行政允诺司法审查之困境与完善——基于52个案例的实证分析

刘 媛

(华东政法大学 上海：200333)

随着现代行政模式不断向“缓和—参与型”模式转变，行政允诺成为现代民主政府进行社会事务管理和服务的重要手段。[1]与此同时，实践中与行政允诺有关的纠纷也大量涌现。然而对行政允诺的现有研究大多集中在学理讨论层面，如关于行政允诺的性质、分类以及与其他相类似行为的区别。本文试图从司法实践入手，基于对案例的实证研究，分析行政允诺司法审查的困境，提出相应的完善策略，力求为行政允诺的研究提供一个更全面的视野。

1 行政允诺司法审查的困境

笔者于2020年10月8日在北大法宝法律数据库以“行政允诺”为关键词进行搜索，共得到685个相关案例，对前100个案例进行了筛选，排除仅原告不同的同类案件后，共得到52个有效案例。其中，与土地征收有关的行政允诺案件就占到案件总数的55%，其余案件涉及的承诺则较为分散，包括请求支付引资奖金的承诺、调整土地规划的承诺等。在对52个案例进行细致分析后，可以初步窥探出行政允诺司法审查中存在的困境。

1.1 对行政允诺界定不清

关于行政允诺是针对特定人还是不特定人作出的问题，不同的法院间存在不同的认识，如在“任东梅诉湖北省襄阳市人民政府行政允诺案”①(以下简称“任东梅案”)中，一审法院认为行政允诺是向不特定人发出的行政要约。“锦西钢管有限公司诉葫芦岛市龙港区人民政府补偿案”②中法院认为行政允诺是行政主体对特定的人员作出的答应照办某件事情的行为。“黎金文诉长沙市雨花区人民政府行政允诺案”③中法院则认为行政允诺是向特定或不特定人作出的单方意思表示。

除此之外，很多法院对行政允诺与其他行政行为的区别并不明晰，在审理案件的过程中常常将行政允诺同行政协议、行政奖励等概念混淆。如“陈德素等诉重庆市北碚区静观镇人民政府行政赔偿案”④(以下简称“陈德素”案)和“徐州佳和能源有限公司诉邳州市交通运输局等其他行为案”⑤中，法院并未按照行政允诺的相关要件对承诺书进行判断，而是直接运用了行政协议的相关规定。“大连华仕企业有限公司诉大连市甘井子区南关岭街道办事处行政允诺纠纷案”⑥(以下简称“大连华仕企业案”)中法院更是以2015年5月1日即行政协议纳入行政诉讼受案范围的时间作为分界线，认为在此之后的行政允诺都应该被视为行政协议。在“江苏金品苑生态农业发展有限公司诉盐城市大丰区人民政府、盐城市大丰区农业农村局行政允诺、行政奖励案”⑦中，法院则认为行政允诺和行政奖励是一个概念。

综合上述情况可见，无论是针对行政允诺的内涵还是外延，很多法院都存在不同界定的问题。

1.2 审查时缺乏必要的法律依据

在52个案例中，只有3个案例在定义行政允诺或者是判断行政允诺的性质时引用了法律条文。其中，“陈增月与某镇人民政府招商引资奖励纠纷上诉案”⑧(以下简称“陈增月案”)及“任东梅案”均引用了最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》中对行政允诺的规定，“山西黄土食品有限公司诉襄垣县王桥镇人民政府行政允诺案”⑨则运用了《中华人民共和国合同法》中关于承诺的定义来解释行政允诺的内涵。

关于因行政允诺引发的纠纷该如何解决的具体问题，只有“李德庆等诉嘉祥县人民政府履行行政允诺案”⑩、“陈德素案”及“大连华仕企业案”中法院在说理时引用了法律条文，但其无一例外都套用了与行政协议相关的规定。

