中国对非援助的历程及评价

薛宇欣　李梦文

摘 要：对非援助在中国对非战略中占有重要地位，对非援助对中国和非洲都产生了深远的影响。对非洲而言，援助加快了非洲国家民族独立的进程，促进了经济发展。对中国而言，早期的对非援助帮助中国摆脱了外交困境，树立了良好的国际形象。随着对非援助政策的不断调整，对非援助的经济目的逐渐代替了政治目的。对非援助为中国拓展了市场，开辟了新的能源渠道。但是，中国对非援助仍存在很多问题，如宣传不足、援助层面单一。中非双方应该共同努力，解决对外援助中的问题，推进中非友好关系持续发展。

关键词：中国;非洲;国际援助

中图分类号：F114        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）33-0144-03

中非关系是中国对外关系中极其重要的一部分，而中国对非援助也是中非战略中重要的一环。自新中国成立起，中非关系就得到了新中国领导人的重视，开始进行对非援助。随着国际形势的变化，我国对非援助的目的也有了微妙的变化。但值得注意的是，中国从未停止对非洲的援助，也从未改变对非援助的基本理念。在此背景下，中非关系得到了飞速发展。在本文中，笔者简单梳理中国对非援助的进程，并分别从政治和经济的视角评估中国对非经济援助对中国和非洲国家带来的效益。最后，笔者指出了中国对非援助中存在的问题。

一、中国对外援助的概念

对外援助本身是个非常广泛的概念，目前国际上也并没有一个统一的定义。国内有学者指出，对外援助可理解为“援助国或国家集团、援助组织、社会团体乃至个人出于政治、经济、人道主义等方面的动机，以优惠的方式向受援国或国家提供资金、物资、技术、人力等帮助的行为”[1]。比较通用的概念还包括政府开发援助（ODA）。根据经济合作与发展组织下属的发展援助委员会所下的定义，政府开发援助指官方机构（包括管理机构或地方合作机构）为促进发展中国家的经济发展和改善生活水平，向发展中国家和多边机构提供的赠予或赠予成分至少为25%的贷款[2]。国际发展援助（IDA）则指发达国家或高收入的发展中国家及其所属机构、有关国际组织、社会团体以提高资金、物资、设备、技术或资料等方式，帮助发展中国家发展经济和提高社会福利的具体活动。除上述定义外，相关的术语还包括官方援助（OA）、发展援助（DA）、发展合作（DC）等。

在国内，官方也并没有对外援助给出具体的、统一的定义。因此在本文中，笔者将采取以下概念界定中国对外援助：中国的对外援助是指中国政府或由中国政府授权的组织向发展中国家、地区或其他多边国际组织提供的含有政府赠予成分的援助活动。中国的对外援助主要是通过向发展中国家提供资金，性能可靠、质量优良的产品，使用的技术和服务，以及开发能减轻受援国的贫困和有利于进一步开发双边的经贸合作潜力的项目来完成的[3]。

二、中国对非援助的历程

中国对非援助一共经历了三个阶段，由于不同的国际环境和国内情况，每一阶段的援助都有其特点。总体而言，中国对非援助从以政治为导向转为以经济为导向，从单边无偿援助转为双边经贸合作，从单一经济领域转为多领域援助。半个多世纪以来，中国对非援助一直与时俱进，不断完善和进步，有效推动了中非关系的发展。

（一）20世纪50年代至改革开放

在20世纪50年代至改革开放这一阶段中，中国对非援助的目的主要是政治性的。新中國成立后面临着复杂严峻的国际环境。作为社会主义国家，中国遭到了以美国为首的资本主义国家的孤立和针对，在朝鲜战争中甚至产生了正面对抗。朝鲜战争不仅使得中国与西方国家的关系急剧退化，同时还引发了周边小国的恐慌，中国外交陷入了困境。此时，中国迫切地需要打开自己的外交窗口，改善国际形象。1955年的万隆会议为中国提供了一个与非洲国家接触的机会。此时，非洲大陆兴起了大规模的民族解放运动。与中国相似的经历使得非洲各国对中国抱有天然的好感，对于中国提出的外交原则表示强烈赞同。

