新一轮林地保护利用规划——以南溪区为例

蒋之富，张治军，廖 伟

(国家林业和草原局昆明勘察设计院，昆明 650216)

林地作为国土资源的组成部分，是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存与发展的根基，也是绿水青山就是金山银山重要的支撑部分[1]，只有充分的保护好林地资源，并进行合理的应用，才能进一步推动森林建设的持续发展，为人们的生产生活提供充盈的森林资源，满足现代社会的可持续发展的需要[2]。

林地保护利用规划是实现林地科学管理、优化用地结构、保障生态用地、提高林地利用效益的基础[3]。2010年国务院批复的《全国林地保护利用规划纲要(2010—2020年)》即将到期，为做好新一轮林地保护利用规划(下文简称“林保规划”)，本文以宜宾市南溪区为例，对本轮林保规划实施存在的问题及新一轮林保规划面临的挑战进行分析，并结合当前林业发展形势提出建议，为新一轮全国林保规划编制提供参考。

1 基本情况

南溪区位于四川盆地南部，东连江安县，南接长宁县，西与翠屏区毗连，北与富顺县接壤，幅员面积704.43 km2，隶属四川省宜宾市。长江自西向东横穿县境南部，全区地形的基本特征是南北高、中间低，呈不对称向长江倾斜。区境内地形平缓，海拔254～592 m，相对高差338 m。地貌主要以浅丘为主，占63%，其余为平坝、中丘、高丘及低山。复杂的自然环境和多变的气候条件形成了丰富多彩的植物、动物种类，主要的乔木树种有湿地松、马尾松、杉木、桉树、香樟等。

根据2018年森林资源调查资料，全区林业用地面积20 086.67 hm2，按地类分：有林地19 599.96 hm2(其中成片竹林达到10 000 hm2)，疏林地17.47 hm2，灌木林地133.76 hm2，未成林造林地519.77 hm2，无林地115.71 hm2。全区活立木总蓄积102.52万立方米，其中：林分蓄积92.02万立方米，四旁树蓄积10.5万立方米。全区竹林基地达到13 820 hm2，有大径竹34.2万株，杂竹生物量57万吨。全区森林覆盖率达46.15%。

2 林地保护利用规划存在的问题

通过实施南溪区林地保护利用规划(2011-2020年)，南溪区森林资源稳步向好，生态环境持续改善。作为四川省2017年“多规合一”试点县级单位，南溪区由原国土部门牵头开展了试点工作，林业部门为主要参与部门，提供了林地“一张图”等基础数据，参与过几次沟通协调会议，但在规划中未实质性参与规划工作，也未使用规划结果，在此次空间规划试点中林业部门可借鉴的经验十分有限。

2.1 本轮林保规划实施存在的主要问题

2.1.1 森林资源数据不清 本轮规划期内存在多种森林资源数据：①根据遥感影像解译而来的林地保护利用规划落界数据，其与原林地权属成果、各类重点工程成果衔接不充分；②在规划执行期间开展并通过验收的森林资源规划设计调查成果；③公益林更新数据，虽名为公益林数据，但其实包含了南溪区所有森林资源数据。

各数据均为重要的森林资源档案，虽使用目的不同，但均可提取全区森林资源基础数据，统计结果也存在不同程度的差异；另外，规划执行期间开展不够严密的林地变更调查，导致森林资源数据基础不清，影响了森林资源档案数据的严肃性。

2.1.2 林地管理属性数据不扎实

(1)权属资料

南溪区集体林权制度改革中，权属宗地均以示意图的方式勾绘，致使林权证范围不够准确；退耕还林地常“以株则亩”方式发放林权证，与实际宗地有出入。

国有林权证发放较早，因技术手段原因，无法制作出较为精细的国有林地范围，加之与集体土地犬牙交错，造成部分地方国有林地范围存在争议。

(2)保护地范围

南溪区的省级森林公园，在范围描述上仅有四个角点坐标，无法准确描述森林公园范围，难以明确该区域林地小班具体保护利用措施，对森林资源管理不利。

2.1.3 征占用林地超定额使用 南溪区为宜宾市重点经济功能区，多年使用林地定额均较多，其使用林地定额由省里统筹，未严格按县(区)级林地保护利用规划使用。

2.2 新一轮林保规划面临的挑战

2.2.1 机构改革 根据国家机构改革及自然资源部要求，林地范围由2017年以来开展的第三次全国国土调查结果划定，这将有效解决林地与原土地调查数据交叉重叠问题，但也会引起林地、森林及其结构分布的突变，如何解决好与本轮规划目标的过渡和设定新一轮规划目标等问题都将是严峻挑战。

根据《第三次全国土地调查工作分类和编码》规定，南溪区在经济林和园地认定上与原林业调查成果冲突明显。南溪区退耕还经济林地块发放了林权证，已严格按照《森林法》等法律法规实施管理，但在国土调查中被区划为园地。为保持森林覆盖率的相对稳定，充分体现退耕还林成效，应与相关部门沟通协调，区别对待退耕还经济林及其他能纳入森林面积计算的园地。

在林地的认定上，林业部门在现状基础上，还充分考虑了地块土地权属、森林类别、工程类别等管理因子，而原国土、农业部门在调查及确权过程中仅以现状为依据，未参考相关管理因素，将导致部分暂时无林木的林地被认定为非林地。特别是在农业部门组织的土地确权工作中，将部分现状无林分的林地确权为耕地，导致林地流失。