综合上述情况可以看出，很多法院在审查行政允诺纠纷时缺乏必要的法律依据，仅有的联系紧密的条文为最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》，其中关于行政允诺的规定又较为原则化和简单化，指导意义不大。

1.3 审查内容混乱

很多法院在对行政允诺案件进行审理时，审查内容并不明确，呈现较为混乱的局面。

在52个案件中，有28个案件未对行政允诺的合法性进行审查，除法院认定为非行政允诺的案件外，大多直接将此允诺文件作为合法性依据来审查行政相对人的事实或行为是否符合其中设定的条件，放弃进一步的判断。剩下的24个案件中，法院对行政允诺的合法性问题进行了审查，审查情况如表1所示。

表1 24个案件中行政允诺的合法性审查情况

从表1可以看出，在对行政允诺进行合法性审查时，审查允诺主体是否具有相关职责的案件最多，约占67%，其中也不乏一些案件对允诺的目的、允诺的形式等内容进行了审查。关于审查内容的选取方面，法院往往不遵循一定的逻辑，针对表1所列的内容进行随意的组合审查，从而造成了审查内容的混乱。

通过上面分析可见，在行政允诺案件中，法院的审查内容并不明确，且争议的焦点集中在两个方面：第一，是否需要对行政允诺的合法性内容进行审查；第二，如果要对其进行审查，应该审查哪些方面。如果不厘清这些问题，法院审查内容混乱的局面将无法得到有效改善。

1.4 对行政相对人的救济不足

在对52个案例的判决结果进行分析后可以发现，如果法院认定涉案行政允诺合法有效，且行政机关又违反了该允诺，其往往判决行政机关继续履行行政允诺，如“杜某诉被告曲阜市人民政府房屋拆迁补偿承诺给付案”。

然而，在合法允诺的范畴内，如果允诺因客观情况无法履行或者继续履行显失公平，很多法院对当事人的救济明显不足。如“关爱英等诉新宾满族自治县城乡建设管理局行政承诺案”中法院便直接驳回了相对人的诉讼请求，而不对当事人进行任何的救济。

除此之外，很多法院在针对违法或者无效的行政承诺时，往往欠缺对行政相对人的考虑，对行政相对人的救济不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第76条的规定，此种情况下，人民法院应该采取一定的补救措施。而在行政允诺案件中，法院往往只是简单地驳回当事人的诉求。如在“任东梅案”中，法院认为行政主体超越职权范围做出的行政允诺违法，故而没有支持相对人的诉求，且其并未考虑相对人因信赖行政允诺所付出的成本，从而对相对人采取相应的救济措施。

2 行政允诺司法审查的完善策略

2.1 厘清行政允诺的概念边界

关于行政允诺的内涵，学者们还没有完全统一的认识，但其在一些方面基本达成了共识，如都认为：行政允诺是行政主体的行为；是一种职权行为；是一种行政行为。然而关于行政允诺针对的对象是特定人还是不特定人的问题学者们仍存在分歧。赞同行政允诺的对象应该是特定人的学者认为对象还未确定时，行政允诺行为还在进行中，是未成熟状态的行政行为，只有在特定对象产生后，行政允诺行为才是一个完整的行为。[2]然而从行政过程的角度来看，针对不特定人的行为会影响当事人是否做出相应的行为，所以不可以简单地将其视为内容的准备行为。[3]而且，现实生活中很难对行政允诺是针对特定人还是不特定人作出区分，如行政允诺只在某个社区适用的情况。故而，行政允诺的对象不应局限在特定人之中，而应既包括特定的相对人又包括不特定的相对人。

关于行政允诺与行政协议的区别，最高法院行政庭在评析“黄银友等与大冶市人民政府行政允诺纠纷案”时曾提到四点：首先，行政允诺并非双方合意；其次，行政允诺中存在公民事先不知晓行政允诺存在的情况；再者，行政允诺过程中不存在当事人的履行抗辩权；最后，行政允诺的撤销相对行政协议来说更为严格。[4]

