山东省重点生态公益林发展存在问题及对策研究

孙中元，曹蓉芬，曲宏辉，王正茂，李洪涛，曹国玉

(烟台市森林资源监测保护服务中心，山东 烟台 264000)

重点生态公益林是指生态区位极为重要，或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要目的的重点的特种用途林和防护林，包括国家级、省级公益林，并依据国家规定和有关标准依法划定，是森林生态安全的主体框架，是不容跨越的生态红线[1-2]。 随着政府对森林生态的不断重视，重点公益林走上良性发展的道路，法律法规、补偿制度、管护体制不断健全。但是笔者在重点公益林调研中发现如下问题，制约着山东省公益林发展。

1 存在的问题

1.1 森林质量问题

1.1.1 林相、树种单一，生产力低下 近些年的生态公益林经营以生态优先，保护为主，在森林抚育方面有些弱化。追求造林面积增长，森林结构和质量问题逐渐凸显。表现为林相单一，树种组成以刺槐(Robiniapseudoacacia)、栎类、侧柏(Biotaorientalis)、松类为主，其中松类主要是黑松(Pinusthunbergii)、赤松(Pinusdensiflora)、油松(Pinustabuliformis)，栎类主要包括麻栎(Quercusacutissima)及栓皮栎(Quercusvariabilis)，天然林比例低，还有比例很低的混交林。幼林多，成熟林少，密林多，密度适宜林少，森林单位面积蓄积量低，珍贵树种少。

1.1.2 分布零散，林分稀疏，生态稳定性差 公益林分布零散，不均匀，林分过于稀疏，地域范围内分布不均导致公益林整体生态能力不足，郁闭度相对较低，中小径的林木数量相对较大，森林结构过于简单[3]。林层结构单一，多为单层林，其林下的灌、草层甚至枯枝落叶层生物量极低，林分稳定性差，防护效益低，一些地方水土流失严重、风沙危害频繁，生态系统稳定性差，出现不同程度的病虫害问题。

1.1.3 经营模式单一、同质化严重 目前，山东省重点公益林资源的保护管理日趋严格，但是管理手段和经营模式依然粗放。一大部分公益林分布于自然保护区之内，公益林抚育基本采取单一的“死封”模式，林分质量提高缓慢。同时，因为经营主体不确定，林下经营成功案例不多。每年中央补贴森林抚育一部分资金，公益林抚育面积占比不大，手段单一，同质化严重。以海防林为例，虽然起到很好的防护作用，但是黑松林密度较大，缺乏有效抚育，林内枯梢严重，还有较重的病虫害，每公顷蓄积量在30～35 m3之间，生产力低于全国平均水平，生态公益林的生态功能、森林质量亟需提高。

1.2 管理管护问题

1.2.1 缺少公益林监管机构，管理制度不完善 2019年，山东省将全面建立省、市、县、乡、村五级林长制体系，各级林长将从重点公益林资源保护、管理、监督、利用等方面推进生态建设。但仍然没有设立专门生态公益林管理机构, 大多数县( 市、区) 仍处于无专门机构和专门人员管理的状态[4]。市县级公益林管理松散，相关制度、条文亟待健全，目前是由林业管理部门管理，全职管理人员匮乏，很难对公益林管理进行全面考虑，经营管理生态公益林面临很多问题。

生态公益林管理体制亟待健全，亟需完善地方公益林的保护和管理制度。地方护林员的检查制度、奖励制度、问责制度不够明确，管理难度较大。同时，资金不足也是生态公益林管理面临的重大问题，在地方实际工作中，地方财政预算中生态公益林管理基金所占比例极少，公益林管理工作缺乏地方资金及政策支持[5]。

1.2.2 基层林业技术力量薄弱 基层林业技术力量薄弱，特别是乡镇一级的林业技术人才严重稀缺，这一直是困扰着重点公益林监测、保护和管理工作中的一道难题[6]。基层林业技术力量较为薄弱，人员配备不齐，每个乡(镇)只有近1～2人从事生态公益林工作，且还不属于专业管护人员。各地出现的有关地类、地块变更、林种、蓄积属性等工程因子的变化情况，很难准确、及时地反馈至县级林业管理部门，直接降低了公益林监测效率，对地区森林“一张图”的动态更新时效产生了负面影响。

