，造成预算无法开支。比如项目承担单位对固定资产、材料费入账金额规定与预算的不同，在材料费预算中本应是实验耗损的材料却因金额过大需列入固定资产，要按固定资产的流程进行采购及日常管理，使得材料不能如期购买而耽误科研工作的进展。

（3）在项目实施过程中，如果前期项目立项时的预算金额与实际需求有太大偏差则会引发很多问题。尤其是科研院所在项目立项时大多是没有自筹资金的，当经费开支由于预算限制不够支撑任务开展时，科研人员开展项目实施的经费捉襟见肘，不但影响项目的实施，还会引发其他资金挪用的问题。

（4）项目承担单位尤其是较少承担科研项目的企业，在科研项目下达后，不重视项目的独立核算，没有把专款专用落到实处。把当时申报项目时的预算束之高阁，结果科研任务是完成了，但因经费没有按预算执行、独立核算而没有顺利通过项目验收。

（5）科研项目的经费使用没有完全纳入绩效评估体系，使得科研人员不重视项目经费的过程管理和控制。目前，虽然在科研项目的中期检查时，要求列出项目的预算和实际开支金额的对比，但如果不涉及下一笔项目资金的下达，大部分项目组都不重视经费的使用与研究内容的进度匹配性。

2对策建议

科研项目管理政策有了很明确的指引，但现阶段，很多科研人员仍然认为项目预算是一种束缚，没有充分理解和体会项目预算对科研工作带来的促进作用。其实，科学的项目预算，不但可以使经费有效使用在科研上，还可以提示和规避风险，是科研项目有序开展的“助推器”。如何使预算管理能在科研项目立项、实施、评价、验收全过程中有效运行，要求从以下四方面进行构建。

第一，要以项目实际研发需求为基础，结合项目拨款部门对经费的管理要求和承担单位的具体财务管理规章，合理编制科研项目预算。经常遇到在编制项目预算时，预算编制人员被某个科目预算的百分比困扰，拿着预算表格单方面思考各个科目的占比问题，没有从项目的实际研究需求去考虑经费所需使用的科目。实际上，国务院于2014年已经发布了《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号），明确提出了“评估评审工作的重点是项目预算的目标相关性、政策相符性、经济合理性，在评估评审中不得简单按比例核减预算”。

因此，科研项目的预算编制者要非常了解项目的研究内容，结合所申报项目的指南和经费管理要求，在了解项目经费需求的同时充分了解哪些支出是可以在专项经费列支的，哪些科目的支出在不同的比例范围内会有不同的预算要求。比如，设备购置费中不能用来购买电脑等日常办公设备;差旅会议费的支出在直接经费的10%以内，不需要具体的測算;不同类型的项目间接经费的比例有不同的要求等。另外，预算编制者要考虑到单位的具体财务管理规章，由于项目承担单位具有多样性，执行的会计核算有不同的准则和制度，不同的单位对固定资产、材料费、间接费用等的确认标准不同。如果不了解项目承担单位具体的管理细则，很可能造成即使有预算金额，经费的使用也不能顺利开展。

所以，要充分了解项目的实际研发需求，熟悉拨款单位对经费的管理要求和承担单位的财务管理规章，有效结合，才能编制出符合项目实际需求、主管部门许可，在项目承担单位能有效开支的项目预算。

第二，使用信息化手段管理项目经费，对项目经费的使用设定具体的预警指标，为科研项目的实施提示和规避风险。一直以来，财政部、科技局一再强调科研项目经费必须遵循“专账核算，专款专用”的管理要求，但迄今为止，科研项目经费管理中这8个字仍然没有完全落到实处。在使用传统手段管理中，科研项目经费的使用普遍与预算脱节，许多项目承担单位在项目完成时才匆忙调账或从单位的大账中按预算挑选出相应科目的经费开支汇总整理以应付验收，这就背离了项目预算的初衷从而引发经费挪用等问题。

2011年，在《财政部 科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教〔2011〕434号）中，专门提出了“简化预算调整程序”，明确了科研经费可以调整的科目、金额和程序，希望通过简化行政管理手段，促进科研工作的顺利开展。但如何避免项目经费预算流于形式，如何将预算调整落到实处，助力科研工作有序开展呢？笔者建议采用信息化手段对经费的使用进行全过程的精准化管理。

在信息化系统中设立每个科研项目的子账，设置好每个科目的初始预算金额以及每个研究阶段的计划金额，并按实际开支金额占每个阶段预算金额的百分比设置好预警指标，将预算金额与执行金额设置实时的对比跟踪。当经费使用在信息系统中出现预警情况时，项目组就得结合项目的实际进展在现阶段对后面的经费使用计划作出合理的预测判断，根据项目进度和研究内容的实际需求，在不超出总经费预算的前提下，按规定和程序及时提出合理的预算调整方案和新的经费使用计划。这样科研项目的预算才有了真正的意义和实效，才能避免预算与实施的脱节。