随后，中苏关系的破裂又使得中国处于“两面夹击”的不利地位，中国外交重点不仅在于“反美帝”，更在于“反苏修”。在此时，毛泽东为了打破美苏围困中国的外交僵局，提出“两个中间地带理论”，以对外经济援助为依托，争取中间地带国家作为外交战略[4]。1964年，周恩来访问非洲国家，结合“和平共处五项原则”正式提出对非援助的八项原则：“平等互利;尊重受援国主权，绝不附带任何条件，绝不要求任何特权;中国以无息或低息贷款方式提供援助;帮助受援国走自力更生、经济上独立发展的道路;力求投资少，收效快;提供中国最好的设备和物资;帮助受援国掌握技术;专家待遇一律平等。”[5]这八项原则标志着中国对非援助总原则的形成。

（二）改革开放至1995年

如果说在上个阶段中中国对非援助是为了获取政治支持的话，从改革开放开始，中国则将重点转向实质性的经贸关系。1983年，中国提出了同非洲国家经济合作的“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”四项原则。与之前的近乎无偿的援助相比，中国对非援助更加务实——中国开始推进中非的经济合作，强调互利合作、共同发展、共同富裕。在此背景下，中非经贸合作进入了空前发展的阶段。1956年双边贸易额仅1 200万美元，1960年为1亿美元。而到20世纪80年代双边贸易进入快速发展阶段，20世纪末达到100亿美元[6]。

（三）1995年至今

随着冷战的结束和非洲形势的变化，中国再次调整对非政策，加强中非交流与合作。1995年，国务院召开全国援外工作会议，大规模调整了援外方式，其主要精神是援外方式多样化和资金来源多样化，重点帮助受援国发展当地急需的中小型项目，支持双方企业互利合作，以利于提高援助效益，帮助受援国发展民族工业，促进中国与发展中国家的双边关系和经贸合作[7]。

2000年，“中非合作论坛”成立，中国对非援助逐步形成了比较完备的工作机制。2006年出台的《中国对非洲政策文件》，对中国对非援助政策进一步做出了详细的阐述。值得注意的是，在这一阶段，除了传统的经济援助外，中国对非援助逐渐扩展到教育、卫生、文化、科技等领域。与此同时，中国更加关注提升非洲国家的建设和管理能力，帮助非洲国家提高自主发展能力。可以说，中国对非援助从“授人以鱼”逐渐转为“授人以渔”。

三、中国对非援助的效益

（一）对非洲国家的效益

无论是从政治角度还是经济角度分析，中国给予非洲国家的援助都意义重大。从政治角度看，中国对非援助极大地推动了非洲国家的民族解放运动。在20世纪，中国一直将非洲的民族解放运动视为己任，投放大量无息贷款和低息贷款，在必要时甚至可以延长，以减轻非洲国家的负担。例如，中国援建的坦赞铁路就对推动南部非洲的民族解放运动发挥了重要作用。坦桑尼亚和赞比亚两国借助这条铁路将外界援助物资运到南部非洲，有力地支援了安哥拉、莫桑比克、津巴布韦、纳米比亚等国争取独立和解放事业[8]。由于中国与非洲拥有同样的被压迫的经历，中国对于非洲的援助是真诚的、真心的。不同于西方国家，中国不希望非洲国家因为援助而产生对中国的依赖，而是鼓励非洲国家自力更生、独立发展。

在经济方面，中國对非援助也不同于西方国家的援助，中国的援助不附加任何政治条件，不干涉非洲国家内政，即便是有限制条件的对外贷款项目也是在公平贸易下进行的，这就极大地减轻了受援国的经济负担。60多年来，中国为非洲50多个国家援建了900多个项目，涉及基础设施、农业、教育、通讯、交通等多个领域。中国还向广大非洲国家提供了大量的物资和技术援助，为非洲国家培训了3万名各类人员，向非洲派出医疗队员1.7万人次，派遣技术人员35万人次，减免了33个非洲重债穷国和最不发达国家部分对华债务[9]。在长期的援助中，其中比较典型的成功案例就是“安哥拉模式”——中国向非洲国家提供基础设施优惠贷款，借款国可以用国内资源偿还贷款。作为石油大国的安哥拉显然在援助中受益匪浅。安哥拉获得了稳定的出口国，提高了石油出口能力。据统计，中国于2001年从安哥拉进口的石油量为380万吨，2005年上升至1 746万吨，2009年达到3 217万吨。与此同时，中国对安哥拉的基础设施援助稳步增长。1999年中国的机械和运输设备的出口额为287.9万美元，2002年上升至1 071.8万美元，2008年则直接上涨到15.49亿美元。