2.2.2 森林蓄积量增长受到挑战 森林蓄积量是生态文明建设评价考核的依据之一，但南溪区森林蓄积量将接受严峻挑战。为贯彻落实习近平总书记2018年视察四川时指出的“因地制宜发展竹产业，让竹林成为四川美丽乡村的一道风景线”重要讲话精神，宜宾市南溪区结合上级要求和实际情况，出台了《中共宜宾市南溪区委宜宾市南溪区人民政府关于深入贯彻落实习近平总书记来川视察重要讲话精神加快发展竹产业的意见》(南委发〔2018〕7号)，明确提出到2020年，全区竹林面积达到20万亩。而重点发展的竹产业仅能提供森林面积而无森林蓄积，且产业发展过程中或多或少会挤占其他林地特别是乔木林的空间。另外，南溪区为松材线虫疫区，大量的马尾松林均受到直接威胁，此部分乔木林对保持或增加森林蓄积量的贡献较小甚至无贡献。

2.2.3 补充林地十分有限

南溪区被定位为宜宾市城市副中心，是宜宾市重点开发区域，随着宜宾市社会经济高速发展，南溪区每年仍需上马大量工程建设项目，这将使用大量林地。加之气候条件相对较好，全区基本无宜林地(或未利用地)，补充林地的主要来源仅为退耕还林工程中的退耕地，且总量十分有限。

2.3 主要建议

通过对南溪区林地保护利用规划专题调研，结合对林业行业的认识，在新一轮林地保护利用规划编制之际，提出以下建议。

2.3.1 严管公益林，放活商品林 主要依据森林类别进行林地保护等级划分，根据保护等级管理措施进行管理。严管所有公益林，除必需工程建设外，原则上不得改变林地用途，限制对公益林的生产经营，禁止商业性采伐；在公益林范围内大力发展混交林，特别是乔-竹混交林，逐步提高竹林地的森林蓄积量。放活商品林，在严格限制改变林地用途基础上，放开对商品林的经营，鼓励各社会力量参与商品林地的开发利用，大力发展林下经济，最大限度挖掘林地生产力。

2.3.2 突出重点保护 生态保护红线是生态环境安全的底线，在林地保护等级划分中，将Ⅰ级、Ⅱ级保护林地范围与生态保护红线对接，突出重点保护，将其按照基本农田保护要求进行管理。将重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域的林地资源划为Ⅰ级、Ⅱ级保护林地，具体包括各类保护地、重要河流水系源头及汇水区、水源涵养区的林地，以及除此之外的天然林、公益林等具有特殊保护意义的林地资源。

2.3.3 目标指标设置

(1)森林蓄积量

森林蓄积量是当前生态文明建设考核的重要依据之一，但在实际考核中，对森林蓄积量的考核尚不够严谨。对森林蓄积量的直接调查评价成本高、工作量大，随着我国林业已由木材生产为主向以生态建设为主转变的情况下，可采取国际国内公认的间接手段完成对森林蓄积量的考核评价。

另外，森林蓄积量是林分质量的重要指标，但对于国家特别灌木林地、竹林地等森林资源却无甚意义，建议区别对待重点发展竹林及国家特别灌木林地区的森林蓄积量考核。

森林蓄积量是森林资源的重要指标，若将森林蓄积量纳入规划目标，则应将林地保护利用规划改名为“森林资源保护利用规划”。

(2)Ⅰ、Ⅱ级保护林地

作为重点保护的Ⅰ、Ⅱ级保护林地是物种最丰富、生态地位最重要的区域，在林地保护中处于核心地位，为切实维护国家生态安全，系统保护生物多样性，应将对Ⅰ、Ⅱ级保护林地的保护纳入约束性指标予以严格保护。

(3)征占用林地定额

征占用林地定额是本轮规划中重要的约束性指标，同时也是影响林地保有量的主要因素，在执行中各县区、各年度使用征占用林地面积跳跃性较大，建议以州市或省为单位进行约束。

3 补充林地来源

3.1 回收土地

将近期历史上为林地，现可恢复为林业用地的土地资源优先回收为林地，包括临时占用林地、工矿废弃用地、近二三十年内的毁林开垦土地等。

3.2 城市森林

建设森林城市，是加快造林绿化和生态建设的创新实践，是推进林业现代化和生态文明建设的有力抓手，根据习近平总书记关于着力开展森林城市建设的重要指示，全国上下大力开展森林城市建设，由此将建成数量不小的城市森林，这也是全国森林资源增长的重要源头之一。如何将城市森林用地纳入补充林地还存在部分障碍，建议可在空间规划中将城市森林的功能使用、空间布局落实到具体地块上，以及修改相关土地使用法律法规，以畅通城市森林纳入补充林地的通道，具体相关专题还待进一步研究。

4 夯实基础数据

“基础不牢，地动山摇”，为做好新一轮林地保护利用规划，需要坚实的基础数据做支撑。

在林地的认定上，林业部门在依据地块现状地类基础上，还综合考虑了土地权属、森林类别、事权等级、工程类别等管理因子。为保持国家重大生态保护修复工程的持续性，保证国有林地资产不流失等方面因素，建议在第三次全国国土调查及农业部门开展的土地确权过程中将林地管理属性纳入林地认定的重要依据，以保持林地的相对稳定。

在自然资源部门做好的空间规划框架内，统一各类森林资源档案数据，为做好新一轮林地保护利用规划提供扎实的数据基础。同时，在规划期间开展的年度更新调查，应严格更新流程和方法，切勿随意变更，以客观反映森林资源变化情况。