地方政府行政审批制度改革与创新分析

摘 要：当前，改革与创新已经成为我国主导的政治话语[1]。无论是国务院各部委还是各级地方政府都在进行着不同程度的政府改革。行政审批制度改革作为地方政府机构改革的重要组成部分，是全面转变政府职能和深化行政体制改革的关键点与突破口[2]。在对当前我国地方政府行政审批制度改革实践探索的基础上，运用案例分析方法，对浙江省“最多跑一次”改革的实施背景、成效与创新之处进行深入探究，以期为我国地方政府机构改革提供启示。

关键词：地方政府;机构改革;创新;行政审批制度改革;“最多跑一次”改革

中图分类号：D631.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）33-0140-02

行政审批制度改革作为中国政治体制改革框架中的核心架构之一，是连接我国供给侧结构性改革和社会体制变革的桥梁和中间环节，在我国现有改革进程中起着举足轻重的作用。现阶段，我国地方政府层面的行政审批制度改革正在向纵深推进并取得了积极成效。然而，在改革的进程中依然存在着一系列或大或小的问题，成为实现地方政府机构改革预期目标的一大障碍。2017年伊始，浙江省委、省政府主要领导同志以“壮士断腕”的极大勇气，排除改革过程中可能存在的制约因素和难处，将“最多跑一次”改革努力向前推进[3]。截至目前，浙江省“最多跑一次”行政审批制度改革已历经近三年的时间，此次改革在冲破地方政府行政审批制度藩篱、切实转变政府职能等方面都取得了前所未有的成绩，为我国在新的历史发展阶段加快推进政府机构改革、实现国家治理体系和治理能力现代化提供了有益的借鉴与参考。

一、行政审批制度改革及有关文献回顾

行政审批是当今政府运用公权力来协调本国政治、经济、文化、社会、生态等各领域事务的一项极为重要的事前管控措施。而作为政府运用宏观调控手段来对资源进行配置的重要制度安排之一的行政审批制度，在不同的国家、在同一国家的不同历史发展阶段，由于受到生产力的发展水平、社会政治经济制度、本国历史文化传统、国民素质道德水平等多方面因素的综合影响，会呈现出不同的特征。在我国社会主义市场经济体制不断完善、民主政治建设不断发展的大背景下，行政审批制度也应随之进行适度的调整与变革，以适应我国新时代社会经济政治发展的需要，向着实现国家治理体系和治理能力现代化的目标稳步前进。

纵观国内已有文献资料研究，我们不难发现，国内学者们对行政审批制度改革的探究性理论成果大致可以划分为两方面。

（一）行政审批制度改革过程中面临的困境及优化路径

在《行政审批制度改革攻坚期的问题分析与突破策略》（2012）一文中，张定安指出，现已进入改革攻坚期和深水区的行政审批制度，诸如行政审批体制待突破、审批程序待规范等问题仍然存在并且亟待解决，我们必须要有极大的勇气，以更为长远的眼光、更具系统性的思维来突破现有体制的束缚，把我国的行政审批制度改革推向更高的发展阶段[4]。还有部分学者从行政许可的角度指出在我国行政审批的过程中，存在着对行政许可项目和非行政许可项目管理不规范等突出问题。“为此，必须要认真清理非行政许可审批项目，加强对行政审批设定的监督，尽快转变观念和创新管理方式，逐步减少对行政许可的依赖。”[5]王子益（2019）在《河北省行政审批制度改革中的问题与对策》一文中，通过对河北省行政审批制度改革实践中存在的问题进行详细分析之后，提出了要“切实转变政府职能、优化审批流程、加快网上审批平台建设等若干重要举措”[6]。

（二）对行政审批制度改革的不同研究视角

1.政府职能转变视角。在《全面推进地方政府简政放权和行政审批制度改革的对策建议》（2014）中，张定安认为，地方政府职能部门及其工作人员要把依法治国这一治国安邦的基本方略和为人民服务的办事理念贯穿于行政审批制度改革过程的始终。与此同时，也应将政务服务平台建设作为改革的一项重要任务来抓紧落实，增强政府公信力、提高政府办事效率和质量，真正建成人民满意的服务型政府[7]。

2.政治与法律视角。部分学者将研究焦点聚焦在行政审批制度改革过程中存在的法律问题方面，例如王克稳（2002）在《行政审批制度的改革与立法》中，从另一视角——政治与法律视角，深刻剖析了在我国行政审批制度改革过程中可能存在的困境、未来改革的走向及其中涉及的众多法律问题，并运用行政法的相关规定对如何进一步规范行政审批流程等方面内容提出了自己的主张[8]。

3.经济视角。还有部分学者从经济学视角出发，通过对经实地调查走访收集起来的企业成本—收益数据进行分析之后认为，行政审批中心的设立通过影响企业的资源配置效率进而推动了经济的增长。

二、地方政府行政审批制度改革

党的十九大会议明确表示，要给予省級及以下政府职能部门更多的发展自主权，积极探索在我国各省、市、县级层面对职责、功能相近的党政机关进行合并或者合署办公。基于该项规定，地方政府行政审批制度改革开始之初便在自主权方面做出了符合自身实际情况的适当调整。如浙江省委省政府直接负责领导“最多跑一次”改革;山西省将省政府办公厅的政务改革、管理职责和有关部门承担的行政审批服务管理、政务信息管理等职能进行整合，新组建了我国首个省行政审批服务管理局，进而实现了“一枚图章”管审批的改革气象[9]。