（二）对中国的效益

在新中国成立初期，中国对非援助的政治目的大于经济目的，中国希望与非洲国家建立友好关系，摆脱外交困境。相同的历史遭遇使中非很容易建立起友情，而中国对非援助则进一步加速深化中非友情。中非的持续友好关系不仅使中国走出了朝鲜战争后的外交困境和中苏分裂后的外交孤立局面，也极大地增强了中国在国际社会的影响力。1971年中国重返联合国，“是非洲兄弟将中国抬进去的。”除此之外，非洲国家在中国申请2008年北京奥运会、2010年上海世博会中也起到了重要的作用。

在经济上，对非援助对中国的对外出口贸易起到了促进作用。非洲的巨大市场刺激了国内生产厂商的发展，许多厂商利用对外援助的机会扩大生产，寻求更多利益。与此同时，为了使产品能在非洲得到接纳，这些厂商往往会严抓产品质量，并对产品做出改良，以适应非洲特殊的环境气候，这就进而提升了中国的生产制造水平和创造能力。更重要的是，对非援助使更多的中国品牌进入非洲，提高了中国产品在非洲市场的知名度，打破了西方国家产品在非洲的垄断。例如，在中国品牌进入非洲之前，非洲国家使用的基本上都是日本品牌。日本汽车、日本电器都在非洲有很高的地位。2000年，朱镕基在访问西非各国时向西非国家援助了3 000台彩色电视机。中国电器物美价廉，很快就得到当地的认可，中国的电器在短短几年中就成功进入非洲市场，打破日本电器的垄断局面，为后续的中非贸易打开窗口。

四、中国对非援助中存在的问题

（一）对非援助宣传不足

作为非洲独立前的殖民国，英、法、美等西方大国对非洲有着传统的影响和现实利益，中国对非援助引发了这些国家的高度关注。在一些西方国家看来，中非越发紧密的关系势必会损害他们在非洲原有的利益，因此屡屡提出对中国对非援助的质疑，认为中国是“新殖民主义”，表面上诚心帮助非洲，实际上是强行打开非洲的市场，使非洲产生对中国的依赖。2006年9月，美国财政部污蔑中国为“无赖债权人”，正在实行“机会主义贷款”[10]。除此之外，西方国家还认为中国对非援助是在鼓励践踏人权。由于中国外交一直秉持“和平共处五项原则”，从不干涉任何国家的内政，面对非洲屡屡爆发的人权危机，中国一直表示这是非洲国家的内政问题，中国不加过问。但西方国家认为人权问题应该超越国家内政，践踏人权的国家应该受到国际社会的一致制裁，直到人权问题解决后才能得到援助。因此，中国忽视非洲国家的人权状况对其进行援助是间接鼓励践踏人权，中国对非援助应同人权状况联系起来。但在笔者看来，这实际上这是西方利用人权问题对我国外交政策进行干涉。

笔者认为，西方国家传出的“中国威胁论”“中国新殖民主义”虽然没有任何依据，但是既然有这样的言论，就会对中非关系产生影响。这些言论或许不会在短期内在官方层面对中非关系产生影响，但是非洲国家民众却很容易受到这种不实言论的蛊惑，在野党也会利用这种言论攻击执政党，进一步导致民众对中国的不信任。2006年，赞比亚反对党在竞选中就对中国发表一系列攻击言论，称中国为赞比亚的剥削者，认为赞比亚的失业率猛增与中非贸易有直接关系。赞比亚反对党的言论得到了很多失业青年的支持。这些反对声音表明，我国对非援助政策依然存在很大问题。在信息化的时代，外交民主化成为不可避免的趋势，如果做不好公共外交，不能对中国的对非援助进行有效的宣传，则很有可能导致非洲民众对中国的误解，进而导致中非民间贸易受阻，不利于两国长期友好关系的发展。

