福利经济学视角下中国养老保险体系改革

文/尚星月（南京大学政府管理学院）

养老保险体系是为社会提供基本保障和支撑的重要体制，随着社会的发展和时代的变迁，养老保险体系需要不断改革以适应社会和时代发展的需求。福利经济学研究的是如何使社会福利最大化，研究中国养老保险体系改革，以福利经济学为视角有助于抓到问题关键，从而促进中国养老保险改革的顺利实施。

一、绪论

（一）研究背景及意义

中国经济在改革开放后的几十年获得了高速的发展，尽管2020 年受到新冠疫情影响，中国GDP 以2.3%增长率仍然在世界上名列前茅，但随着经济规模的快速扩大，中国的收入差距也逐渐拉大，一方面是我国的中等收入人群规模相对西方发达国家较低，另一方面是收入分配差距长期居于高位。从国家统计局官网数据可知，2000-2015年，中国居民收入差距呈现出先升后降再升的状态，2003 年我国基尼险系统有利于促进社会财富再分配，促使社会各阶层的财富加强流通分配（Hindriks and De Donder,2000）。三是政府介入国家养老保险系统有利于纠正个人的短视行为（耿晋娟，2019）。

综上所述，国家养老保险系统存在构成其强制性的必然需要有存在的必然性和合理性，不过国家范围内高覆盖率、高成本的养老保险系统往往会为公共财政带来重大的负担，无论国家发展程度如何，发达国家和相对落后的国家都要面对这一难题。因此世界各国都在不断研究和探索养老保险系统的改革方案，改革的核心问题集中在探讨该采用现收现付制还是基金制养老金体系。

关于现收现付制养老保险系统的批评主要认为其难以承受社会人口老龄化加重的负担，人口老龄化的趋势通过逐年下降的生育率以及逐年上升的预期寿命而体现出来（杨莲秀，刘淑红，2020；刘亚丽等，系数由0.48 上升到2008 年的0.49，再下降到2015 年的0.464，之后又开始上升，总体而言，我国收入差距仍然居于高位，没有出现明显幅度的下降。所以，当前中国加强居民收入分配改革具有较强的迫切性。在中国养老保险体系的改革过程中，要充分考虑社会的发展趋势，科学分析资金收益率、人口增长率等指标，从而妥善解决养老保险体系改革遇到的各种问题。

本文在福利经济学视角下对中国养老保险改革问题展开研究，研究结果有利于为中国养老保险改革提供更多观察视角，促进养老保险改革进程的进一步推进，使社会再分配状况得到进一步改善。

（二）国内外研究综述

世界各国政府都具有向社会提供退休福利的职能，政府介入国家养老保险系统的理由主要如下：一是政府介入国家养老保险系统有利于纠正市场失灵（赵远清，2015）。二是政府介入国家养老保2018）。

关于基金制养老保险系统的支持观点主要是其能够帮助公共财政脱离不良社会人口结构的负面影响，保障每个人只为自己的养老金存钱（孙健，王君，2021）；反对基金制养老保险系统的主要观点认为基金制养老保险系统存在金融风险、资金监管、缺失再分配功能等问题（朱琦，2021）。

世界银行认为要以中庸思维来平衡两种模式的取舍，对于金融市场体系相对落后的发展中国家而言，建议采用混合养老保险体制（三支柱体系）。中国作为发展中国家，自1997 年开始改革采用混合体制（三支柱体系），但改革也带来了诸多问题。Estelle James（2001）深入研究了中国养老保险改革的动因及问题，建议中国积极降低养老保险体系的隐性债务。杨宜勇、李洁（2019）指出国内的养老保险改革应该提高缴费年限、减少缴费率。

综上所述，国外对福利经济学的研究开展虽然早于国内，但随着中国社会经济的快速发展，对福利经济学理论及应用的研究也越来越完善，成为具有较为完备体系的福利经济学研究体系。福利经济学能够促进社会福利的最大化，为多种福利政策提供分析理论，政府和社会应更加重视对其的应用。

（三）福利经济学理论

福利经济学整体上经历了三个发展阶段，早期福利经济学指出自由市场可自行调节资源分配；旧福利经济学强调社会收入分配越平衡，社会福利增加的越显著。庇谷的社会收入分配思想引出了对政府干预的讨论，形成了养老保险福利的雏形；新福利经济学反对庇古的收入均等化政策主张，提出了帕累托最适度原理、虚拟补偿原理、假定补偿原理、社会福利函数理论等。福利经济学的主导目标是以社会福利最大化为导向，对社会经济体制的有效性、改革的效率等经济政策进行衡量，促进社会财富的合理分配和再分配，以改善市场经济的“马太效应”。我国可以充分借鉴西方福利经济学的发展成果来更好地预防和解决经济发展中遇到的问题。

