农村基层组织现状及对策思考

张德超 潘华俊 黄 进

党的十七届四中全会指出：“党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础， 是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。 ”农村基层党组织是党在农村工作的基础，是贯彻落实党的方针政策、推进农村改革发展的战斗堡垒， 是领导农民群众建设社会主义新农村的核心力量。

一、农村基层组织的历史变迁

自新中国成立以来， 作为党联系群众的桥梁和纽带，农村基层组织对加强党对农村工作的领导，加强和改进党的农村基层组织建设， 夯实党在农村的执政基础发挥了重要作用。

70 多年来，农村社会发生了翻天覆地的变化，农村基层组织也经历了漫长的历史变迁， 大致可划分为新中国成立初期、 人民公社时期和改革开放新时期三个大的阶段。

在新中国成立初期， 农村基层组织在党的统一领导下， 既继承了民主革命时期基层组织建设的优良传统，又充分适应了农村实际和形势发展的需要，组织建设的创新是成功的。

1958 年，我国开始进入人民公社时期。人民公社从一开始就不是单纯的经济组织，而是“政社合一”的组织，其管理范围覆盖了政治、经济、文化乃至日常生活的方方面面。 人民公社的农村基层组织几经调整，最终稳定在“三级所有，队为基础”的格局下，并以生产大队的形式一直延续到农村改革的初期。 生产大队具有很强的社会整合能力和动员社会资源能力， 在一段特殊历史时期里， 为我国经济社会的发展有着一定的积极促进作用。

党的十一届三中全会之后， 我国进入了改革开放新时期。 以1978 年后逐步实行家庭联产承包责任制和1983 年政社分设为突破口，从撤社建乡到村民自治，农村基层组织的体系建设， 随着农户经济重建再一次发生变革。

1987 年11 月，全国人大常委会通过并颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，进一步明确了村民委员会（以下简称村委会）是农民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，制定了村委会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，村委会向村民会议负责并报告工作，村民会议由本村年满18 周岁的村民组成， 村规民约由村民会议讨论制定等一系列具体规定。 同时明确要求乡镇政府对村委会的工作要给予指导、支持和帮助，村委会协助乡镇政府开展工作。

1990 年7 月，由中央组织部、中央政策研究室等部门联合在山东莱西召开了全国村级组织建设工作座谈会，即著名的莱西会议。 会议确定了加强农村基层组织建设的工作目标和指导思想， 进一步明确了农村基层党组织的核心领导地位， 确定了以党支部为核心的村级组织配套建设工作格局。 会议强调整个农村基层组织建设工作与活动，包括政治、经济、思想、文化和社会稳定等各方面，必须在党委和政府统一领导下，有关部门和组织通力合作，齐抓共管。

莱西会议是运用实践经验推动农村基层组织建设的一次重要会议， 澄清了当时在农村基层组织建设上出现的某些思想混乱。

依此，中国基层组织实现了统筹提留、计划生育、治山整地等管理性工作转变为联系群众、 为民解忧的服务性工作。

历史上农村基层组织的适应性、 管理内容决定管理人员的构成，那时候农村基层组织侧重于管理，每年的农业税、统筹提留、治山整地、计划生育等工作决定了在过去很长一段时期内， 农村基层组织的工作人员大都由德高望重之人担任。 这些人或有丰富的社会阅历，或拥有庞大的家族力量，在广大村民中拥有一定的威信，而借此，他们在落实政府的管理职能，调解群众纠纷、 组织农业生产等各项工作中也可以无甚难度地完成。

二、农村基层组织现状

近年来，随着脱贫攻坚、乡村振兴等工作的持续深入，再加上数据化、信息化的时代大背景，党和政府及人民群众对农村基层组织的工作水平提出了更高的要求。 作为农村基层组织的主要工作人员，日常直接面对群众，他们的思想素质、服务水平、工作作风等，直接影响党和政府在群众中的形象， 也直接影响党和国家各项政策落地实施程度。 然而农村基层组织的工作现状与需求却存在很大差距，存在着种种弊端。

（一）工作能力问题

第一，现有农村基层干部中高龄化问题突出。 脱贫攻坚时期，笔者所在单位共派出驻村人员8 名，涉及自然村6 个。 经调查，平均每村有6 名村干部，人员年龄在45～55 岁。 人员高龄化，导致他们精力有限，大大影响日常工作的开展。 第二，基层干部的文化程度大都在初中以下， 虽然工作于农村一线， 但是真正懂农业科技、经济管理知识的人员很少。 传统的工作方法，不但需要消耗大量的人力、物力及时间，效率低下，而且不利于相互之间的数据传输和资源共享。

（二）工作态度问题

农村基层组织中， 很大一部分村干部将进入基层组织工作视同为养老作准备：干上几年，以后好拿退休金养老。 在这样的心态之下，顶好的一类便是能够按时完成上级领导布置的任务。 他们的工作仅停留在一些具体性事务上，大都得过且过，缺乏积极主动精神，对如何促进村民增收，如何推动村级经济发展，如何搞好乡村振兴等很少考虑， 更遑论因地制宜制定本村的发展规划。

（三）工作作风问题

首先，部分农村基层组织工作人员服务意识不强，缺乏事业心和责任心，入组入户往往是“身下心不下”，其作用仅仅停留在传传话、送送信、填填表上，充其量不过是“通信员”“联络员”。