我国地方政府行政审批制度改革发展至今，所取得的成效显著。然而，目前我国的地方政府行政审批制度改革仍然存在着诸多困境，亟待解决。那么，如何精准地识别出制约地方政府行政审批制度改革向前推进的症结所在，便成为一个极具现实意义的研究课题。

三、地方政府行政审批制度改革与创新：“最多跑一次”改革

“最多跑一次”是指普通民众到政府职能部门办理业务，在所办理的业务符合我国相关法律法规所规定的受理条件且所需申请材料齐全的情况下，从提交受理材料到最终办理完成只需要去相关政府部门一次甚至无须上门。这一改革率先由浙江省委省政府提出并实施，是一场旨在转变政府职能、提高政府职能部门及其工作人员的工作效率和服务质量、为普通民众提供“便民、高效、廉洁、规范”服务的政府创新实践活动。

（一）“最多跑一次”改革的成效

“最多跑一次”改革将地方政府机构改革的客观要求同人民群众的实际需要有机结合在一起，并将政府机构改革的重要组成部分——行政审批制度改革作为此次改革的核心，不仅大幅度地提高了普通民众的获得感，而且在一定程度上也有力推动了我国政府职能的转变，向着建设服务型政府的目标前进。把最大限度地减少制度性交易费用支出作为“最多跑一次”改革的目标之一，这将在客观上推动我国供给侧结构性改革成果及其他各领域改革成果凝聚起来，共同发挥作用，在全社会呈现出“一子落而满盘活”的改革预期效果[10]。同时，“最多跑一次”改革呈现出来的巨大引导示范效应，使得山西、陕西、福建等省份也陆续推出了类似改革，在国内引领了新一轮改革浪潮。

（二）“最多跑一次”改革的创新之处

浙江省“最多跑一次”改革值得我国其他地区学习与借鉴的创新之处有很多。首先，与历次改革最大的不同点，便在于本次改革直接由省委主导，直接以“用户体验”“人民群众的获得感”作为改革的评价标准，避免了政府机构改革由政府部门来主导，由政府部门决定改什么、怎样改的弊病。其次，浙江省“最多跑一次”改革也为我们呈现出一种不同以往的、全新的政务服务模式，即“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”。与此同时，“最多跑一次”改革还积极推动“一窗受理、集成服务”这一服务方式向基层社会延伸拓展，进一步加强县、乡利民服务平台和村（社区）代办点建设，实现政府事务“就近能办、同城通办、异地可办”[11]。再次，“最多跑一次”改革运用大数据分析技术，大大促进了政府部门行政程序的优化变革。在业务办理过程中，通过运用大数据以及互联网技术，实现了数据的互联互通，并且简化了信息采集等环节，减轻了政府工作人员以及人民群众的负担。最后，“最多跑一次”改革已开始向着制度化、系统化的发展轨道迈进。浙江省委省政府把标准化作为基础事情和长效机制，先后拟定了《政务办事“最多跑一次”工作规范》《一窗受理、集成服务》《浙江政务服务网电子文件存档数据规范》《行政服务大厅现场管理工作规范》等省级地方标准。

总之，行政审批制度改革是一项具有全局性、挑战性、复杂性的事业，必须常抓不懈，运用创新性思维不断克服改革过程中的困难与挑战，努力建设法治政府和服务型政府，为地方政府机构改革奠定扎实的基础。

参考文献：

[1]  孔凡义，涂万平.精英角色与地方政府创新——以昆山张浦镇行政体制改革为例[J].天水行政学院学报，2017，（6）.

[2]  孙彩红.地方行政审批制度改革的困境与推进路径[J].政治学研究，2017，（6）.

[3]  何显明，张鸣.重塑政府改革的逻辑：以“最多跑一次”改革为中心的讨论[J].治理研究，2018，（1）.

[4]  张定安.行政审批制度改革攻坚期的问题分析与突破策略[J].中国行政管理，2012，（9）.

[5]  应松年.行政审批制度改革：反思与创新[J].人民论坛·学术前沿，2012，（3）.

[6]  王子益.河北省行政审批制度改革中的问题与对策[J].合作经济与科技，2019，（5）.

[7]  张定安.全面推进地方政府简政放权和行政审批制度改革的对策建议[J].中国行政管理，2014，（8）.

[8]  王克稳.行政审批制度的改革与立法[J].政治与法律，2002，（2）.

[9]  “大风号”自媒体.地方机构改革的路径选择[EB/OL].手机凤凰网，2019-01-19.

[10]  何显明，张鸣.重塑政府改革的逻辑：以“最多跑一次”改革为中心的讨论[J].治理研究，2018，（1）.

[11]  何增科.地方政府创新的微观机理分析——浙江省“最多跑一次”改革案例研究[J].理论与改革，2018，（5）.

[責任编辑 晓 群]

收稿日期：2020-05-06

作者简介：许瑾（1995-），女，山西太原人，硕士研究生，从事公共政策研究。