（四）研究创新点

现有关于中国养老保险改革的研究较少结合福利经济学展开研究，同时研究缺少对中国养老保险改革现存问题的具体探讨以及针对问题提出对策，本研究在福利经济学视角下深入分析中国养老保险改革现存问题，并提出对应的改善对策，具有一定的创新性。

二、我国养老保险改革

（一）养老保险相关概念

1.社会保障

社会保障本质是一种社会安全制度，是政府通过立法确定的一种社会财富分配和再分配机制，有利于提高社会边缘群体的福利、保障社会边缘群体的基本权利，其中社会保险是社会保障的核心内容之一。

2.养老保险

养老保险是社会保障制度的重要组成部分，由社会统筹和个人账户共同组成养老金账户，在政府立法的保障下，养老保险体系能够为劳动者的退休生活提供基本的经济保障。

3.多层次养老保险体系

多层次养老保险体系是我国政府根据我国作为发展中国家的发展实际情况，参考世界银行的建议所构建的“三支柱”养老保险体系，“三支柱”是指由政府管理的社会基本养老保险、由政府倡导的补充养老保险、由个人自愿储蓄的商业养老保险。基于福利多元主义理论，本文认为养老应由个人、企业、政府三方共同承担，其优点在于能有效分散单一主体的风险，增强养老保险体系的可持续性。

4.养老保险的筹资模式

养老保险的现收现付式是指养老保险体系的运行全部依靠当前一段时期内的收入来应对同期的支出，不提前储备资金为未来的支出进行准备，这种筹资模式在运行初期可以实现较低的保险费率，但后期随着支出水平的提高需要相应提高保险缴纳费率，其本质上属于后代养老的模式。

养老保险的基金式是指养老保险体系的运行是依靠设立一种基金，通过基金规模的投资增值来支付未来的养老津贴，这种筹资模式可以实现较长一段时期内较为稳定的保险费率，但在初期运行时的保险费率较高，其本质上属于自我养老的模式。

此外，还有将现收现付式和基金式两种养老保险相结合的部分基金式筹资模式，即在控制缴费率覆盖支出水平的基础上为未来的支出进行一定储备，这样可以让初期的保险费率较低，不过后期还是需要相应提高保险缴纳费率，但低于完全的现收现付式，属于较为折中的筹资模式。

（二）我国养老保险改革历程

我国养老保险体系真正改革的起点相对西方发达国家较晚，约在20 世纪80 年代初期，以第十二届三中全会作出的重大决策部署为标志，开始了三个阶段的改革历程。

第一阶段是从20 世纪80 年代初期到1997 年，主要是不同地方各自探索的阶段，跨度约15 年，尝试改善企业退休负担畸轻畸重问题，摸索企业和职工按比例缴纳保险费用，实施养老保险社会统筹制度等。这个阶段的探索看似分散和盲目，但都是在中央的领导指挥下进行，此阶段发生的标志性事件是在1984年，劳动人事部牵头向国务院呈报了《关于统筹全民所有制单位退休基金的报告》；此后在1991 年国务院根据探索实践经验发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，丰富养老保险机制的筹资模式、确定了养老保险体系要预留部分积累等方面；接着在1997 年尝试统一各试点的具体方法，由国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，初步实现全国统一的养老保险框架。第二阶段是1998 年至2012 年，跨度同样约15 年，是全国统一养老保险体系形成的阶段，此阶段发生的标志性事件是在21 世纪初，在深化国企改革的背景下，由地方政府接管部分行业统筹，国家财政系统负责为养老保险基金提供必要的补助；以及在东北地区开展了完善社会保障体系的试点，其中重点内容是“做实”养老保险个人账户，通过一定时间的试点探索，国务院在2005 年发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，增加了养老保险的覆盖面，在缴费比例和待遇计发方面进行了调整，并随后实施了基金预算管理制度；同时我国逐步实现多层次养老保险体系的构建；并积极拓展农村养老保险体系，从2009年的试点到2012 年的普及，新农保和城居保制度得到基本落实，标志着全民参保的基本形成；同期颁布和实施了社会保险法，在法律层面对我国养老保险体系的构建和落实作出了有力的保障。第三阶段是从2012 年党的十八大至今，是养老保险体系的系统性深化改革的阶段，至今已有9 年时间，此阶段发生的标志性事件是合并新农保和城居保为城乡居民基本养老保险，推动了养老保险制度的整体化进程；同时合并机关事业单位和企业职工的养老保险机制，进一步提高了养老保险体系的公平性。此阶段还出台企业职工基本养老保险中央调剂制度，增进了养老保险体系的稳定性和可持续发展；并开展个税递延型商业养老保险试点，进一步推动商业养老保险的具体落实，促进商业养老保险的长远发展。第三阶段在前期阶段的基础上，对养老保险体系进行了深入的改革和优化，以构建多层次养老保险体系为目标，探索养老保险体系的有效改革路径。

