高校校院两级管理：国际经验、国内探索和改革进路

杨季钢,董小玉

(西南大学,重庆 400715)

校院两级管理体制改革,是落实“双一流”建设,树立一流管理理念的有力抓手；是高等教育以创新促管理,以管理促发展的有序方式；是深化我国高等教育改革,提高我国高等教育发展水平的有效途径。党和国家高度重视高等教育发展,高等教育的发展不是片面的发展,而是以先进的管理体制创造高等教育良好的运行氛围,保障方方面面齐头并进地发展,从根部滋养高等教育。习近平总书记指出,高等教育发展水平是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“扩大学校办学自主权,完善学校内部治理结构”。李克强总理指出,要加快推进高等教育领域的‘放管服’改革。教育部联合五部委出台了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》,从学科专业设置机制、编制及其岗位管理制度、进人用人环境、教师职称评审机制、薪酬分配制度、经费使用、内部治理、监管优化服务等八个方面为高等教育提出了改革方向,标志着我国高等教育管理理念的再次革新。

一、 国外高校管理体制运行方式及特点

19世纪,美国大学趋于普遍建立学系组织,学系的重要地位以及现代学系制度得以正式确立[1],产业革命使英国的文化科学迎来了大发展,为了弥补古典大学的功能缺陷,以一些资产阶级开明人士和学者要求建立一种新的大学[2],现代大学制度由此而生。从1694年哈勒大学创办到1737年哥廷根大学建立,德国高等教育进行了第一次革命,迈出了高等教育现代化的第一步[3]。日本在明治维新之前,现代意义上的高等教育制度尚未建立,在中央政府的集中管理和主导下,日本的现代高等教育逐渐发展起来[4]。美、英、德、日四国在不同的社会政治背景下,较早地形成了各具特色的现代大学制度,新制度的诞生倒逼各国高等教育自觉顺应时代发展与历史变迁,形成在新的制度背景下适合高等教育发展的管理模式。

(一) 国外高校管理体制运行模式

1. 美国：董事会领导下的校长负责制

美国高校的管理组织架构,从总体而言几乎都为三级管理体制的“学院制”,以“学校—学院—系”为主干,根据自身发展需要,形成学校—分校—学院—学部—系/项目、学校—学院—学部、学校—学院—系等架构。美国高校董事会—校长—评议会在权力层面呈三足鼎立,相互制约,相互合作,相互监督,可以说美国高校是董事会领导下的校长负责制[5],校长代表着行政权力,统筹学校各方面权责利的关系,评议会是高校学术权力的象征，主要由教授组成[6]。学院相对独立,院长具备学院“人、财、事、物”最高管理权力,美国高校对学院院长的综合素质要求甚高。

2. 英国：各种委员会调控下的校长负责制

英国高校内部管理施行“学院制”,一般呈“校—院(部)—系”三级管理体制,总体来说,英国高校是各种委员会调控下的校长负责制[7],形成了董事会、校务委员会、副校长和学术委员会并行的校级管理结构。1982年英国政府制定了“技术教育与职业教育议案”,英国大学由最开始的学术至上慢慢地转向效率至上,这种模式不仅解决了大学人才培养与社会适应程度的问题,同时也提高了高校内部行政管理系统的地位,大大提升了学校内部管理效率[8]。

3. 德国：自治与制衡的校长制和主席制

德国大学内部治理有的呈三级结构,即“大学—学部—学系(研究所)”,有的呈两级结构,即“大学—学系/研究所”。德国高校通常有两种领导机制,即校长制和主席制。校长制管理模式是在大学内部设立专门行政事务和学术事务处理机构,校长作为法律意义上的权力核心。主席制管理通常把高校主席团、高校理事会和大学评议会作为第一层级,各科系为第二层级,各科系下设教研室或研究所。德国大学在校长制和主席制相互自治与制衡[9]的管理体制驱动下,大学和院系两者的权力弱化,强化了政府和教授的权力,教授受聘于政府,其工资收入和研究经费皆来源于政府,然而教授对学校的经费使用、教学、科研和教师聘任等工作具有重要的表决权。

4. 日本：院校等级制和双重控制机构

日本的大学构建了三级内部治理结构,即大学—学部—讲座。第一级由董事会、大学校长和经营协议会构成；第二级由若干系或讲座构成的联合体组成学部；第三级是系或讲座,它是日本大学体制中的细胞。日本大学的管理体制为“院校等级制和双重控制机构”[10],日本大学的学部是一个独立自主的教育和行政单位,是学校发展的中坚力量,是层级制管理中的重要环节。学部教授具有很大的权力,学部经费使用、领导选举、教学科研、财物分配、课程师资、学位授予皆由教授负责,形成了以教授为主体、校外人员参与的国立大学内部权力结构。

