立足国家粮食安全 完善粮食生产利益补偿机制

陈沫　宁逵　杨帆

保障粮食安全不仅是重大国家战略，也是国家治理体系的重要组成部分。随着新冠肺炎疫情全球蔓延，世界经济遭遇重创，使我国经济发展面临新的挑战，加之居民食物消费结构升级转型导致粮食结构性短缺，都对如何保障粮食安全提出新的要求。探索通过完善粮食生产利益补偿机制，调动农民种粮积极性，推进供给侧结构性改革，促进粮食生产绿色高质量发展，是保障国家粮食安全的一条可行之径。

一、粮食生产利益补偿是保障国家粮食安全的时代需求

自2006年我国取消了农业税费，稳步构建起粮食生产利益补偿制度，以粮食最低收购价和收储政策的价格补贴及种粮补贴、耕地地力保护补贴、农机具购置补贴等为主的直接补贴，有力促进了粮食生产平稳发展和农民收入增长。2006至2019年，我国粮食总产量由49746万吨增加到66384万吨，年均增长率为2.24%;农民人均收入由3587元增加到16021元，年均增长率为12.2%。可以说实施粮食生产利益补偿，是我国保障粮食安全的时代需求。

粮食生产利益补偿有助于筑牢农业基础地位。2020年中央1号文件提出稳定粮食生产，进一步完善农业补贴政策，调整完善稻谷、小麦最低收购价政策，稳定农民基本收益，加大对产粮大县的奖励力度。通过实施粮食生产利益补偿机制，能够在经济结构转型过程中有效筑牢农业基础地位，推动城乡一体化下的融合发展。

粮食生产利益补偿有助于维护粮食供求基本平衡。通过实施“藏粮于地、藏粮于技”，完善粮食生产利益补偿，推进了粮食生产稳定发展，使我国粮食综合生产能力不断提高，粮食连续16年丰收，总产量约占全球的四分之一，粮食生产波动幅度在合理区间，基本保持稳定上升趋势。2019年，全国粮食总产量66384万吨，人均占有量470公斤左右，是国际公认最低标准人均248公斤的1.9倍，谷物自给率超过95%。

粮食生产利益补偿有助于调动农民种粮积极性。截至2018年，我国有家庭农场60万家、农民专业合作社210余万家。我国实行以绿色生态政策为导向的农业补贴，主要倾向于耕地地力保护补贴、玉米和大豆种植补贴、水稻和小麦最低收购价政策、政策性农业保险等，同时为推动土地适度规模经营，给符合规模经营条件的农民粮食种植专业合作社以及家庭农场补贴，这些补贴政策有效调动了农民种粮积极性。

二、完善粮食生产利益补偿机制的有效路径

确保国家粮食安全，需要不断健全和完善粮食生产利益补偿机制，把经过实践证明有效的政策和措施进一步规范化和制度化，形成粮食安全体系的长效运行机制。

一是不断完善耕地地力保护补贴政策。耕地地力保护补贴要加强顶层设计，以绿色生态为导向，切实起到农业生态资源保护、提升耕地地力作用。构建耕地地力保护与补贴联结的有效机制，采取与补贴挂钩的耕地保护措施，改变以粮食补贴面积为依据分配发放耕地地力补贴的做法，按照实际耕地面积与实施耕地保护措施相结合的标准据实给予补贴。补贴资金实行独立设账、单独核算，确保补贴资金封闭运行，对滞留、截留、挤占、挪用和骗取耕地地力保护补贴资金行为，各地纪检监察部门要进行全程监督。

二是积极推动生产者补贴政策改革。我国实行的粮食生产者补贴按粮食品种分为：玉米大豆种植补贴政策、水稻小麦最低收购价政策两种政策。玉米大豆种植补贴扭转了临储政策导致的国内外粮食价格倒挂局面，水稻小麦最低收购价制度减轻了农民仓储压力。这两项制度都起到了对种粮收益的保障作用，但也存在着保障程度低与市场风险高的问题。为保护种粮农民利益，应探索以目标价格为方向的补贴制度，即市场价格高补贴消费者、市场价格低补贴生产者，推动粮食生产者补贴与最低收购价政策向目标价格补贴政策转变。目标价格补贴制度不仅能保护生产者和消费者双方利益，实现国际国内粮食价格接轨，而且能充分发挥资源配置作用，有效提升粮食的国内外市场竞争力。

三是精心设计农业保险支持政策。我们要建立农业保险保障水平动态调整机制，在覆盖农业生产直接物化成本的基础上，扩大农业大灾保险，推进完全成本保险和收入保险，推动农业保险“保价格、保收入”，防范自然灾害和市场变动双重风险，确保农户收入稳定。特色农产品投入大、风险高，要加大特色农产品保险支持力度，选择产业相对成熟的特色农产品开展保险，推动形成中央“保大宗、保成本”和地方“保特色、保产量”相结合的多元化农业保险体系。完善农业保险市场化运作机制，政府给予必要的保费补贴、大灾赔付，并提供信息数据等支持。完善财政补贴制度，探索差异化保费补贴政策和多元化补贴方式。

四是不断完善产粮大县奖励政策。产粮大县奖励政策在保障国家粮食安全、促进县域经济发展以及农民增收方面都起到了积极作用。要持续加大财政资金奖励规模，争取奖励金额与地方粮食产量相匹配，解决好保障粮食安全与地方发展之间的矛盾。改變有些地方把奖励资金作为转移支付资金集中使用、补充本级财政不足的做法，建立奖励资金集中用于发展粮食生产的机制，提高产粮大县增强粮食综合生产能力的积极性。为深入推进农业供给侧结构性改革，保障国家重要农产品有效供给，应积极鼓励农牧结合发展，设立针对饲料种植的专门奖励，参考产粮大县奖励标准、额度，对积极开展农牧结合的产粮大县予以奖励。

五是大力推进高标准农田建设。国家十分重视高标准农田建设，2020年中央1号文件指出要支持产粮大县开展高标准农田建设，新增耕地指标跨省域调剂使用，调剂收益按规定用于建设高标准农田。高标准农田建设项目优先向“两区”（粮食生产功能区和重要农产品生产保护区）安排，2020年我国确保建成高标准农田8亿亩，划定“两区”地块面积10.58亿亩。我们要加大“两区”资金投入力度，把“两区”划定内的水毁工程修复与保护基本农田相配套的小流域治理等生态项目建设作为高标准农田建设的主要任务。同时充分发挥高标准农田规模效益，推进育秧大棚、温室、仓储建设。

（作者单位：黑龙江省农业农村发展研究中心）

责任编辑/王衢