三、我国养老保险改革存在的问题及成因

（一）现收现付制转型基金制过程中会恶化福利

段国强通过构建福利经济学模型分析了中国养老保险体系改革问题[1]，构建了养老保险供求曲线，如图1 所示。

图1 养老保险供求曲线

因为没有规定参保率的要求，供给曲线是以纵轴相交的形式来展现，是图1 中的S0 曲线，并与纵轴相交在E 点处，通过创建符合基金制与现收现付制的混合程度的模型进行推算，指出我国养老保险体系从现收现付制向基金制过渡的过程中不能发生帕累托效率，转型的过程中，基本可判断引发社会福利的恶化是必然结果，增加了社会的负担。

（二）养老保险基金的保值和增值难

城镇职工养老保险制度在最初设计时主要是为了帮助国企脱困，减轻企业的社保压力，并没有考虑到农民工进城务工、养老基金保值增值等问题，目前我国关于养老保险基金的规定是要求在预留2 个月的支付金额后，余下的资金主要用于购买国债，所获收益全部归于基金并免税。由于该项规定过于保守，导致大量养老保险基金只能获取很低的收益水平，在通货膨胀的影响下，甚至可能贬值，现有的养老保险基金投资方式很难实现养老保险基金的保值和增值。

福利经济学认为，社会老龄化加剧，需要对应填补更多劳动产出，提高劳动生产率、延迟退休年龄、提高就业率等都是提高社会财富产出的途径，但客观经济发展往往也难以人的主观意志为转移，需要赡养的人口不断增加而缴纳保费的人口在不断减少，各种改善措施所起到的作用往往是间接而缓慢的，而且不确定性较高，探寻更加积极的养老保险基金投资方式成为迫切的、必然的需求，要兼顾养老保险基金投资的安全性和收益性，成为养老保险基金投资管理的难点。我国金融市场尚不完善，难以照搬西方养老保险基金的市场化保值增值方式，探索有效的养老保险基金投资方式任重而道远。

（三）社会养老保障制度并轨存在异议

当社会基本制度发生改变时，往往牵动既有利益格局的变化，从而导致社会上部分人群增加福利水平，而减损另一部人群的福利水平，如果某项政策改革能够在造福某部分人群的同时不损害其他人群福利，那么这项政策改革就是有效率的改革，但在实践中较难达到理想状况。在养老保险制度的并轨改革中，在增加了企业职工福利的同时，对机关事业单位职工的福利造成了损害，因此社会上出现了一些质疑的声音，为了妥善处理改革引发的一系列问题，有必要充分研究此项改革的后续社会反馈，福利经济学中的李特尔补偿标准可以用于分析这一问题，为改革的可行性提供了参照。

（四）农村养老体系不健全

国际惯例上关于社会人口老龄化的定义是超过60 岁的人口占比超过10%或者超过65 岁的人口占比超过7%。按照国际标准来衡量国内社会，2021 年人口普查数据显示，我国65 岁以上人口占比已经达到13.5%，符合国际标准的老龄化社会。从人口规模上来看，中国拥有规模最大的人口总量，在地域分布上呈现出以农村人口为主的特点，所以农村需要赡养的老年人口在绝对总量上占比最多、增长最快，是中国社会老龄化最大的压力落脚点。由于农村养老是我国养老体系的基本盘，所以妥善解决农村养老问题关系着国家整体的和谐稳定。

在福利经济学的视角下，当我国城镇建设不断转化、瓦解农村占地时，农村家庭结构、规模、功能也在不断发生改变，农村年轻人口不断被城市吸收，传统的农村家庭养老模式逐渐消失，农村老年群体不断增加的寿命和农村贫困的现状，让农村养老保险体系的建设面临诸多困难和挑战。目前，我国农村养老保险体系建设力量仍然非常薄弱，养老保险覆盖面仍然较低，很多农村老年人仍然需要依靠家庭养老，同时，农村老年贫困人口群体数量庞大，加速农村养老体系的建设迫在眉睫。目前我国农村在养老方面存在的问题主要有两点：