(二) 国外高校管理体制运行特点

经过数百年的发展与变迁,各国高校根据国家战略需求、历史特点和办学方向,形成了各具特色的分级管理模式,有效地推动学校的整体发展,同时也推动了各国社会经济的繁荣发展。

1. 英美高校管理特点

英美高校校长、院长掌握实权,实行“学院制”管理。董事会聘任校长,校长任命院长,形成“董事会-校长-院长”的模式,明确“责、权、利”的管理边界,校长负责对学校的整体发展作出管理决策,并且根据学校的办学定位与社会需求建立若干学院,校长将学院“承包”给选任的院长,院长负责规划学院的学科与整体发展,充分发挥院长管理学院的自由,最终学校全面考核院长任期业绩,真正实现“院办校”的模式。

2. 德日高校管理特点

德日高校教授掌握行政决策权,实行“教授治校”管理。德日高校教授作为学校的真实管理者,集中统筹科研经费和相关学科办学经费的支配权,一方面提高了教授在科学研究和行政管理的地位,另一方面反映出德日国家对科研的重视,从而促进了高校与社会的联系,充分发挥科学研究的社会功能,此模式充分扩大管理体系中第三级的作用,形成细胞促进生命的管理模式。

二、 国内高校管理体制改革导向及特点

在中国特色现代大学制度的背景下,我国高校根据学校整体发展的需求,形成不同导向的改革切入点,对现行管理体制进行了校院两级管理体制改革。

(一) 国内高校管理体制改革导向

1. 以目标责任为导向

目标责任是高校推进校院两级管理体制改革采用的主要方式。如四川大学出台《四川大学校院两级管理体制改革实施意见》及人事、财务、人才培养及学科建设、公共资源配置等四个配套改革实施细则,统筹“双一流”建设方案,“十三五”事业发展规划,形成“三位一体”的KPI体系,以4年为一个责任周期,实施目标责任考核制。天津大学制定《天津大学校院两级管理模式实施细则》,以目标责任考核制为牵引,学院自主制定财务政策、自主支配收支,责任考核结果与绩效挂钩,考核内容和占比各为：人力资源管理20%,本科人才培养20%,研究生人才培养20%,科学研究25%,国际合作15%。

2. 以战略目标为导向

以上海交通大学为代表,自2000年以来,围绕战略目标的实现,不断推进和深化“院为实体”改革,学校以发展战略为指导、用好资源和政策的杠杆,通过合理授权将部分决策权、资源调配权和事权下放至学院,形成校院协同治理的局面,实行关键绩效指标考核评估,任务指标由三个三分之一组成,即“学校决策、校院协商、学院自设各占三分之一”,做到学校引领顶层设计不动摇,校院之间加强交流沟通,学院充分发挥自身特色,以校院两级管理体制推动学校事业发展[11]。

3. 以人事制度为导向

人事权是各校推进校院两级管理体制的“试验区”,是下放得最多也是最难下放的权力,常会出现“一管就紧,一放就乱”的现象。如南开大学2007年左右开始推行校院二级管理体制,围绕“人事”工作,推进学校人事制度改革、队伍建设、人才引进等,基于学科特点出台具有特色的“人才特区”政策,施行“一区一策”。中南大学二级学院可按照国家法律法规和学校规定,公开、民主、自主决定岗位设置、人员聘用、新进教师遴选、高级职务评审推荐、岗位津贴分配、博士生导师资格认定等事项,学校主要负责监管。

4. 以机构改革为导向

2008年进行第一轮校院两级管理体制改革的复旦大学对校级行政部门精兵简政,把校部机关从42个精简到33个,机关科室从125个精简到83个,多出的行政人员分流到院系,形成充满活力的自主管理、自我发展、自我约束、自我完善的办学实体,激发学院在学校事业发展过程中的积极性、主动性和创造性,提升学院根据经济社会发展进行调节的能力。

(二) 国内高校管理体制改革特点

根据笔者前期调查发现,每所高校推进校院两级管理体制的侧重点、着力点和改革路径、改革模式各不相同,但是可以根据不同的改革视角总结出一些相似相通的特点。笔者根据调研内容围绕调研对象推进校院两级管理体制改革和运行的做法,从“总体、人、财、事、物”五个维度剖析总结出以下几方面特点。

1. 总体特点

第一,高校已形成一流管理体制促进一流高等教育的管理共识,达成校院两级管理体制改革的理念共识；第二,高校制定的改革方案皆同学校办学历史、办学特色、办学实际和未来规划目标紧密结合；第三,可以从承担改革任务的牵头部门,洞悉一所学校改革方向和意图。