1.2.3 管护矛盾与利益冲突 笔者在调研中发现，公益林保护管理与林农经济利益矛盾突出事件时有发生。随着林权制度改革的深入开展，林农经营自己的经济树种、用材林树种的自主权不断加大，积极性不断提高高，营林获得的直接经济收益远比经营、管护生态公益林高得多，况且公益林经营并不能给林农带来直接可观的经济效益，因而公益林管理跟不上，重点公益林偷砍盗伐的问题及现象屡见不鲜。生态补偿基金数额偏低，加上林权所有者、使用者因不能经营经济林、用材林带来的经济损失又得不到合理补偿，直接造成林农管护生态公益林的积极性普遍偏低，长此以往，重点公益林管护工作效率、质量很难有所改观[7]。

1.2.4 政策不明确，公益林调整困难 根据历次重点公益林区划落界情况来看，每个县市区都存在林农、林权所有者、经营者要求调整出国家级或者省级公益林的不同意愿。因为区划时，部分地域公益林坐落于农户自留地、或者责任地，农户已经种植了苹果、樱桃等经济林；有些林权所有者经营的山地、丘陵区之前是商品林，调查时被误划入国家级公益林。国家级公益林使用、保护严格，而生态补偿标准及额度又普遍偏低，这将给林权所有者、经营者造成不同程度损失，所以林农有强烈意愿要求调出国家级公益林，但是程序却非常的复杂[2]。再次，公益林中出现经济林，涉及经济林自主调整，对于森林执法一直是个棘手的问题。

1.2.5 公益林资源管理方面的其它问题 按照国家级、省级公益林管理办法[8], 为便于宣传政策、管理保护公益林，国家、省级公益林区划落界及生态补偿之后, 应在公益林区主要道路的路边、交叉口、河沟口等地方设置一定数量的的界碑、公告牌、界桩, 并且标明生态公益林管护规定、管护等级、管护面积、管护人员姓名等。但是笔者在公益林区划落界工作中发现，生态公益林界桩、界碑及公告牌数量及分布较少，少数县市区虽已设置, 但公告牌规格不规范、不统一，位置摆放不合理、不够醒目。 二是生态公益林的采伐、征占地使用方面不严格。鲁财农[2004]53号文件明确规定, 禁止商业性采伐省级公益林, 建设工程征占用地时，原则上不允许征占省级公益林, 确需征占省级公益林的情况，要严格按照国家、省相关规定办理相关手续。但实际工作中，仍然有少数县市区没有完全、严格按照公益林管理规定办理执行。 三是护林员数量少，履职不到位的情况较多[4]。

1.3 生态补偿问题

1.3.1 补偿标准普遍偏低 进入21世纪以来, 山东省政府已经在全省范围内开展省级公益林生态效益补偿试点。紧随其后, 有少部分市、县也启动了森林生态效益补偿工作。省级公益林补偿费用为225元/hm2，费用相较于江苏省、浙江省、广东省偏低。虽然近年来林业补偿机制日益完善，林业补偿标准总体稳定，但是生态公益林补偿标准与经济林、用材林收益差距偏大仍然是不争的事实[9]。偏低的补偿费用难以调动营林单位、林权所有者及经营者建设、保护生态公益林的积极性，而偏高的补偿标准难以实现，且会给补偿主体带来极大的经济压力。目前山东省内，还没有能制定出一套较为可以推广、精确适合地方的生态公益林补偿标准。

1.3.2 补偿标准趋于一致 目前，山东省对于生态公益林都是按照面积进行补偿，不论是保存完好的天然林、次生林，还是蓄积量偏低的疏林地都是按照统一标准，没有及时关注林地的生产力及地方经济发展水平。过于一致的补偿标准有利于实现短期稳定，按照公平、公正、透明的原则，所有的公益林林权人得到一致的标准补偿，但没有因为公益林所在行政区域、生态区位、森林质量、林种、起源等不同而制定不同的补偿标准，造成了客观上的不平衡及形式上的过于统一。这种补偿标准会使得大众建设、保护公益林的积极性降低，制约生态公益林发展。目前的公益林生态补偿标准大多以规定的标准为主，由中央财政和省级财政一同负担。而地域因素、营林因素、森林质量、多样化的造林方式，加上经济发展水平不一，实际森林生态效益价值差别较大，不应一概而论。再次，公益林生态补偿标准没有考虑到公益林所在区域的社会效益，调整办法过于僵化、匮乏，在具体实践中，不能满足实际需求，这个问题亟待突破。