第三，完善内部控制体系，设置科研助理岗位，全程跟进和分析科研经费的使用，及时与各业务主管部门沟通协调，为科研项目的实施保驾护航。科研工作具有较强的专业性和不可预知性，这就使得财务部门、科研主管部门难以对科研项目经费的预算执行实施全过程跟踪管理。目前，科技部、教育部、人社部、财政部、中科院、自然科学基金委六部门联合印发《关于鼓励科研项目开发科研助理岗位吸纳高校毕业生就业的通知》（国科发资〔2020〕132号），“通过鼓励项目承担单位开发科研助理岗位吸纳高校毕业生，有效促进就业稳定，深化科技管理体制改革，构建与国家科技计划实施相匹配的专业科技支撑队伍，推动科技创新支撑复工复产和经济平稳运行。”科研助理岗位正好可以补位解决科研项目经费管理存在的跨专业、跨部门的痛点。

设置项目科研助理岗位，此岗位人员需兼具项目的专业知识和财务知识为佳，充分了解项目的研究内容和研究计划，实时跟进项目技术开展的过程和经费管理的进度。

（1）许多项目组同时承担在多个科研项目，科研助理在预算执行过程中，能够归集与该科研项目相关的费用进行报销，让经费的使用真正体现项目相关性;同时科研助理因为全程跟进项目，在项目实施过程中，实际支付与预算有偏差时，可以促进项目组按相关规定办理预算的变更手续。

（2）在项目实施过程中进行采购设备、研发材料等事项时，科研助理基于对项目的充分了解，可以对比采购的性价比，实现科研经费开支的合理性和节约性。

（3）科研项目在实施过程中，由于不可预见性，经常会遇到需协调财务部门、科研主管部门的事项，具有专业知识的科研助理清楚阐述项目的需求，以促进相关部门对项目的了解作出正确的判断和处理。

同时，还需要建立和完善项目承担单位关于内部控制的相关规章制度，使得项目承担单位的各业务主管部门有效联动，为科研项目的经费管理提供有效的路径，项目组在经费使用过程中有章可循、有矩可依。

第四，完善经费使用的绩效评估体系，从项目经费与任务的相关性、经济合理性等方面真实反映项目的开支，正确评估科研项目的投入和产出的关系。2018年12月14日，科技部办公厅印发了《国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范（试行）》（以下简称《绩效评价规范》），明确了“国家重点研发计划项目实施期满后，项目管理专业机构（以下简称专业机构）应立即启动综合绩效评价工作。”“综合绩效评价重点包括项目任务完成情况和经费管理使用情况等方面。”“经费管理使用方面主要考核承担单位项目资金拨付及到位、预算执行、科研经费管理制度执行情况和经费开支合规性等。”

《绩效评价规范》中明确课题资金评议得分为80分及以下的，应由专业机构将结余资金收回。而预算执行与调整情况却在课题资金评议打分表中占了30分，具体要求：①专项经费预算调整是否履行规定的程序（如出现重大调整事项未报批的，该指标0分）;②专项经费预算执行是否明显过低（课题专项经费预算执行率每低于95%一个百分点，减少1分）。承担单位项目资金拨付及到位、科研经费管理制度执行情况和经费开支合规性都是项目预算执行的范畴。

因此，如果项目组只重视项目指标的完成，不重视经费预算的执行管理，不但面临结余资金被收回，还有可能因为不能通过绩效评价而造成项目无法顺利验收。

基于以上要求及科研项目的管理需求，科研项目承担单位应建立经费使用绩效评估体系，在项目中期等关键节点阶段性地对经费使用情况进行评估，帮助科研人员正解理解和合理有效地使用项目经费。项目承担单位经费使用绩效评估体系应包括以下三方面：①经费使用与任务完成进度的匹配性;②抽检经费支出的凭证，检查项目开支与项目任务的相关性和经济合理性;③项目经费使用是否按预算执行，是否符合相应科研管理制度。通过绩效评估体系的有效运行，就能相对精准地把科研经费投入引领到科技研究和创新中。

3结论

随着国家对科研的高度重视，各类科研项目在各级政府的资助下如火如荼地进行着，预算管理是科研项目顺利开展的助推器。从项目组编制经费预算开始，采用信息化的辅助手段，设置全过程跟进的科研助理岗位，项目承担单位建全内控制度，科技主管部门完善与经费使用有关的绩效评估制度，就能促进科研项目健康、有序地开展。

参考文献：

[1]畅功民，秦国杰.加强科研项目预算管理的意义及模式探析[J].山西农经，2019（9）：151-152.

[2]张帅，唐卓，唐志远.从科研项目审计到科研项目管理[J].会计师，2018（9）.

[3]陈玮.关于完善科研项目经费预算管理的相关思考[J].管理创新，2020（9）：14-15.

[作者简介]陈小燕（1976—），女，汉族，广东湛江人，硕士在读，高级经济师，研究方向：经济、财务。