（二）对非援助层面单一

中国目前对非援助的主体主要是政府机构和政策性银行，缺少大规模的民间援助组织。对外援助为世人诟病的一点就是援助国的援助经常无法送到民众的手中，也无法运用到真正需要援助的领域。在非洲国家，由于其政治制度建设还不完全，很容易出现贪污腐败的现象，因此政府援助在经过层层审批后可能所剩无几。非洲国家的一些非政府组织经常抱怨中国与非洲国家的关系是建立在政府层面，而不是人民层面。由于其官僚机制和腐败现象，只有政府和富人从中非合作中获益，而非洲人民没有从中非关系中获得实际利益。甚至一些民众认为中国与非洲的经贸往来与西方对非洲的经贸活动没有区别[11]。

面对这种情况，笔者认为，中国不仅要重视政府援助，也要拓宽民间非政府组织的援助渠道，授权更多的民间组织进行援助，并对民间组织给予资金支持，充分调动民间组织和企业的积极性，使他们有能力且愿意实行对非援助。这样不仅可以减轻政府的援助成本，也可以使援助款项实际运用到需要援助的地方。

总之，中国对非援助是中非关系的重要组成部分。中国从20世纪50年代开始对非洲进行援助，至今从未间断。中国对非洲援助的政策也在不断地变化，以逐步适应时代的要求。到目前为止，中国对非洲的经济援助已经取得了巨大的成果，无论是中国还是非洲国家，从对外援助中都收获了积极效益。但是我们必须看到，对外援助仍存在很多问题，尤其是在信息化时代，对外援助本身的弊端更容易凸顯出来。对此，笔者认为，我国首先应加大对非援助的宣传力度，不仅要有实际行动，也要有好的宣传，打破西方国家的“中国威胁论”，在非洲民间树立良好形象。其次，中国政府应努力拓宽民间交往渠道，向民间组织和企业给予资金上的支持，通过由政府授权的非政府机构实施对外援助。再次，中国应抓紧制定对外援助有关法律，建立对外援助的完整框架。我们有理由相信，中国和非洲各国有能力也有决心解决对外援助中现存的问题，中国对非援助必将取得更加丰硕的成果。

参考文献：

[1]  张郁慧.中国对外援助研究[D].北京：中共中央党校，2006.

[2]  章昌裕.国际发展援助[M].北京：对外贸易教育出版社，1993.

[3]  卢进勇，杜奇华.国际经济合作[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2009.

[4]  解艳明.中国对非经济援助研究[D].太原：山西大学，2015.

[5]  中共中央文献研究室.周恩来外交文选[M].北京：中共文献出版社，1990：388-389.

[6]  中国非洲同迎新合作高潮[J].瞭望新闻周刊，2006，（25）：54-55.

[7]  武晓芳.中国对非援助及其贸易效应研究[D].天津：天津财经大学，2011.

[8]  陈路齐.21世纪以来中国对非援助的新发展[D].北京：外交学院，2019.

[9]  吴绪永.可持续发展背景下中非国际经济合作研究[D].山东：青岛大学，2019.

[10]  中国在非洲日趋扩展的角色——对美国的影响[N].参考消息，2007-02-14.

[11]  袁伦翔.关于我国当前对非洲经济外交的战略思考[D].北京：外交学院，2007.

The Course and Evaluation of Chinas Assistance to Africa

XUE Yu-xin，LI Meng-wen

（Department of Diplomacy，China Foreign Affairs University，Beijing 100037，China）

Abstract：Assistance to Africa plays an important role in Chinas strategy for Africa.Assistance to Africa has had a profound impact on both China and Africa.For Africa，assistance has accelerated the process of national independence of African countries and promoted economic development.For China，the early assistance to Africa helped China get rid of its diplomatic predicament and establish a good international status.With the continuous adjustment of aid policy to Africa，the economic purpose has gradually replaced the political purpose.Assistance to Africa has expanded Chinas market and opened up new energy channels.However，there are still many problems in the policy，such as insufficient publicity，single level of aid.China and Africa should work together to solve the problems in foreign aid and promote the sustainable development of China Africa friendly relations.

Key words：China;Africa;assistance

[责任编辑 晓 群]

收稿日期：2020-04-16

作者简介：薛宇欣（2000-），女，北京人，学生，从事中国对外关系研究;李梦文（2000-），女，北京人，学生，从事经济法研究。