2.“人”权方面

分权的博弈点集中在人事聘任权、职称评审权、绩效分配权。第一,目前多数高校已经将教职工聘任权下放至学院,但仅有少数学校的人才引进工作能做到以学院需求为导向；第二,几乎所有高校都把副高职称评审权下放至学院,一些学校正高职称评审权也下放至学院,形成高度自治的学院人事管理制度。第三,院长可根据学院特点制定绩效分配管理办法。

3.“财”权方面

分权的博弈点集中在“放还是不放”“放多少”。学校不愿意放,或者不愿意多放；学院财权没有实现自由,两级管理形同虚设。学校对财务管理“一把抓”的做法,导致经费激励、鞭策作用不高,学院自主提高经费使用效率的主动性不强,谋划多渠道筹措经费的积极性不够。

4.“事”权方面

“事”权分权博弈点在于权责边界界定,各类权力中下放最彻底的是“事”权,边界最不明晰的也是“事”权,各种“难事、杂事、繁事”都下放至学院,普遍呈现“事”下放了、“权”没下放的现象。

5. “物”权方面

“物”权分权博弈点在于国资的共享度、后期维护责权关系,看似“物”权下放了,但是硬件设施的共享度,尤其是关键资源大型仪器设备的共享度不高,共享的仪器设备维护的责任划分成为学校与学院争论的焦点。

三、 我国校院两级管理体制运行的改革进路

笔者采用实地专题调研、个别访谈、问卷调查、网络调研、电话调研等方式,对我国华北、华东、华南、华中、西南、西北30余所 “双一流”高校进行了调研,发现校院两级管理体制运行与改革的突出问题,皆呈现权责边界不明、内部管理不力、支撑体系不稳等现象,究其原因关键在于：第一,学校机构设置冗杂、繁多,部门责任不够优化,权力划分不明确、不合理,校院两级管理流于形式；第二,学院内部治理水平主要在于“院长的艺术”水平高低,导致学院发展参差不齐,但是一些院长过于追求“院长的艺术”,一味追求“大而全”的发展；第三,高校信息化水平不能支撑学校的整体发展,一些部门因为“有利可图”封闭信息平台,导致数据不能共享。目前我国高校应针对校院两级管理体制运行中存在的问题结合国外高校管理体制之所长,在运行中不断完善、改进校院两级管理体制,使其切实发挥科学化、精细化、人性化的管理特点。

(一) 顶层设计的角度

1. 中国特色现代大学制度

秉持党委领导下的校长负责制,把“党委领导,校长负责,教授治学,民主管理”落实到办学的各方面,促进高校管理形成相互制约、相互督促的良性闭环。只有相互制约,相互合作,相互监督,才能形成指向善治的治理模式,治理包括正式的规章制度和执行机构,也包括经机构及其成员同意的、符合他们利益的非正式安排[12],从这个概念可以看出“治理”的一个关键意涵是“多主体、多中心共同管理”[13],中国特色现代大学制度恰如其分地回应了高等教育应该秉持的治理方式。

2. 学校总体布局,明确权责边界

学校围绕相关改革配套相应制度,用制度作为改革的基础保障,分工、分块、分段扎实有效地推进相关改革,明确学校与学院的“责、权、利”的边界,明确哪些权力完全放,哪些权力适度放,哪些权力不放,根据任务目标明确责任,根据任务性质配备权力,根据任务需要配备资源,根据任务绩效配备权力,明晰政策的作用在于促进学院发展,而非控制学院,更不能将防范学院作为目的,职能部门需要认真倾听和分析学院的个性化诉求,主动帮助学院落实办学自主权[14],真正树立“院办校”的管理理念,强调改革的系统性、协调性、整体性。

3. 精简学校机构,整合学院实力

帕金森定律指出,在行政管理中,行政机构会不断增多,行政人员会不断膨胀,每个人都很忙,但组织效率越来越低下。同理,学校机构设置越多,办事效率将会越低下。从规模效益理论出发,将规模较小的学院、中心、学科合并成规模较大且适度、适量的学院或学科,实现学院的规模效应,但要避免规模过大,否则将导致管理成本及培养成本的提升,造成规模不经济。综上,可以采用比较优势理论对学校机构和学院整合进行测量,以比较相对优势,规避自身不足,确定发展方式,赢得最大利益为原则,实现学校整体发展。

(二) “人”权的角度

1. 分步试点实现,谨慎选人用人

评估学院现状和发展前景,根据教师学科特点和专业特色,从学院队伍的梯队完备性、学院整体学术影响力等方面综合考量,筛选一些学院作为试点,形成“一院一策”的方式。建立以“进入退出机制”为基准的院长选任制,从管理能力、规划意识、人格魅力、学术能力等方面考量院长候选人。诺丁汉大学校长科林·坎普贝尔认为,英国校长的角色正在发生变化,以前校长职位主要留给杰出的学者,而现在的校长主要做三件事情,第一,要制定发展战略；第二,要营造一个共同体,成为道义上的领导人,要清楚地表达必须坚持的价值观念；第三,要实施管理。以学校的整体发展为基础充分发挥“院长的艺术”,建立人事管理、人才培养、资产管理、科研管理等方面的权责清单,明确学院在教学、科研等方面的建设目标,对院长实行目标考核责任制。