1.3.3 补偿程序不规范，资金来源渠道需拓宽 《山东省森林生态效益补偿基金管理办法》规定[10]，补偿对象是承担中央和省级重点公益林保护和管理的单位、集体和个人，包括国有林场、林业自然保护区、集体林场以及其他所有制形式的单位和个人，笔者也发现，个别地方的管护补助补到村集体和护林员，并没有到个人，政府买单，林权人感觉不到，违背了国家和省发放森林生态补偿资金的初衷。中央和省财政下发的森林生态效益补偿，不仅要承担地方公益林管护补贴，还要承担公益林人员经费、建设管理费用、基建费用，补偿金额难以满足森林生态建设。建立健全公益林补偿机制，拓宽公益林补偿资金来源，是一个必须破解的难题，需要更多的发动地方财政，创新资金补偿形式[11]。

1.4 生态监测问题

1.4.1 资源意识仍停留在面积、覆盖率硬指标上 近些年，地方生态环境考核或者营商环境考核中的一项重要指标是森林覆盖率、森林面积。从长期发展来看，经过几十年的造林积累，地方森林覆盖率是不断上涨的，过去以覆盖率进行考核有积极的作用和意义，能够反映出领导干部在改善环境、修复生态中所作的正向努力与付出。但是，近几年全省重大林业工程的实施，荒山荒地造林基本上已经趋于饱和，在政策稳定的情况下，重点生态公益林面积趋于稳定，再以森林覆盖率考核地方生态、林业发展过于片面；其次，重视覆盖率，忽视了单位面积及整体森林资源的改善状况，单位面积森林资源的物质量、价值量有没有改善、提升森林资源究竟是向好还是向坏发展无从谈起，也低估了近些年形成的来之不易的大众造林、大众护林的正能量；对于森林资源-生态环境质量的衡量缺乏简便、易行、可操作的评价指标体系，譬如通过造林确实改善了土壤厚度、土壤肥力，如何快速、系统、全面衡量生态监测作为一种技术手段，对森林资源的静态质量、动态发展有着科学的预警作用。

1.4.2 生态统筹数据存在问题，森林资源动态监测体系不断完善 近些年，一类资源清查、二类调查、林地变更调查、国家级省级公益林区划落界、森林督查等等一系列工作，不断充实着重点生态公益林的框架体系。框架体系可以细化到小班位置、面积、树种等等调查因子，但是对于土壤条件、植被条件、生产力等等自然因子，无法做到动态监测。一类清查是目前针对于1亩样地的细致调查，但是时间跨度长、分布点位代表性差，很难准确反映公益林森林质量。客观来说，公益林的“骨架”已经清晰，但是作为“血肉”的森林质量因子却一直存在问题。

1.4.3 生态监测基础薄弱 生态监测是以生态学原理为理论基础，综合运用可比且较成熟的技术方法，对不同尺度生态系统的组成要素进行连续监测，获取最具代表性的信息，评价生态环境状况 及其变化趋势的技术活动[12-13]。

从国内来看，生态监测已经具备了完善的技术体系，监测技术已经应用于国家级重要生态区域监测，省内科研教育事业及地方生态监测也积累了大量的生态监测数据。山东省在森林生态监测方面相对滞后，统计来看，目前全省共计5处CFERN(中国森林生态系统研究网络)监测点，主要分布于黄河三角洲、泰山、崂山、昆嵛山、沂蒙山等国家级重要生态区位，以及十余个辅助站点，这些生态站点从国家级、省级层面有一定的监测意义，但对于县市区的重点公益林监测意义不大。山东省并没有建立针对于省、市、县三级的生态监测体系网络，生态数据档案库没有形成，只有一个调查监测矢量库。

1.4.4 重点公益林调查数据精度有待提高 笔者在公益林侵权案件调查中发现，每一年的林地变更数据及公益林区划落界数据的准确性有待提高，树种、林龄、规格、蓄积等几个基本要素经常出现错误。在发生火灾、虫灾、盗伐等案件时，原始资料的准确性不足，不利于公益诉讼案件的进行，难以保障国有、集体生态公益林的利益。