行政奖励是指行政主体依照法定条件和程序，对为国家和社会做出重大贡献的单位和个人给予物质或精神鼓励的具体行政行为。[5]故而，行政允诺与行政奖励的主要区分为行政奖励的条件和内容由法律法规作出明确规定，行政主体无权以自己的意志自由设定，而行政允诺的内容则属于行政主体自由裁量的范围。[6]

2.2 搭建规范行政允诺的法律文本

根据《行政诉讼法》第12条第12款与最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》的相关规定，结合对上文案例的分析，可以发现行政允诺的可诉性无论在理论上还是司法实践中都已经得到了认可。

我国对行政协议进行审查的法律依据主要为《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，与行政奖励密切相关的法律则多为部门规章。基于行政允诺涉及内容的广泛性，针对不同方面制定不同的专业性部门规章不具有现实可操作性，也容易损害行政允诺的灵活性，故而关于行政允诺审查依据的搭建可以效仿行政协议的相关规定，如出台《最高人民法院关于审理行政允诺案件若干问题的规定》，切实解决行政允诺依据难寻的司法实践乱象。

关于规定中涉及的内容，应主要包括行政允诺的内涵和外延、案件的原被告、管辖地、举证责任、法院的审查内容及判决方式等。其中，针对行政允诺案件的举证责任，不能完全适用行政诉讼法所规定的被告承担举证责任原则。相对人必须对其已完成承诺所指定行为的事实承担举证责任，以证明其符合要求行政主体履行承诺义务的条件。行政主体则负有对自身抗辩主张进行举证的义务。[7]关于法院的审查内容将在接下来的内容中进行详细说明。

2.3 明确案件的审查内容

法院不对行政允诺的合法性进行审查往往基于行政允诺的表现形式多为规范性文件，虽然《行政诉讼法》第53条为规范性文件的审查提供了可行的路径，但由于附带性审查的特点，法院通常怠于对规范性文件进行司法审查。

然而，通过对裁判案例的观察，行政允诺文件的司法审查已经有所突破。在对行政允诺进行审查的案例中，大部分相对人并没有提出附带性审查的请求，但是法院在具体审理过程中却对其进行了审查。并且，行政允诺具有审查依据和审查对象的双重属性，如果不对其进行审查，可能会助长行政机关违法允诺的风气，损害相对人的权益。故而，法院应该对行政允诺的合法性进行审查。从长期发展角度看，为了清除对行政允诺合法性进行审查的障碍，还可以对行政诉讼受案范围、法院的审查方式等进行改革。

除此之外，在对行政允诺合法性进行审查时也应明确相应的审查内容。行政行为的合法要件主要包括三个方面的合法，分别是行为主体、行为内容和行为程序。[8]在行政允诺案件中，关于行为主体，应该主要审查其是否超越了相关的职权、做出行政允诺的人员是否是公务人员；关于行为内容，则应该围绕内容是否符合法律的相关规定展开审查；至于行为的程序，因为法律并未对行政允诺的程序作出严格的限制，可以直接按照正当程序原则的要求，对行政允诺的程序进行审查，如在行政允诺的内容涉及第三人利益时，审查其是否听取了第三人的意见。

2.4 建立梯度性的赔偿体系

信赖保护原则是指行政相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政主体不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。[9]因此法院在审理违法行政允诺纠纷时，如果当事人基于对行政允诺的信赖，为满足履行行政允诺的条件投入了大量成本，法院应该按照《行政诉讼法》第76条的相关规定，责令被告采取补救措施和承担赔偿责任，赔偿数额应该与当事人的投入金额成比例。但是信赖利益也存在不值得保护的情形，如以欺诈、胁迫或者贿赂的方式，使行政机关做出行政允诺或者对重要事项提供不正确资料或者不完全陈述，使行政机关据此而做出行政允诺。[10]此种情况下，行政主体则无需对相对人做出赔偿。

