地方土地收储工作中存在问题探讨

刘欣然

摘 要：该文基于土地收储工作的实际，分析了地方土地收储工作中存在的问题，主要包括：地方土地储备组织体系复杂，城市规划与土地储备工作脱节，土地储备融资法律制度不够完善，土地储备潜力的评价缺乏科学性，土地储备科学管理水平信息化程度低等，以期为土地收储制度的进一步完善提供参考。

關键词：土地收储;土地储备;建设用地储备

中图分类号  F301.2文献标识码 A文章编号 1007-7731（2020）22-0107-02

自改革开放以来，我国经济社会快速发展，城市化进程日益加速。据国家统计局数据显示，截至2019年末，我国城镇化率首次超过60%。随之而来的是城市建设用地需求大幅增加，这对于土地管理部门、城市规划部门产生了较大的压力。鉴于我国人地矛盾较为突出，土地政策以紧缩政策为主，保护土地资源，合理利用土地将是我国相当长一段时间内的基本国策。国家决策机构已经预料到了经济社会发展对土地资源所产生的影响，在制度上进行了设计。1996年，我国在上海开始试点国有土地使用权储备，并逐步在杭州、北京等城市推广。2007年《土地储备管理办法》正式颁布，标志着该制度在全国各地全面铺开。2018年，为求增强政府调控和保障城乡统一建设用地市场的能力，对其进行了修订。表明土地储备这项制度已经在土地资源配置中发挥着重要的作用，并逐步开始走向完善。

在我国土地储备制度开始试点后，国内相关学者对土地储备工作进行了较为深入的研究。近年来，这方面的研究逐渐由理论研究扩展到以经验总结为主的实践性研究，研究方法上也由定性研究为主转变为以定量研究为主。鉴于我国各地经济社会发展上的不均衡，多元化的地方土地收储实践应该得到进一步的关注和深入研究[1]。为此，本文分析了我国目前地方土地收储中存在的问题，以期为土地收储制度的进一步完善提供参考。

1 地方土地储备组织体系复杂

县级土地储备的组织体系通常采用的是分层管理的模式[2]，即地方政府成立土地收购储备工作领导小组，对市一级土地利用规划和城市发展规划进行协调;县级土地收购储备工作领导小组领导县一级自然资源管理部门，后者再领导县级土地收购储备部门;县级土地收购储备部门是土地储备体系中的执行部门，负责县一级土地的收购、存储以及前期开发准备工作。因此，在工作实践中，地方土地储备中心存在多重工作职能，既承担政府职能，又兼有企业职能。这种土地储备机构角色不明晰，很难真正实现土地资源的高效配置。另外，地方各部门在土地收储工作中存在注重部门利益，缺乏部门间配合协作的现象。在一些地方，各部门利益诉求的不一致，是造成土地储备资金周转速率低下的重要原因。因此，政府部门之间形成一个能协同运作的土地储备工作模式，是解决地方土地收储工作效率低下的首要任务。从工作实践中看，地方政府中的规划部门、城建部门、司法部门之间工作的协调，对土地收储工作的影响较大。地方规划部门由于技术力量有限，缺乏对当地经济发展和城市发展的前瞻性判断，土地储备风险较大，从而制约了土地资源的高效利用。在土地纠纷中，涉及的经济、法律关系通常较为复杂[3]。地方司法部门对纠纷处置一旦不得当、不及时，势必造成土地收储工作效率的降低。因此，如何理顺土地储备组织体系，协调政府各部门之间的利益诉求，形成运行稳定、效率高效的工作机制，是基层土地收储工作的核心。

2 城市建设中城市规划与土地储备工作脱节

城市规划和土地储备两者之间存在辩证统一的关系，规划要落地，土地需先行。土地资源的保护与开发是规划得以保证的物质基础，而城市规划则是土地储备制度的运作基础，是土地储备资源的保障性依据[4]。在实际工作中，城市规划必须具有一定的前瞻性和全局性，而土地储备工作较为具体，现实性较强。一些地方土地储备的规划工作缺乏以城市规划作为指导，造成土地储备的低效，无法充分发挥土地资源的效益。而城市规划如果缺乏前瞻性，则无法及时有效引导和控制土地储备，进行土地资源的有效配置，从而无法充分保障土地资源的最大化收益。外一方面，土地储备与城市规划的用地分类目前尚未统一，土地储备工作采用的是原国土资源部的《全国土地分类》标准。而城市规划实务中则是按照《城市用地分类与规划建设用地标准》来划分土地类型。分类标准的不同势必会对土地储备潜力评价产生影响，从而造成城市土地储备计划制定上的偏差[5]。