第一，养老没有经济保障，养老保险覆盖率低。由于农村地区的经济基础较为薄弱，养老服务的发展基础也较为落后。从家庭养老的角度看，农村待业人员相对偏多，则家庭收入受限，家庭养老条件下降。农村为51-60 周岁的人口建档立卡为贫困户，这些人财富积累少，收入水平低下，晚年生活难以保障。农村养老在社会、家庭和个人层面都存在经济条件较差的问题，这使农村养老缺少经济资源保障，同时农村居民的养老保险缴纳率不高，缺少晚年退休保障的居民，晚景生活十分堪忧。第二，农村养老服务发展不成熟。农村很多老人需要他人照顾生活，并且对机构养老和社区养老有比较高的需求度。但是目前农村的社区养老普及率不高，资源也较为短缺，需要提高养老服务水平，加强医疗保健服务和生活家政服务的质量，为老年人提供充足的服务资源。

四、完善我国养老保险制度对策

（一）提升劳动者的劳动生产率

在我国养老保险改革的过程中，市场经济的发展趋势显示通货膨胀和资产缩水是大势所趋，所以现有的养老金总体价值在未来也将要面临贬值的情况，为了促使中国养老保险体系顺利改革，要重点关注如何科学地提高劳动者的劳动生产率，从而促使整个社会产出水平的提升。曾有经济学家精准地抓到了养老问题的关键（Nicholas Barr,2000），即产出及其增长问题[2]，现收现付制或者基金制的争论并非是主要问题，这两种体制本质上都是社会现存退休人口对当代工作人口产出的索取，是当前退休人口在其就职期间为自己储蓄的对未来社会产出的索取权，这种索取权在基金制模式下体现为个人账户的货币权利，是显性的，在现收现付制模式下体现为政府的隐性债务，隐性债务平衡主要通过向当前的工作人口征税来解决。所以，当社会整体的劳动产出总量不变或下降时，即使是基金制也无法解决问题，社会经济的通货膨胀、资产缩水的现象会大概率发生，那么养老金的实际价值也难免降低，所以，推动养老保险体系改革的关键问题必然是劳动生产率的提升问题，当社会产出呈现为总体上升趋势时，在相同的消费水平下，现收现付制可以承受更高的赡养率，所以政府要在积极促进社会产出增加、劳动生产率提升的情况下，将通货膨胀率和养老金指数互相关联，统筹规划和指导当前在职人员与退休人员、未来退休人员的经济福利、经济增长分享安排。虽然当前中国养老保险的现收现付制度难以承担社会老龄化加剧带来的负担，但可以尝试通过提高劳动人口的劳动生产率来改善问题，让增加的社会财富产出来匹配逐渐增加的赡养人口比例。所以养老保险的现收现付制度的可持续性研究将最终转化为对劳动生产率、生产水平提升的探究。在福利经济学的视角分析下，中国养老保险体系改革合理引用现收现付制是有必要的，有利于社会经济福利的整体性改善。

（二）发挥养老保险基金的金融功能

国外养老保险基金的保值增值经历了三个阶段，在20 世纪80 年代之前主要通过投资国债、定期债券；80 年代到90 年代，主要投资企业债券和股票；90 年代以后转向投资海外证券，养老基金已经成为发达国家重要的投资机构之一。我国的养老保险基金保值增值方式还对应于西方国家的第一阶段，与现代社会多样化的投资方式相比过于保守，应探索多元化的投资方式，发挥养老保险基金更多的金融功能，开发更多兼具高收益和安全性的投资，在短期、中期、长期投资上灵活配置，拓展更多的投资领域。养老保险基金的金融功能特性有很多显著的优点，包括规模大、收支较为稳定、容易通过精算控制、投注量能影响证券价格等，积极发挥养老保险基金的金融功能可以促进养老保险基金的保值增值。以社会福利最大化为基本原则，养老保险现收现付制和基金制存在一个最优的混合比率，随着中国社会进入老龄化，以现收现付制为主的养老保险体系需要增加基金制的比例，积极探索新的金融衍生工具，例如根据养老基金在未来固定时间支付特定数额的特点发展出的平均期限匹配投资策略，衍生出零息债券、担保收入合约、超长期债券等。根据养老保险基金对于资金安全性的特殊需求，可以发展指数化的投资产品，由市场指数品质组成的指数化基金可用于构成养老基金组合的核心。