2. 落实学院岗位设置与聘用管理自主权

学校根据发展需要,确定各类岗位总量和各类岗位结构比例,负责关键岗位的设置与聘用,即对引人、聘人、师资队伍建设的精细化分类管理。学院以学校确定的岗位结构比例为基础,自主设置岗位、确定岗位职责和任务,自主实施聘用、管理和考核。以岗位职责任务为核心实行目标管理,以任务完成情况为依据进行收入分配、聘任解聘,激发教师自身潜能,探索建立符合学院特点的人力资源管理机制,赋予教职员工使命感和责任感,让教职员工收获归属感和存在感。

(三) “财”权的角度

1. 加强经费有效统筹,提高经费使用效率

学校以国家重大战略需求为导向,以“有所为,有所不为”“有所先为,有所后为”为原则,方向明确、目标清晰、重点突出地大力发展学科,定期从经费使用率、科研成果贡献度、社会需求结合度、社会美誉度等多方位对学科进行考核,根据上一年目标责任完成情况,确定下一年投入量,真正把钱花在刀刃上,切实提高经费使用效益。学院根据学校的改革方向,主动对接国家重大战略需求,谋划学科发展新路径,扎实有效地花好每一分钱。

2. 提倡“放水养鱼”,鼓励多渠道筹措办学经费

学校以“放水养鱼”的方式,刺激学院多渠道筹措办学经费,将学科方向与产、学、研、用紧密结合,与政府、行业多形式合作,提高学院在相关领域的社会声誉,促进多元化人才培养模式发展,促使学院灵活统筹经费,突出奖励学院的“大项目、大平台、大成果”,鼓励“多劳多得”,最大程度地发挥学院经费支配自主权的作用。

3. 使用宏观调控指挥棒,充分做好财经风险防控

全面推行校院两级管理体制,学院自治权逐渐扩大,学院与学院之间的发展也将因为院长的个人能力和学院的学科特点发生变化,一些院长个人能力强的学院活起来,一些院长个人能力有限的学院紧起来。总而言之,学院之间将出现一定额度的收入差距,学校要秉持“放水养鱼”的原则鼓励学院创收,还要使用好宏观调控的指挥棒,激发所有学院的办学活力,提升学校整体实力。

(四) “事”权的角度

积极推进“智慧校园”建设,实现教育现代化。

校院统一的信息交互平台是实现校院共管、协同治理的重要基础设施,也是世界一流大学在互联网时代的重要标志[15],以学院为办学活力依托,建设“云计算和大数据中心”,打通校—院,行政—教师—专技,师—生之间信息交流屏障,形成信息资产和数据资产并举的现代大学治理模式。第一,打造“一站式”服务大厅,避免一事多部门、长距离办理,提高服务效率。第二,建设网络信息平台。做到人事、财务、科研、教务、国资、采购等相关系统一网全通,学院严格把关后上传平台,相关部门做到一次录入即多口径信息同步,真正实现信息化促进教育现代化。

(五) “物”权的角度

加快建设共享实验平台,提高资源优化配置。

学校统筹资源加快共享实验平台建设,配套完善或制定相应的规章制度,真正落实大型仪器设备共享功能,形成老设备物理位置不变,新设备进平台,所有设备全部共享的机制,学校委托学院在大型仪器设备放置的学院配齐相关实验室管理人员,由学院统筹人员管理,避免出现一学院多平台、多设备、重复购置、低效使用的现象,真正促进学院之间加强联系与合作,以达到资源共建共享、高效利用的目的。

四、 结语

校院两级管理体制是党和国家赋予高校自主管理的指挥棒,也是形成一流管理体制推进“双一流”建设的重要保障,落实好自主权是法律赋予的权利,落实不好自主权是高校没有完成好党和政府赋予的责任[16]。但是,在各高校轰轰烈烈推行校院两级管理体制改革的同时,我们发现其运行进程中仍然存在一些潜在隐患,比如二级学院主要负责人不具备法人身份,无法承担法律责任或风险,因此,学校法人所需要承担的各种法律风险并未随权力的分散而减少；党政机关人员的服务意识与水平没有随信息化服务“硬件”水平的提高而提高。总之,校院两级管理体制作为目前较先进的高校管理体制之一,促进了我国高等教育的整体发展,但也应当正视其在运行中可能存在的一些隐患,真正让我国高校结合自身实际、发挥长处、体现特色,走稳高等教育发展的上坡路,走向世界高等教育的舞台中央。