3 土地储备融资法律制度不够完善

土地储备过程既是土地流转的过程，也是资金循环的过程。土地储备具有运作周期长、资金投入量庞大的特点。对于财政紧张，土储资金缺口大的地方，如何筹集到足够的资金用于土地储备，是土地收储工作的关键。土地储备制度在全国确立后，各地采用的土地储备融资方式多种多样，常见的有财政拨款、国有土地收益基金、土地经营收入、银行贷款、土地储备专项债券、社会资本引入等，在缓解土地储备资金压力方面具有较显著的作用，有力地保障了土地储备工作的顺利开展。但由于各地政策的不统一，制度缺乏规范性和一致性，有的甚至与相关法律和中央政策相违背，存在较大的法律缺陷[6]。缺乏明确、具体、稳定的土地储备融资法律法规，不利于土地储备融资实践工作的稳定推进。在土地储备融资工作法制化道路上还有很长的距离要走。

4 土地储备潜力的评价缺乏科学性

土地收储工作与一个地区的经济发展、人口数量、地理区位、自然环境等都有着密切的关系。缺乏对收储地区的了解，是近年土地收储实践工作暴露出来的一个普遍性问题[7]。地方土地收储项目决策失误通常会造成较大的地方性金融风险，同时也可能会造成地方产业发展与城市规划相悖的局面。如何使城市产业发展方向与城市扩张方向一致，有学者提出采用城市扩张强度指标代替产业发展对土地储备产生的吸引力，再结合城市产城融合发展实际综合考虑产业发展以及各类设施对土地储备的影响，为城市土地收储评价研究提供一个可借鉴的方案[5]。

5 土地储备科学管理水平信息化程度急需提升

土地收储涉及的数据包括地图矢量、地物属性、相关附件材料等多种類型的数据。在土地收储实际工作中，土地宗数多、面积大、分布广是较为普遍的现象[8]。传统的分散式管理模式已不能满足当前土地收储管理的需要。如果不借助于现代信息技术、通信技术和数据库技术，传统以人工为主的数据分析处理方法势必会影响土地储备相关数据的应用范围和效率。土地收储情况的查询、分析，相关数据的统计、输出等各项应用在收储管理工作中日益频繁。另外，土地收储档案数据信息的挖掘，适应土地收储档案信息变化频繁的需要，满足土地收储数据在各部门间进行便利的信息交换，都对土地储备管理水平提出了更高的要求。目前，基于地理空间分析软件（例如ArcGIS、MapGIS、SuperMap等软件）建立的土地收储空间数据库，可以方便高效地实现土地收储专题数据的图形、属性、附件材料的一体化管理，对于提升地方土地收储管理工作水平具有很好的作用[9]，同时也可为土地收储工作提供辅助决策支持[10]。

参考文献

[1]张鹏辉，陈玉，荣伟.基于CiteSpace可视化分析的土地储备研究评述[J].科技和产业，2020，20（7）：123-128.

[2]童国华.扬中市土地储备运作问题及其对策研究[D].南京：南京农业大学，2018.

[3]徐倩.土地收储实务中的法务管理研究——以上海真如城市副中心土地收储业务为例[J].经济师，2019（12）：66-67.

[4]陈霞.城市规划与土地储备问题研究[J].住宅与房地产，2019（22）：62.

[5]黄康，戴文远，黄万里，等.城市快速扩张下的土地储备潜力评价与布局研究——以福建宁德主城区为例[J].地域研究与开发，2020，39（2）：137-142.

[6]湛栩鶠.土地储备融资法律制度的完善[D].南宁：广西大学，2019.

[7]赵清旭.省级土地收储模式发展历程及利弊分析[J].西部资源，2020（1）：157-159.

[8]陈争.土地储备管理的信息化提升分析[J].住宅与房地产，2019（12）：133-135.

[9]马霖.基于ArcGIS的土地收储数据库建设[J].地理空间信息，2018，16（10）：88-90.

[10]叶荣青.土地收储三维辅助决策系统的设计与实现[J].地理空间信息，2016，14（7）：62-64.

（责编：张宏民）