因客观情况无法履行或者继续履行显失公平的情形发生时，行政允诺处于合法的状态，与违法行政允诺相比，行政相对人的信赖期待更高，且并不存在过错，故而在此种情况下，法院的判决赔偿数额应该适当的高于违法承诺情形下同等投入的赔偿数额。但应注意无论是违法行政允诺下的赔偿，还是合法行政允诺下的赔偿，赔偿额度均不应该超过受益人因该承诺存续可获得的利益。当行政允诺具有重大明显的违法情形时，行政允诺自始无效。所以在这种情况下，当事人并不具备相应的信赖利益。如果其仍然遵照承诺并且造成了损失，法院不应该判决允诺主体承担相应的赔偿责任。当然，如果允诺主体基于自己的过错给予当事人一定的补偿，则不在本文的讨论范围之内。

综上，针对对行政相对人救济不足的问题，法院应该建立梯度性的赔偿体系，针对不同的情况给予相对人区分但周延的救济，从而更好地保护行政相对人的权利，推动行政允诺纠纷的实质性解决。

3 结语

行政允诺并非是一个新型名词，但是在我国现阶段的治理中却成了一个高频词汇。作为现代行政的一种重要手段，行政允诺在发挥作用的同时也不可避免的产生了许多问题。从行为的终端——司法救济方面入手，可以发现行政允诺司法审查过程中存在的问题，从而有针对性地采取相应的措施。然而在对行政允诺司法审查中存在的问题进行分析时，也可以窥探出其在法治化进程中面临的一些问题。

首先，行政允诺的理论基础较为薄弱，然而其形式多样，问题也较为复杂，法治化的进程仍任重道远；其次，行政允诺的立法基础薄弱，规范行政允诺的文件数量少、层级低，缺乏从法律层面对其进行有效的规范；最后，行政允诺的救济手段并非只有行政诉讼这一种，是否可以将行政允诺纠纷归为复议前置的案件类型等相关问题均值得进一步研究。

行政允诺与我国诚信政府的建设、公众参与治理的程度均密切相关。应进一加强对相关问题的研究，促进诚信政府和法治政府建设。

注释：

① 任东梅诉湖北省襄阳市人民政府行政允诺案，湖北省高级人民法院(2019)鄂行终240号行政判决书。

② 锦西钢管有限公司诉葫芦岛市龙港区人民政府补偿案，辽宁省葫芦岛市中级人民法院(2014)葫行初字第00054号行政判决书。

③ 黎金文诉长沙市雨花区人民政府行政允诺案，湖南省高级人民法院(2019)湘行终1819号行政判决书。

④ 陈德素等诉重庆市北碚区静观镇人民政府行政赔偿案，重庆市第一中级人民法院(2016)渝01行赔终29号行政判决书。

⑤ 徐州佳和能源有限公司诉邳州市交通运输局等其他行为案，江苏省徐州市中级人民法院(2020)苏03行终98号行政判决书。

⑥ 大连华仕企业有限公司诉大连市甘井子区南关岭街道办事处行政允诺纠纷案，辽宁省大连市中级人民法院(2017)辽02行终501号行政判决书。

⑦ 江苏金品苑生态农业发展有限公司诉盐城市大丰区人民政府、盐城市大丰区农业农村局行政允诺、行政奖励案，江苏省盐城市中级人民法院(2019)苏09行初166号行政裁定书。

⑧ 陈增月与某镇人民政府招商引资奖励纠纷上诉案，《人民司法·案例》2007年第8期。

⑨ 山西黄土食品有限公司诉襄垣县王桥镇人民政府行政允诺案，山西省长治市中级人民法院(2019)晋04行终155号行政判决书。

⑩ 李德庆等诉嘉祥县人民政府履行行政允诺案，山东省高级人民法院(2018)鲁行终81号行政判决书。