特色小镇建设的土地利用问题研究

袁平

【摘要】中央制定加快城镇化建设战略，土地问题是绕不开的。特色小镇建设作为该战略一项重要举措，本文就其建设下产生的土地权属、土地流转、城市发展与土地利用矛盾等问题进行研究，提出针对性建议，望有助于特色小镇更好发展。

【关键词】特色小镇;土地利用问题;城镇化

1、引言

中国是发展中国家，半数人口在农村。在农村建设中，土地始终是一个核心问题。在社会经济发展的推动下，城镇规模扩张速度加快，许多农村人口选择外出务工，部分农业用地荒废，乡村地区矛盾突出。十九大报告重申“三农”问题关乎国计民生，特色小镇的土地利用问题更是“三农”问题中的重点。

土地是开展生产、生活的物质资源和基础，是城镇化、产业化的重要载体和平台，特色小镇建设势必要遇到土地问题[1]。发展特色小镇一方面能够促进城镇化进程，另一方面也帶来了一系列问题，使城市发展与土地矛盾加剧，因此如何处理好这种矛盾，使土地不仅能够合理使用，而且可以高效利用是目前需要解决的主要问题。

2、特色小镇建设中土地利用存在的问题

2.1土地权属问题

土地权属中最核心的权利包括土地的所有权、使用权、经营权，城市发展必然涉及其中某些权利的转变，特色小镇建设概莫能外。

在土地所有权方面，《土地管理法》做出明确规定，我国实行土地公有制。特色小镇建设过程中农村土地通过征收的方式会改变所有权归属。在征地拆迁过程中容易出现征地人员与农民发生矛盾、农民对征地认识模糊、操作人员未按规定操作等问题，进而衍生出其他社会问题，影响新型城镇化进程。

在土地使用权和经营权方面，特色小镇所属农村土地转变成国有，使用权自然也出现转移，但现实情况中对土地的管理依然由市县土地部门负责，包括使用权和经营权。所以如何在国家城镇化整体目标框架下发展特色小镇，并且同时带动各产业发展，提高农民生活水平，是当前面临的重要难题。

2.2 土地规划问题

（1）缺乏对土地流转规划的严格管控。政府部门的规划，是控制和引导用地的重要方式。在一些地区开展的特色小镇建设中，地方政府部门期望借助特色小镇建设实现土地增值，忽略了对乡镇级土地流转规划总体布局的管控，导致建设用地规模失控，乡村土地浪费[3]。

（2）新旧规划之间的矛盾。土地利用规划是政府部门对用地进行控制所使用的重要手段。特色小镇建设规划问题主要有：新旧规划不协调、规划没有针对性、用地布局缺乏合理性、建筑密度低以及容积率小等[4]。特色小镇建设推动城镇化进程，但某些地方只为完成任务，未进行长远规划，项目求大，影响了整体科学发展，也对土地资源造成了极大地浪费，必须给与高度重视。

2.3 土地稀缺性与城镇化发展之间的矛盾问题

土地具有稀缺性。在城镇化建设提速、规模壮大的同时，土地资源紧缺问题更加凸显。建设特色小镇有更大的用地需求，而这些用地部分属于农田区或者是禁止建设的区域，应采取占补平衡或转变土地利用方式，才能进行开发。其中一些想突显“特色”的小镇同时需要完善配套设施，如此一来，对土地类型的选择要求增加，更无法予以满足。

2.4 土地流转问题

在总承包耕地中，乡村土地流转的占比约为1/3，然而我国土地流转市场尚不成熟，规范性较差，存在纠纷较多。首先，很多土地流转大多是村民之间的自发性流转行为，未签署具有法律效力的合同，也未到政府备案，存在法律隐患。其次，农业产业组织与农民签订流转合同时，约定的内容模糊、条目混乱，合同是否能够执行没有保障。另外，特色小镇所在地政府可能存在故意压低流转价格，或者采用行政手段强制迫使农民将土地流转的问题[5]。

3、特色小镇建设中土地利用建议与对策

3.1 明确土地权属，做好基础性工作

通常拥有主权的国家，土地所有权均归国家所有，个人、集体只是法律意义上的所有人。征地过程中土地权属调整体现的是变更登记行为，目前我国农民房屋产权采取的是“以地管房”，即通过宅基地使用证对个人房产进行管理，但宅基地证其实并不能准确反映农民房产权属问题。若农民房产权属无法清晰化，那么征地过程中可能会出现各种纠纷问题，特别是农用地转城镇建设用地过程中。

3.2 科学布局用地规划，全力盘活低效土地

按主导产业特色鲜明、相关产业按需配套原则，合理布局小镇产业功能，纠正那些特色小镇工业用地大、产业定位模糊等问题，科学划分相关功能区块，确定用地类型，科学引导特色小镇建设。对于规划区内存在的低效用地情况应再次进行调查，并将能够盘活的用地纳入在开发项目中，最大程度的推动低效用地的二次开发。降低低效用地盘活限制，对于有机会盘活并利用的工业项目用地，以保障产业项目为前提，合理放开分割盘活的约束条件，提高存量土地利用率。

3.3 优化特色小镇建设中土地规划政策

开展特色小镇建设时，需结合城乡一体化、农村工业化及产业转型等规划来制定土地制度。制度中要对特色小镇建规模、发展界限、土地利用规划等问题加以明确，使小镇有弹性发展空间;居住、公共服务、工业生产、农业基础设施等建设用地在特色小镇内细致划分;保障小镇日常生活和产业发展，确保小镇建设期间生产、生态与生活的统一。在保障村民利益的前提下，在法律框架和规定内实行乡村土地流转。

3.4 合理高效利用土地，切实保护耕地

保护基本农田，守住耕地红线不动摇。坚决执行耕地保护制度，同时采取并落实耕地保护责任制。优质的耕地纳入基本农田范畴后必须给与永久保护，无论单位还是个人都不能擅自改变用途或占为己有。必须控制好建设用地占用优质耕地问题，严禁擅自调整城乡建设用地管制边界;鼓励和引导工业、城镇用地向低等农用地方向发展，开发利用城市地上、地下空间，对城市内部的低效利用土地进行“二次开发”。集约节约用地，所有建设项目尽量少占或者不占耕地;每宗建设用地必须提高投入产出的强度，项目收益应远超出土地原本收益;借助技术手段使用地结构和布局得到改善，挖掘存在的潜力，提高土地配置效率。

一切生产、生活的开展都离不开土地资源的保障，特色小镇是开展城镇化建设的重要形式。通过明确土地权属、科学规划、保护耕地等方式处理好土地问题对于建设特色小镇十分重要。

参考文献：

[1]王洪光，杨凯量，党晓荣，应晓煜.优化土地要素配置 推进特色小镇建设[J].浙江国土资源，2016（07）：29-31.

[2]高晗.特色小镇建设的土地问题研究[J].农村经济与科技，2018，29（09）：25-26.

[3]陈玉山，庄小将.乡村振兴背景下的特色小镇建设中的土地问题研究[J].商业经济，2018（10）：95-97+

[4]方创琳.中国新型城镇化高质量发展的规律性与重点方向[J].地理研究，2019，38（01）：13-22.107.

[5]姚志红.浅谈城镇化中的土地问题[J].农业发展与金融，2014（08）：94-95.