2 相关应对措施

2.1 探索公益林生态区位细化分类

山东省内的国家级、省级公益林根据主要生态区位进行了初步划分，但是全省地域辽阔, 自然条件差异悬殊, 森林资源分布极为不均，有必要根据各县、市、区具体区位条件进一步细分，以便于公益林精细管护、经营。可以根据森林健康生态因子、生物多样性情况、森林生态系统生产力差异、森林生态系统健康与活力、水土资源的保持、土壤立地条件、社会效益的保持和加强、社会经济发展水平等进一步细分，为整体规划、经营打下基础[14]。

2.2 公益林动态监测与生态监测同时进行

如前所述，重点公益林调查矢量数据库的基本属性准确性有待提高。建议每一年重点公益林区划落界工作与林地变更工作紧密结合，慢下来、扎实推进重点公益林小班的属性调查工作，同时建立重点公益林的经营、抚育、补偿电子档案。踏实走过每一片重点公益林，让数据真正能为公益林管护、抚育、公益诉讼等提供有力支撑，真正保障人民利益。

探索建立省、市、县三级生态监测体系。对省、市、县各类自然资源的生态监测数据进行搜集、整理、整合，有针对性优化生态大数据采集模块，使观测数据标准化、规范化；完善地方政府、高等院校、第三方服务之间生态监测信息和技术交流，产学研相结合；省、市、县不同层级生态监测在不同的顶层设计框架下进行，顶层设计落地要有可操作性、可持续性，为生态评价打下坚实基础，方便服务于地方生态考核。

2.3 加强重点公益林管护及整体规划

《山东省公益林管理办法》规定设区的市、县(市、区)林业主管部门负责辖区内省级公益林的保护和管理，没有提及专门机构的建设。生态公益林建设是一项复杂的系统工程 , 在具体实施过程中有必要建立有效的组织管理机构, 认真做好公益林建设规划，建立政策、资金、技术各个方面的保障体系，从而实现公益林的可持续经营[15]。生态公益林管理包括森林资源管理和补偿资金管理两个方面。公益林管理包括了管理体制、规章制度、林地管理、采伐管理、投入机制、补偿机制、检查监督等部分，管理体制是研究的重点 ,是决定管理模式的主要方向[15]。建议实施公益林集中管理，打破乡村界限，统一科学规划，融入到山水林田湖一体化进程中，突出整体生态效益。

2.4 提高重点公益林森林质量

根据森林多功能理论, 森林既是生态资源, 同时也是经济资源。因此,要坚持生态优先的原则, 以不破坏森林的生态功能为前提, 开发利用森林的各种资源。目前山东省公益林呈现出数量型增长和质量型下降并存的状况, 森林生态功能有待提高。探索公益林的合理经营技术十分必要，公益林应进行必要的抚育和更新采伐，通过调整林分结构(包括灌木和草本植物的覆盖度)来提高森林的生态功能。如前所述，进一步细分生态区位后，根据区位自然、社会条件进行森林经营规划设计。森林经理方面，要确定好林分密度及郁闭度，调整好复层异龄林的林分结构，合理规划混交树种的面积比例。应用技术措施包括森林保护、多种经营、抚育间伐、林分改造、封山育林等[16]。因为公益林在管护目的、资源应用上的特殊性,在森林经营中趋向于多措施综合运用，不可一概而论。

2.5 创新公益林生态补偿机制，提高补偿标准

现实状况下，生态公益林经营获益要远低于经济林、用材林经营获益，再加上公益林严格的管护政策，挤压了林农获利空间，给生态公益林的长期稳定发展制造了阻力和苦难，希望政府在充分考虑财政经济状况、社会承受能力、市场认可程度的基础之上，能够进一步提高公益林补偿标准，先易后难，逐步到位[2]。创新分类补偿机制，提高对保护等级高、森林质量高、区位重要的生态公益林补偿标准，去除同质化，因地制宜。创新公益林补偿机制、多方筹措。公益林受益主体是地方群众，应探索地方团体缴纳生态补偿金机制。公益林管护是全民义务，政府起主导作用，还需要充分地调动社会力量，鼓励公益性非营利机构参与，激发社会投资主体的积极性，解决公益林建设中存在的资金、人员瓶颈问题[3]。