（三）宣传社会养老保障制度并轨的益处

在福利经济学视角下，养老保险制度并轨改革具有两大意义：

一是增进了养老保险制度的公平性，突出其再分配功能，回顾历史可以发现，在机关事业单位与企业养老保险制度未统一时期，两种制度各司其职，大量养老保险资源被机关事业单位占据，机关事业单位的退休人员待遇水平明显高于企业退休人员，养老待遇的悬殊差距是社会不公平的主要表现之一，引起了人民群众的广泛不满，增加了社会的不稳定因素，通过养老保险并轨改革使养老保险资源向企业职工倾斜，在很大程度上均衡了养老保险资源的分配，增加了公平性和稳定性。二是提高了养老保险制度的效率，在一定的时间段内，国家内部能够用来实施养老保险的经济资源相对匮乏，所以需要更高效地配置养老保险资源，提高养老保险资源的利用效率，增加社会居民的整体福利水平。养老保险制度并轨对于提高养老保险制度效率的作用体现为：养老保险并轨能够产生积极的社会效应，企业职工的总量要远远大于机关事业单位职工总量，对于社会劳动效率具有很大的影响，通过提高企业职工退休待遇，可以最大限度地激发社会上的劳动热情，提高经济社会的发展效率。根据福利经济学中的李特尔补偿标准，当前的社会养老保险制度并轨改革对于社会整体是有益的。李特尔补偿原理中的“补偿”是虚拟补偿，并非实际补偿，如果出现了实际补偿，则该项社会变革属于帕累托改进，属于有效率的改革。在李特尔补偿标准的衡量之下，养老保险并轨改革也并非帕累托改进，从提高企业职工的退休福利到补偿机关事业单位职工的退休损失是一种虚拟补偿。从另一个角度看，李特尔补偿标准的衡量之下的福利增加方补偿福利受损方后，能够有所剩余，那么对于社会整体而言就是福利水平的提高，从而论证此项改革是有效率的。在养老保险并轨改革的短期时间内，虽然使机关事业单位的退休福利转移到企业单位，但此项改革措施能够让社会劳动生产率得到提高，加速经济社会发展并促进整体福利的提升，所以长期而言是有充足的积极意义的。综上所述，要妥善安抚因养老保险并轨改革而激发的不满情绪、质疑言论、反对意见等社会消极反馈，就要加强宣传养老保险并轨改革的好处、意义和必要性，提高社会的思想意识，营造支持养老保险并轨改革的社会氛围。

（四）加强农村养老保险体系的完善

政府应积极采取多种措施来促进农村养老保险体系的完善，一是根据科学模型计算来合理提高农村养老保险补贴；二是财政不断增加对农村养老保险的支持；三是积极助力发展农民多种基本权利的保障机制，包括知情权、表达权、监督权等；四是提高有关单位新农保经办管理的水平，在考核、绩效、评比等环节上充分激励工作人员提高工作效率。一方面，政府应进一步完善养老补助机制，对于特贫特困户，要简化审批流程，积极探索将信息技术应用于办公中，提高养老补助金申请审批效率，提高农村居民的养老保障水平。同时，要强化专项资金管理，确保补助金落到实处，用到实处。资金管理要做好统筹规划，有效提升当地养老服务水平，强化养老专项资金监管水平。同时，加强对养老保险的宣传，稳步推进农村养老保险覆盖面的扩大。另一方面，政府还需要大力推动社区养老体系的发展，以缓解当地家庭、个人的养老压力，这需要政府财政支持进一步加大力度，弥补当地经济发展薄弱的亏缺，使当地养老服务质量得到明显提高。政府需要加强对社区养老服务的宣传，提高农村居民对社区养老的了解和接纳程度。

五、总结

本文主要从福利经济学视角出发对我国养老保险制度的改革问题进行探究，在阐述养老保险相关概念和我国养老保险改革历程的基础上，对我国养老保险改革存在的问题进行了分析，包括实施现收现付制会在转型过程中恶化福利、养老保险基金的保值增值存在困难、对社会养老保险实施并轨引发异议、农村养老体系建设不健全等，针对问题提出的制度对策主要有积极提高劳动者的劳动生产效率、充分发挥养老保险基金的金融功能、宣传社会养老保险制度并轨的益处、加强农村养老保险体系的完善等，对现存问题给出了具有针对性的改善策略，以期能够为有关工作人员和研究人员提供参考和借鉴，促进我国养老保险体制顺利实现充分、良好、有效的改革，从而增进我国社会整体福利的进一步提高。