其次，忽视整体组织建设。 没能充分发挥村民组组长的作用， 造成信息不对称， 难以充分保障群众知情权；对村委会班子的要求往往停留在“能完成布置的任务、不出大事”上，至于村委会班子成员不团结、党员不发展、后备干部不培养、村务财务不公开、村民代表不开会等问题则漠不关心。

最后， 由于农村基层组织工作人员均自村民中产生，而我国农民自古便崇尚聚族而居，基层组织工作人员与村民之间有着千丝万缕的联系。 由于这些家族亲情等关系的存在， 农村基层组织工作人员极易因优亲厚友而滋生腐败。

近年来，扶贫领域腐败问题屡见报端，而农村扶贫腐败的占比有增无减。 前有某村72 户贫困户中， 仅4户真贫，后有“贫困户靠关系，低保靠买卖”之类的“潜规则”，更不要说挤占挪用、虚报冒领扶贫资金的问题。四川省人民检察院副检察长张晓勇表示， 惠农扶贫领域的案件中， 乡镇站所和农村基层自治组织工作人员犯罪现象较为突出，农村“两委”人员占多数。 他们截留侵吞的大多数是贫困群众甚至是低保户的“救命钱”，给原本贫困的群众生活带来了重大影响。

据悉， 惠农扶贫领域职务犯罪涉案人员为了获取非法利益，常相互勾结、欺上瞒下、合伙作案，群体腐败现象屡见不鲜。 四川立案侦查的454 人中，共同犯罪的占50%，主要表现为：村组织人员与上级职能部门的公职人员串通， 村党支部书记、 村委会主任与村会计串通，党政机关工作人员或农村“两委”人员与村民、承销商、承包商串通，共谋利益，中饱私囊。

基层腐败在不同地区均有不同程度体现， 究其原因不外乎基层监督不健全， 或因亲情关系使监督流于形式， 权力运行不透明， 村干部的权力得不到有效约束。

（四）工作待遇问题

一位在农村基层服务多年的老干部曾笑言：“过去，我们在村里干活，领导布置的任务，各组去说说，就安排下去了。 乡亲们有事，上门说说调解调解就好了。一年到头，也就年底总结写几笔，也用不了两张纸。 现在，文件要学，笔记要写，领导布置的任务要干，一天用的纸能抵得上过去几年用的纸。 ”随着党和政府对农村发展的重视，基层工作任务也越来越重。 然而，与工作任务相反，基层工作人员的待遇却普遍偏低。 仅靠着工资，根本不足以支撑家庭日常开销，因此，基层工作人员只能不脱产。 如此，平时还不显，一到农忙之时，难免工作与农忙二者无法兼顾。 鉴于农忙的特殊性，基层工作人员精力被分散，或主动或被动地“轻工作”。

同时，农村工作待遇低与现今生活经济压力大之间也存在巨大矛盾。“我还没房子，没车子，没媳妇，如果我在农村干，只凭着那点儿工资，等我老了，估计也就是个老光棍。 ”这句话虽然有夸张成分，但是也道出了年轻人对农村工作避之不及的无奈：工资低，生活成本却高。

基层待遇低，一方面分散了基层工作人员的精力，另一方面也影响了年轻人投身基层组织的意愿， 影响了基层组织的新鲜血液输入和后备人才储备。

（五）部分村干部走读问题

据不完全调查， 每个村里都有一名以上的村干部家在县城或者乡镇上，多的全村干部都不在村里居住，村干部不在村里居住， 影响了群众利用一早一晚农闲找干部反映问题， 使干部一早一晚接触群众了解民意的渠道不通畅。 朝九晚五的工作时间，使服务群众的时间得不到保证。

（六）驻村第一书记问题

为了加强基层党组织建设， 提高基层党组织的政治素质和战斗力， 党和政府选派驻村第一书记入驻基层。 选派机关优秀干部到村任第一书记，是加强农村基层组织建设、做好“三农”工作特别是打赢脱贫攻坚战的重要组织举措，也是全面深化农村改革的重要要求。

然而，实际第一书记的选派中，国家、省、市派第一书记素质高、能力强，在脱贫攻坚中表现突出，而县派第一书记有能为、办实事的驻村书记有之，无作为、混日子的驻村书记有之， 与所驻村村委会成员互相拆台者有之， 混履历的投机者有之， 原单位闲人充数者有之，老弱病残者亦有之，后几类驻村人员不但起不了正面作用，反而成了村里的负担、麻烦。

如此良莠不齐的驻村干部，又如何发挥好建堡垒、强战力的作用？

三、对 策

如何通过加强农村干部队伍建设， 使工作作风在一线得到转变，工作责任在一线得到落实，具体问题在一线得到解决，干部能力在一线得到提高，成为当前农村共和的重要课题。

笔者认为， 当前形势下村级基层组织构成由一名由当地人通过选举作为村党支部书记（兼村主任），由3～4 名大专毕业生公益岗，由乡镇直管，每2～3 年进行轮换，入村半年后通过群众代表选举进村委序列，不适应的予以辞退，每个公益岗分包到片到组。

一是转变基层体制，选用文化水平高、有思想、有能力的年轻干部担任正职，提高基层工作人员待遇，实行绩效考核管理。二是加大公开力度。充分发挥村务监督小组的作用，严格民主监督小组人选，加强对村级财务进行监督。

如此，才能适应当前信息扁平化的要求，减少政策“棚架” 和因信息不对称造成的腐败和不稳定因素，夯实群众基础，才能使上级政策在执行中相对公平公正，落实政策时更接地气； 才能在脱贫攻坚巩固阶段思路更清、站位更高，有利于乡村振兴发展。